新中国成立70年庆阳市水土保持生态建设经验与成效

冯 飞，雷占涛

(庆阳市水土保持管理局，甘肃 庆阳 745000)

1 庆阳市概况

庆阳市地处黄河中上游多沙粗沙区，习称“陇东”，属黄土高原水土流失最为严重的地区之一。全市水土流失面积23 292 km2，约占总面积的86%;土壤侵蚀模数平均为7 326 t/(km2·a)，局部地区高达1万t/(km2·a);年入黄泥沙1.684亿t，占黄河流域年入黄泥沙量的1/10，占甘肃省年入黄泥沙量的1/3。严重的水土流失已成为制约全市经济可持续发展的主要生态瓶颈。

新中国成立以来，庆阳市历届党委、政府大力弘扬革命老区光荣传统和“南梁精神”，始终把“生态立市、生态强市”作为经济社会发展工作的重中之重，认真贯彻党中央、国务院和省委、省政府关于水土保持生态文明建设的决策部署，立足生态现状，聚焦生态短板，坚持生态优先，以创建山清水秀自然生态、打造黄土高原生态安全屏障为目标，抢抓各项政策机遇，带领群众战天斗地、改造自然、苦干快干，一届接着一届干，攻坚克难抓实干，全市生态环境明显改善。

2 主要做法与成效

(1)坚持因地施策，大力开展流域综合治理。庆阳市境内山大沟深、丘陵起伏、沟壑纵横，地形复杂，生态脆弱，是我国黄土地貌发育最为典型的地区。20世纪70年代，庆阳市在不断总结历年水保工作经验的基础上，结合市情和水保生态实际，按照北部抓梯田建设、南部抓固沟保塬、东部抓子午岭保护的工作思路，提出了分散治理向集中连片规模治理转变，单一片区治理向以小流域为单元整体推进治理转变，单项措施治理向开发、治理、保护并重转变，常规手段治理向构建塬面、沟头、坡面、沟道“四道防线”科学治理体系转变的“四个转变”，大力开展山、水、田、林、路、村“六位一体”综合治理，有效地控制了局部地区水土流失，减少了入黄泥沙，改善了生态环境。截至2018年底，全市已治理水土流失面积11 888.7 km2，占流失面积的51%，并先后建成宁县烂泥沟、合水县玉皇沟、正宁县移风沟、环县老虎沟、华池县杨西掌等300多条治理规模大、生态效益好的示范流域。据测算，治理区土壤侵蚀模数由原来的7 200 t/(km2·a)下降到了现在的3 100 t/(km2·a)。目前，这些治理区域已由昔日的荒山秃岭已变成片片绿洲，成为群众春季赏花踏青、夏季避暑纳凉、秋季生态休闲的旅游胜地。

(2)坚持项目带动，积极发挥项目支撑引领作用。庆阳市地处偏远山区，属革命老区，经济发展滞后，财政体量较小，治理水土流失、改善生态环境必须依靠国家投资、靠项目带动。针对这一区位劣势和发展现状，庆阳市始终坚持把“发展抓项目”作为加快水保生态建设主抓手，紧盯国家投资政策，抢抓生态发展机遇，主动担当作为，坚持借力发力，持续用心用力，认真谋划争取项目，先后实施了黄土高原水土保持世行贷款一、二期项目，黄河水保生态工程蒲河一、二期项目，国家水土保持重点建设工程，坡耕地水土流失综合治理试点工程，中央预算内投资水土保持小流域综合治理项目，国家农业综合开发水保项目，黄土高原地区淤地坝坝系工程及除险加固工程，甘肃省500万亩(15亩=1 hm2，下同)梯田建设工程，“固沟保塬”工程等大型水保生态建设项目67个，总投资23.48亿元，治理水土流失面积3 600 km2。这些重点项目的实施，为全市水保生态建设快速发展和生态环境全面改善起到了积极推动作用。其中：黄土高原水土保持世行贷款一、二期项目被联合国粮农组织评为“特别满意项目”和“黄土高原旗帜工程”，庆阳市水土保持管理局被水利部黄河水利委员会评为“黄土高原水土保持世行贷款项目先进集体”；环县被水利部评为“全国水土保持生态建设先进县”，宁县、西峰两个县(区)和桥子沟、雷畔沟等36条小流域被水利部、财政部、国家发改委联合命名为全国“十百千”示范县和示范小流域;庆阳市水土保持局两次被省水利厅评为“全省水利工作先进集体”。

(3)坚持精准对标，主抓偏远山区梯田建设。坚持梯田建设与保护水土资源、扶贫脱贫攻坚、振兴乡村经济、建设美丽乡村战略相结合，依托全市百万亩梯田建设和陇东百万亩土地整治工程，按照“修梯田、调结构、兴产业、促增收”的基本思路，注重“两倾斜”(政策倾斜、资金倾斜)、“三侧重”(梯田建设重点侧重偏远山区、贫困乡村、贫困农户)，大力整合退耕还林、土地整治、农业综合开发、水保综合治理、扶贫整村推进等项目，采取“统一规划、集中连片、整体推进”等措施，共建成环县樱桃掌、老虎沟等万亩集中连片梯田工程35处，华池县山庄、庆城县六合湾、正宁县榆林子、镇原县李家山、西峰区蒲河川等质量高、效益好的精品示范综合治理工程170处，打造特色小杂粮、蔬菜大棚、田园采摘、花卉观光、旅游休闲等基地68处。截至2018年底，全市共新修梯田48.12万hm2，受益人口164万人，农业人口人均梯田达到0.207 hm2。宁县、西峰区被水利部命名为“黄土高原梯田化县”，正宁县、合水县达到了梯田化县标准，全市75个乡镇901个行政村实现了梯田化。通过大力整修梯田，有效地控制了水土流失，改善了农业生产基础条件。目前，项目区群众正依托梯田积极发展特色林果、草畜养殖、苗木繁育、乡村旅游等产业，梯田建设带动了乡村发展，促进了农民增收，为全市精准扶贫和山区群众致富奔小康奠定了坚实基础。

(4)坚持创新突破，积极谋划“固沟保塬”工程。以董志塬为代表的37条塬，是中华农耕文化和黄河文明的重要发源地，是庆阳市自然条件最好的区域和重要的粮食生产基地。塬区地质地理条件特殊，加之人为扰动因素影响，水土流失严重，溯源侵蚀活跃，沟床下切、沟头前进、沟岸扩张加剧，塬面逐年萎缩，水土流失面积高达9 218.48 km2，占总面积的96.36%。目前，董志塬南北长仅剩余89 km，东西宽平均不足18 km，最窄处只有50 m左右，随时都有“腰斩”的危险，严重威胁辖区城镇、村庄、民宅、道路等基础设施的安全。2014年10月，庆阳市委、市政府把“固沟保塬”作为创建“山清水秀自然生态”的两大抓手之一，安排对全市1万亩(667 hm2)以上的37条塬、长度500 m以上的8 263条沟道(其中抢救性沟道118条，存在塌陷延伸风险的潜在性沟道634条，常态性沟道7 511条)进行了实地勘测和计算分析，编制完成了《庆阳市固沟保塬综合治理实施规划》(简称《规划》)，并创造性地提出了“四道防线”(塬面径流调控、沟头加固防护、坡面植被恢复、沟道水沙集蓄)，对有效解决黄土高原水土流失、遏制塬面持续萎缩提供了科学指导和制度保障。2016年1月，《规划》已得到甘肃省政府批复。为了加强对抢救性沟道进行控制性治理，2016年3月，庆阳市委、市政府在国家未正式启动实施该项目，没有任何项目及资金支撑的情况下，召开了庆阳市黄土高原董志塬区“固沟保塬”工程启动大会，由市县两级政府筹集6 000多万元对118条抢救性沟道中的12条开展先期治理。截至2018年底，庆阳市已累计完成庆城县驿马沟、合水县双柳树沟等28条大型抢救性沟道的综合治理，保护塬面面积891.5 km2，完成投资5.23亿元。通过塬面保护治理，沟头延伸态势得到较好控制，塬面萎缩态势得到有效遏制，人民生命财产安全得到有效保障，局部生态环境得到明显改善，社会反映良好，群众比较满意。2018年底，水利部批复了《黄土高塬沟壑区“固沟保塬”综合治理规划(2016—2025年)》，标志着这项由庆阳市率先发起，旨在治理保护黄土塬面、造福子孙后代的“固沟保塬”工程，经过10年的积极呼吁和大力争取，终于在国家水利部层面获得正式启动。2019年3月份，水利部已把“固沟保塬”项目投资渠道由农发资金转入水利发展资金，目前水利部正积极争取国家发改委、财政部将其列入水利发展重点建设项目。

(5)坚持建管并重，不断强化坝系工程运用。淤地坝是拦截泥沙、蓄水滞洪、减蚀固沟的最后一道防线。20世纪70年代以来，庆阳市结合陇东黄土高原特色地质地貌打坝条件优越等优势，按照“淤地造田、蓄洪排清、惠民利民”的建坝要求，着力发挥淤地坝三大效益。截至2018年底，全市共建成各类淤地坝862座，占全省的56%，其中骨干坝310座、中型淤地坝267座、小型淤地坝285座，总库容3.19亿m3(其中拦泥库容1.54亿m3)；全市淤地坝已累计拦截泥沙1.25亿t，淤成坝地1 867 hm2,保灌面积413 hm2。目前有223座淤地坝常年蓄水1 545.7万m3，有效地解决了山区8 756人、1.35万头大家畜饮水困难和3.75万群众出行交通问题,并建成宁县烂泥沟、合水县玉皇沟等综合开发生态示范点97处。淤地坝的修建，既起到了防治水土流失、拦泥淤地、调洪蓄水、防灾减灾的作用，又达到了夯实农村发展基础、促进山区群众脱贫致富的目的。同时，积极探索创新运行管理机制，为全省淤地坝安全运行、持续发挥效益作出了有益尝试，也为庆阳市建设大型能源化工基地提供了用水支撑。

(6)坚持依法从严，强力实施水保生态监管。庆阳市石油煤炭资源富集，针对近年来资源开采力度加大、生产建设项目水土保持监管滞后、人为水土流失不断加重等突出问题，市政府先后印发了《关于进一步加强水土保持生态建设工作的意见》《关于进一步加强油区环境保护和土地管理工作的意见》等文件，从强化监督执法、健全目标责任制等八个方面，对水土保持工作实施依法监管。同时，按照新修订的水土保持“一法一例”要求，充分发挥水保监督执法、方案编报审批、补偿费征收三项基本职权，以石油、煤炭、铁路、公路、天然气、风电、公墓、房地产开发八大领域生产建设项目为重点，坚持“一个不漏”“两个不批”“三个必须”“四个确保”“四个不能”，强化事前事中事后监管，严查水保违规违法行为，破解执法难点，创造性地开展监督执法，着力扭转水保监督执法难、方案编报落实难、补偿费征收难“三难”局面，全市水保执法监督工作取得了突破性进展。自2000年以来，全市共受理并查处各类水保违法案件37起，结案率100%；审批大中型生产建设项目水土保持方案778个，征收水土保持补偿费累计达到2.36亿元。特别是从2015年起，连续4年征收水保补偿费突破4 500万元，创全省征缴数额第一。这些措施的落实,既保住了青山绿水，又促进了地方经济发展，实现了开发与保护双赢。庆阳市水土保持管理局先后被水利部授予“全国水土保持监督管理规范化建设先进单位”，被黄委评为“黄河流域(片)水土保持监督执法先进集体”。

(7)坚持以奖代补，激励调动社会民间资本。水土流失治理是一项周期长、投资大、见效慢的公益性工程，仅仅依靠国家财政和项目投资远远不够，还需要广泛发动群众，依靠社会力量，才能形成强大合力。近年来，我们立足市情实际，坚持梯田建设和治理成果开发“两条腿”走路。在梯田建设方面，按照“国家补、银行贷、群众筹”的办法，建立了多元化投入机制。自20世纪90年代开始，国家对梯田建设按每公顷600～1 500元的标准进行补偿，其余由群众采取自筹等方式解决。2009年甘肃省启动实施500万亩梯田建设工程以来，庆阳将国家补助标准提高到每公顷6 000～7 500元，极大地调动了群众的积极性，推动了全市梯田建设快速发展，仅环县就以奖代补新修梯田5万hm2，国家补助和群众自筹资金超过3亿元，人均梯田达到0.333 hm2。在治理成果开发方面，充分发挥个人、企业、集体、社会组织、农业合作社“五轮驱动”作用，按照“政府引导、政策支持、业主投入、企业运作”和“大干大支持、小干小支持”的指导原则，对“四荒地”、小流域和已建成的水土保持工程，采取“租赁承包、保护权益”和“谁投资、谁所有、谁管护”模式，加强技术指导、服务跟进、设施配套等扶持，积极引导民间资本开展荒山治理、造林绿化、平田整地、产业培育和创建生态旅游、生态农业、生态养殖等特色水保生态示范基地。截至2018年底，共建成西峰区清水沟、张铁沟城郊美丽乡村旅游基地和“屯子三池”生态观光养生度假基地，合水县源泉生态休闲体验基地，宁县前渠村苗木繁育基地等11处特色基地，涌现出治理大户55个，累计投资8 449万元，治理面积2 733 hm2，受益人口5 000多人，形成了“政府搭台、市场运作、全民参与、互利互惠”的水保生态建设新格局，实现了政府与农民双赢，市场与资本双赢，生态、社会、经济三大效益兼顾，进一步推动了全市生态环境全面改善，其中西峰区清水沟、张铁沟已打造成省级水利风景区。

3 结 语

通过大力开展水土保持生态建设，全市水土流失得到了全面控制，生态环境得到了全面改观，群众生产生活条件得到了全面改善，项目区与非项目区形成了鲜明对比，昔日的黄土丘陵、千沟万壑披上了浓浓的绿装；通过大面积开展坡耕地整修，“三跑”田变成了“三保”田，农业机械化全面普及，既节约了人力资源，又提高了劳动生产率，使农村富余劳动力得到充分解放，外出务工、参与水保生态建设、自主创业、学专业学技术的人员逐年增多，促进了农村创收增收，群众自主发展的信心明显增强，为促进山区群众脱贫致富和全面建成小康社会夯实了生态基础。

水是生命之源，土是生存之本。天蓝地绿、山清水秀是人类共同的目标追求，永续发展要以良好的自然生态为根基。面对新时代、新征程、新目标、新任务、新要求，庆阳市委、市政府和全市260万群众，将认真贯彻“绿水青山就是金山银山”的发展理念，坚持以小流域为单元，以发展生态清洁型小流域为目标，以“山水林田湖草”系统治理为抓手，全力抓好“固沟保塬”工程、国家水土保持重点建设工程、坡耕地水土流失综合治理试点工程、病险淤地坝除险加固工程等在建工程，认真谋划争取马莲河及葫芦河水土保持绿色长廊生态建设项目、庆阳市北部多沙粗沙区水土保持综合治理项目、马莲河水土保持综合治理三期项目、巴家咀库区上游水土保持综合治理项目等“四大”重点水保项目，为进一步推动全市水土保持生态工作大发展、生态环境大改善作出积极贡献！