街头行政场域中的城管执法人员执行力提升路径

梁满艳，曾 平

（湖南工商大学法学与公共管理学院，湖南 长沙410205）

一、研究问题的提出

城管执法人员是“依据法律法规直接面对公民实施行政管理的国家基层公务员”[1]，是典型的街头官僚（Lipsky，1977）。西方虽然没有专门研究城管这一类群体的执行力，但是其关于街头官僚执行中自由裁量权的必要性、影响因素与责任控制体系的研究为研究城管执法人员执行力提供了借鉴与启示。国内学者专门针对城管执法人员这一群体执行力的研究并不多见。大多数学者聚焦于城管执法过程中执法人员的行动逻辑、行为失范与责任控制（韩志明，2008；段新刚，江永政，2011；陈那波，卢施羽，2013；刘邦凡，詹国辉，2013），或从城管与摊贩冲突频发这一现实出发探讨城管与摊贩冲突的有效治理模式（董艳春，2013；吕德文，2015；刘升，2016），也有学者关注到最近各地普遍出现的街头柔性执法与柔性抗法现象。

在当前城管执法人员与流动摊贩暴力冲突退出历史舞台，而城管柔性执法、执法对象柔性抗争普遍、城管与摊贩达成某种默契等新型互动背景下，我们有必要积极寻找在街头空间界面实施城市管理执法行为、提升执法成效的新视角。

二、场域理论的引入及场域对街头城管执法人员执行力的影响

（一）布迪厄的场域理论及街头城管执法人员执行力场域

场域概念最早出现在《科学场域的特殊性》一文中。皮埃尔·布迪厄（1975）认为“一个场域可以被定义为在各种位置之间存在的客观关系的一个网络（network），或一个构型（configuration）。”[2]“场域观念的主要价值在于促进和发扬了一种构建（对象）的方式。”[3]场域理论提供了一种认识与分析对象的新视角与有力分析工具。一般认为，布迪厄提出的场域概念具有独立性、客观性、斗争性这三个重要特征。独立性，即每个场域都有自己独特的个性，都具有自身的行动逻辑；客观性，即场域独立于个人意识和个人意志；斗争性，即场域内行动者基于力量关系对比互动，这种互动决定场域的结构。

上述三个基本特征也存在于街头城管执法人员执行力领域。首先，城管执法是在“街头”这一空间发生的，街头空间是由一定的地方治理的制度、机制、政策、文化以及街头官僚、目标群体、街头路人等行动者构建的，这些行动者有不同的特质、利益诉求、力量对比较为悬殊，这些都会制约行动者的行为策略、影响其行为效果。在舆论压力、执法力量配比与文明执法要求下，上街执法的城管对上街巡查的时间、地点进行选择，对于类似市中心以及大街道口这样的地方巡查频率高，执法也会不留情面，但在背街小巷会有所宽松，平常情况下，都以“慢半拍”的方式出现，给流动摊贩一定的反应与撤离时间，流动摊贩也会心照不宣，降低双方执法冲突风险。第二，街头城管执法人员执行力场域也是一个独立于人的意识与意志的客观存在。“在街头空间中，由于工作环境复杂，城管执法充满了不确定性甚至危险性”[4]，流动摊贩之间结盟以及城管与流动摊贩合谋非常普遍。在流动摊贩有固定摊位的地方，摊主与摊主之间关系熟络，相互不侵犯领地，且在发现城管来了之后会相互提醒。另一方面，流动摊贩与城管之间也存在着一种微妙关系。在某城市大学城周边调研发现，城管每天都会来巡逻，城管队员会与摊贩们简短聊天，了解他们今天收入如何，更有甚者，摊贩与城管之间建立了微信群，城管会提前通知摊贩什么时候不能出摊，什么时候换地方（撤离到规定地点，此地较偏僻）。摊贩就会非常“配合地”去往规定点或不出摊。两者之间的这种“默契”配合是在街头空间，基于双方角色与立场的理解与同情而慢慢形成的。第三，街头城管执法人员执行力场域也是充满着城管与摊贩冲突的力量空间。尽管柔性执法与柔性抗法已经成为城管与摊贩关系的主要表现，但是在街头城管执法人员执行力场域中，冲突依然是存在的。摊贩经济是城市弱势群体谋生的主要方式，城管职业要求决定了其是城市管理的重要主体。城管与摊贩间的冲突主要表现在因双方身份差异而来的角色冲突激化了最弱势群体与最委屈群体的对立。

由此看来，街头城管执法人员执行力场域是作为城市治理宏观要求的中央政府、城市治理实践主体的地方政府与城管执法部门、城管执法对象及其他利害相关群体进行博弈的空间。

（二）场域对街头城管执法人员执行力的影响

以布迪厄的场域理论探讨城管执法人员执行力，必须分析受制于场域的行动者特质及其相互关系、场域主要构成要件对执行力的影响。

1.场域行动者及其相互关系对街头城管执法人员执行力的影响。

社会行动者“利用空间来为互动提供各种场景，反过来，互动的场景又是限定互动的情境性的重要因素”[5]。在街头城管执法人员执行力场域中的行动者主要包括三大类，即城市管理执法工作部门及其人员、城管执法对象、无直接利益关联的市民等。这三类场域行动者有各自不同的角色担当与利益诉求。

城市管理执法部门及其工作人员是地方政府实施城市管理的代表，在我国压力型体制下的城管部门既有积极履行地方政府决策与命令的内在动力，也有追求部门自身利益的内在逻辑。“街头”作为一种空间概念，是处于政府官僚体系底端的街头官僚直接与公民打交道的任务情境。街头景象极具变动性，街头空间的巨大挑战与风险在于，城管执法人员不知道、不确定执法对象下一步打算做什么；而对执法对象来说，执法人员的行为具有一定的可预测性，在开放的街头空间，执法对象倾向于把事情“闹大”，基于理性人考量，城管执法人员为了规避风险而放松执法。加上城管行政执法体制障碍与城管执法部门自身因素（执法人员素质差异、执法手段单一、执法程序不规范）以及城管与各职能部门缺乏有效协调等等因素必然会影响执行力。

城管执法对象对城管执行力的影响是不容忽视的。在我国，流动摊贩群体整体而言属于城市弱势群体，经济收入居于社会底层，文化水平偏低，前职业为农民的比较多，有的是下岗工人，有许多之前甚至没有职业，自称“走鬼”。尽管流动摊贩相互之间会有一些联络与结盟，但是总的来说并未形成真正意义上的利益集团，庞大的摊贩群体仅仅具有统计上的意义，这个群体的政策素质状况不良，主动参与城市治理的积极性不够，这些特征会导致城管执行沟通困难，执行力受损。

无直接利益关联的市民。城管作为街头官僚，工作场所在敞开式的街头，街头的开放性使利益无关者的围观弱化了执法人员的执法正当性。街头是一个无主的空间，没有进入的资格限制，也不具有排他性，各色人等在街头空间进行互动，加剧了城市管理执法的复杂性。而城管执法所面对的执法对象多为生活拮据、或身体不便需要特别关照的弱势人群。一般来说，在城管与摊贩的街头冲突中，经常有一大帮群众围观，围观群众并不是无声微观，而以同情弱者的名义与和事佬的身份干预执法过程，甚至还指责执法人员欺压老百姓，观众的注视与围观加大了城管人员的外在压力，否定城管执法人员的执法正当性，城管执行不力成为理性选择。

2.场域构成要件对城管执法人员执行力的影响。

布迪厄场域概念的构成要件主要包括资本、规则、惯习，这三大要素对街头城管执行力有不可忽视的影响。

首先，城管执法资本的存量配置状况对其执行力有影响。在我国，城管执法资本的存量总体不足，加上执法行为失范损失了公信力，这是其执行力不高的致命根源。社会支持的乏力使城管执法缺乏良好的群众基础。流动摊贩因与城市市民的部分生活需求相关而拥有庞大的消费群体。在日常生活中，虽然有食品安全隐患、环境卫生污染、交通堵塞和噪音污染等问题存在，但他们出售的产品与提供的服务具有较大的价格优势，而且顺路就能购买，非常便利。在快节奏的现代城市，这种便捷模式受到很多市民的喜爱。此外，“无照摊贩是在改革开放之后，各地政府为了发展地方经济才将无照摊贩作为违法处理的。这一规定在社会中缺乏足够的基础和共识”[6]。加上流动摊贩的存在方便了大部分的消费者，两者之间利益不冲突，这样的相生关系使城管执法群众基础不牢，执法更为艰难。

其次，场域规则对城管执行力有影响。布迪厄提出每个场域都有自己的一整套规则体系。街头官僚中的“街头”“决不是某种确定的坐标体系，而是积极活动的身体面向任务的情境定位。”[7]城管执法人员有一定的城市管理制度规则需要遵循，但是街头的政治性与社会性增大了街头官僚自由裁量空间。街头空间有多种利益主体与利益诉求，有人需要整洁干净的城市环境与便利的城市交通，有的需要在自由开放的城市空间谋生。街头空间的占有使用、支配控制、管理监督，实际上就是多利益主体互动的结果。为了便于街头执法人员因地制宜、因时制宜，自由裁量权往往被赋予给了街头官僚，在上述风险与街头舆论压力的多重因素下，街头官僚既可以积极作为，也可能“放水”，还可以轻易地找到各种正当理由来为自己执行不力辩护。可见，不管是暴力执法还是放水式的柔性执法，都暴露出无序就是街头场域规则，这对执行力弱化是不言而喻的。

最后，场域惯习对城管执行力有影响。惯习是“由‘积淀’于个人身体内的一系列历史的关系所构成，其形式是知觉、评判和行动的各种身心图式。”[8]惯习是一类与客观存在紧密联系的社会化了的主观性，惯习“是一个开放的性情倾向系统，不断地随经验而变，从而在这些经验的影响下不断的强化，或者调整自己的结构”[9]。惯习表现为一种策略筛选机制。在街头场域中，在媒体不当渲染与市民围观情势下，执法对象“闹大”惯习与城管执法队员“自保”惯习同时存在。“闹大”其实是一种心理弱势寻求表面强大的理想化策略与理性化选择，“闹大”一方面可以引发周边群众围观与各类媒体广泛关注，另一方面也可以从情势上弱化城管执法正当性。城管执法队员作为基层执法人员，其工作目标难以定量化、标准化和指标化，加上任务环境充满了不确定性，进行选择性执行与一线弃权成为自保的主要表现。城管执法队员“自保”一方面是出于完成地方政府与部门领导对城市管理要求，另一方面也是街头开放式特征所导致的场域风险所逼。这两大惯习分属于不同的群体，这正是导致冲突最直接的因素，也是城管寻求“放水”最好的托词。

三、场域视域下提高街头城管执法人员执行力的路径

从上述分析可见，场域是可以形塑的。为了提高街头城管执法人员执行力，应该创造条件，实现场域行动者之间新常态化互动、变革场域内资本配置格局、剔除无效规则体系并革新落后的惯习系统引导场域行动者合理合法行动。

（一）促进场域行动者之间新常态化互动

场域因为有了行动者而显得勃勃生机。因此，场域优化的首要任务在于场域行动者素质优化，促进场域行动者之间新常态化互动。

1.优化城管组织，严格规范执法队伍管理。

按照《中共中央国务院关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》的要求，结合各个城市与城市管理执法工作实际，科学确定城市管理执法人员配备比例标准，按照所辖区域城市管理地域特征与执法对象特征，分片配备好基层执法人员。要特别注重对城管执法人员进行职业伦理教育，提升其冷静理性处事的水平，提升执法人员业务能力，要注重发挥党员队员的模范带头作用，建立一支知法懂法依法执法的文明工作队伍。还要建立符合城管职业特点的职务评价及考核晋升和交流制度，为城管执法队员忠诚职守、文明执法提供激励与引导。与此同时，还要严格规范协管队伍的招聘与管理，按照城市管理执法的特点，录用具备良好道德品质与法治意识的社会人员，特别是严格贯彻中央政府的要求，做到“协管人员只能配合执法人员从事宣传教育、巡查、信息收集、违法行为劝阻等辅助性事务，不得从事具体行政执法工作。”[10]

2.场域内行动者间加强协商沟通，推进城市管理“善治”。

传统执法欠缺以人为本的社会关怀，而街头执法活动是一种有组织的行为，执法过程与成效必然受到街头空间、体制目标、群体利益、社会形式等各方面因素的影响，是一个多主体互动的结果。因此，提升城管执法人员执行力要在认识城管执法过程的政治属性和权衡各方合理利益需求的基础上，“嵌入”监管对象，改变过多依赖于末端管理的执法模式，采取事前规划引导与民众认可。可以借鉴国外区域管理办法，将市区划分为几个不同的类别，绝对禁止区域、相对禁止区域、诱导区域，实行疏堵结合。面对城管组织科层化、规范化管理模式与流动摊贩游击性、流动性特点，必须逐步构建起与规范街头流动摊贩相关的城市管理部门间的协商议事机制与协作治理机制，并搭建社区、市民以及摊贩共同参与城市治理的协同机制。既兼顾城市弱势群体的利益与生存空间，提升公共服务水平与城市的整体品质，又能降低执法阻力和成本，提升执法工作的绩效，这是一个多赢的结果。

3.营造舆论环境，做好街头执法秩序的群众支持工作。

基于街头空间特征，需要引导社会各界全面认识到城管执法的困境与难题，提高街头执法工作的群众支持与理解度。城市政府要积极做好城市治理重要性紧迫性的宣传和舆论舆情引导工作，加强对各地城市管理执法先进典型的正面宣传与经验交流，营造理性、健康、积极的舆论氛围，使全社会建立一种更为全面的法治观；推进城市管理执法信息公开；提高市民对城市经济秩序和交通秩序、食品安全、环境卫生等方面的认识与自我要求。如此形成有助于城管执法工作的舆论导向，增进社会各界对维护城市正当秩序执法工作的理解与支持，共同助力美好城市建设。

（二）变革场域资本配置格局

场域资本配置结构的变革与优化是场域建设的重点内容。由于历史与现实的原因，我国街头城管执法人员执行力场域资本存在资本存量不足，且配置结构非常不合理的突出问题。城市管理行政执法事业已经渐渐成为我国城市建设管理的一个重要组成部分，也成为展示城市建设管理水平的一个重要标志。2017 年5 月1 日起施行的《城市管理执法办法》第三条明文规定城市管理执法应当遵循“以人为本、依法治理、源头治理、权责一致、协调创新的原则”，坚持严格规范公正文明执法。提升城管执法人员执行力，提高城市管理和公共服务水平，要牢固树立为人民管理城市的理念，正如李克强总理在2019 年3月5 日的《政府工作报告》中指出的：“新型城镇化要处处体现以人为核心，提高柔性化治理、精细化服务水平，让城市更加宜居，更具包容和人文关怀”。城市管理执法要把服务管理与管制管理相统一，侧重于服务管理。面对流动摊贩现象，城管不应该只是做末端的清除，而应该坚持“疏堵结合、以疏为主”，突出服务为先。城管与流动摊贩有角色诉求冲突，但是这些矛盾都是内部矛盾，只有强化城市管理的公共服务性质，搭建社区、市民以及摊贩共同参与城市治理的协同机制，不断优化场域资本配置结构，提高城管执法公信力与科学性，才能从根本上取得执法对象的认可与积极配合，不断扩大资本存量与治理合法性。

（三）剔除无效规则体系

场域规则是场域内行动主体共同遵守的制度与规范。在街头城管执法人员执行力场域，针对城管执法行为失范，执法方式长效性欠缺，必须严格执行执法人员持证上岗这一制度规范，明确执法工作流程与工作标准。规范执法过程，依法行政，强化对执法人员的考核监督。规范执法对象违法违规结果的处置，坚持处罚与教育相结合的原则，根据违法行为的性质和危害后果，灵活运用不同执法方式，对情节较轻或危害后果能够及时消除的，应当加强教育，引导当事人自觉遵守法律法规。对情节较重或危害后果不能够及时消除的，则应当严格按照城市管理相关法律法规的规定采取相应执法举措。全面落实行政执法责任制，执行反馈与监控机制，重点加强对执法人员执法过程的监督，防止唯结果论。

（四）革新落后惯习系统

惯习是一种策略选择机制。在街头执法场域，革新落后的惯习系统引导场域行动者合理合法行动是必要的。优化场域惯习系统必须通过改变行动主体的实践过程及实践结果评价机制。在街头城管执法人员执行力场域，首先必须建构起一种更为全面的法治观，在城市区域治理中，严格按照“绝对禁止区域、相对禁止区域、诱导区域”的要求进行规范性引导，对于破坏规则的管理对象严格实行执法管理，防止“闹大”心理导致的“破窗效应”。其次，保障守法者正当权益。正如“城门立木”的典故所揭示的基本道理，对于严格按照城市管理要求谋生的摊贩，地方政府可以进行适当的宣传与鼓励。最后，惩治城管执法人员自保不作为的行为。提高城管队伍街头执法的执行力是提高政府治理能力的内在要求。因此，对于自保而不作为者，必须按照岗位职责要求进行惩处。在这种有力度有温度的对比中，使城管队员与摊贩作出更为合法合理的选择。

在街头城管执法人员执行力研究中引入场域理论，为解读我国街头城管执法人员执行力提供了一个有力的理论工具。在城市化进程迅猛发展与民生问题日益重要的背景下，改变传统粗放式、松散而随意性强的城市管理逻辑，推进城市精细化治理，需要创造条件促进场域行动者之间新常态化互动、变革场域内资本配置格局、剔除无效规则体系并革新落后的惯习系统等来提升城管执法人员执行力。当然，以街头行政场域对城管执法人员的执行力进行分析为研究城管执法人员执行力提供了一个考察视角，但目前还只是一项探索性的工作，未来还需进一步深入。