京津冀机场公安参与区域警务协同发展若干问题思考

郑 新

（1.首都机场公安局，北京 100621；2.四川警察执法研究中心，四川 泸州 646000）

近年来，按照党中央、国务院关于推动京津冀协同发展战略有关部署，京津冀公安机关在公安部和三省市党委政府的领导下，不断完善区域警务合作机制，为维护首都和地区安全稳定及区域经济社会良好发展作了不懈的努力。同时，全国行业公安管理体制大幅调整，特别是民航公安①“民航公安”包括民航主管机构中的公安部门、机场公安机关和空中警察队伍。依文章主题所需，本文仅以京津冀机场公安为主要研究视角。的调整，也对京津冀警务协同发展产生了重要影响。其中，首都机场公安局的组建及重大调整②2017年11月3日，民航局根据中央编办批复决定组建首都机场公安局民警，负责北京首都国际机场，北京大兴国际机场空防安全管理和公安执法工作，并管理天津滨海机场公安分局，同时加强对河北机场公安局的业务指导。2018年12月28日，中央对包括民航在内的行业公安进行专项工作部署，其中，首都机场公安局调整为由公安部和民航局共同领导，以公安部领导为主。，为京津冀三省市的机场公安警务一体化奠定了坚实的体制基础，同时也为京津冀警务整体协同发展提供了新的机遇，当然也面临新的挑战。

一、京津冀机场公安有效参与区域警务整体协同发展的重大意义

（一）机场公安的安保力量在京津冀一体化发展中具有不可替代性

1.机场公安是护航首都政治核心安全不可或缺的专业力量

京津冀机场公安一体化并参与区域警务协同发展是落实国家京津冀一体化发展的战略要求，是京津冀警务协同发展和交通一体化的客观要求。2015年4月，习近平总书记主持召开中央政治局会议，研究审议《京津冀协同发展规划纲要》，明确了有序疏解北京非首都功能、推动京津冀协同发展的总体要求。为此，京津冀三地公安机关的首要任务，就是以维护党中央安全和国家政治安全为核心，为疏解非首都核心功能服务，在情报信息、反恐防恐、治安防控、交通管理、人口管理等方面强化协同作战，有效提升疏解效果。即将建成运行的北京大兴国际机场是一项国家重大标志性工程，是落实国家“京津冀一体化发展交通先行”战略部署的重要举措。首都机场和大兴机场作为京津冀机场群的核心，是党和国家领导人及外国元首政要抵离的重要、特殊、敏感区域。这就要求以首都机场公安局为总体牵动的京津冀机场公安机关要始终保持极高的政治站位，将首都机场和大兴机场的安全保卫工作置于首要核心位置。相较于地方公安的职能设置，机场公安不仅拥有特殊的空防安全管理职能，还拥有维护社会治安秩序、打击违法犯罪的公安执法职能。因此，京津冀机场公安警务一体化并参与区域警务协同发展是维护首都“政治核心圈”安全的必然要求，是京津冀警务整体协同发展的重要组成部分。

2.机场公安是保障区域经济社会良好发展的重要力量

2017年4月，为重点承接北京非首都功能和人口转移，以习近平同志为核心的党中央深入推进京津冀协同发展，作出设立河北雄安新区的重大决策部署，着力与北京中心城区、北京城市副中心、天津市在功能上优势互补，实现错位发展、互利共赢。推进京津冀协同发展。雄安新区不仅要承接非首都功能疏解，还要在经济发展、生态保护、交通、公共服务等方面实现一体化。特别是在交通建设上，即将建成运行的北京大兴国际机场为适应吞吐量需求，在航站楼下方设置了高铁、地铁、城铁等多条线路。其外围目前正在建设的“五纵两横”立体交通网，将以大兴机场为核心来打造京津冀交通圈［1］。总体而言，非首都功能的进一步疏解，北京城市副中心、河北雄安新区的建设推进，以及大兴机场建成运营等一系列重大战略的实施，在为京津冀经济社会发展带来重大机遇的同时，也势必导致三地的关联度和风险跨界逐渐增高，对区域间的社会安全与治安秩序产生深刻影响。这就给三地公安机关提出了巨大的挑战：一是必须将原本属于一个行政区域内的问题放眼三地统筹考虑；二是面对机场这一特殊区域，大人流、大车流、大物流而导致的复杂多样的安全风险因素，将如何协同开展防范与治理？毫无疑问，只有机场公安与三地地方公安实现有效协作，才能真正守护好这一重要区域的经济社会发展。并且，原有的在重大安保活动期间才启动的紧密协作方式，以及长期以来京津冀相同警种或相邻区县公安机关之间临时沟通交流的警务协作方式已难以适应急剧增加的警务协作需求。这就要求京津冀机场公安在加快一体化发展的同时，必须与地方公安机关共同形成常态协作关系，方可真正有效保障三地整体经济社会的持续平稳发展。

（二）打破京津冀警务协同发展框架中行业公安角色缺位的固有格局

一直以来，由于公安管理体制及职能配置等原因，京津冀警务协同发展的主体中鲜有行业公安的身影。随着社会经济的不断发展，国家和社会的各种不稳定因素愈发活跃和复杂，对社会秩序的管理和维护也提出了更高、更精细化的要求。此次全国公安体制改革后，为更好地预防和解决国家社会特殊领域的安全和秩序问题，行业公安开始加强与地方公安的警务协作关系，特别是首都机场公安局的应势组建，开启了民航公安参与京津冀警务协同发展的新篇章，也为其他行业公安的陆续加入提供了重要参考和借鉴。未来，京津冀警务协同发展总体框架将会因为行业公安的加入而更加完善，京津冀一体化发展也将会因更加专业化和精细化的警务协作而得到更强有力的公安保障。

二、机场公安参与区域警务整体协同发展的问题透视

（一）“两个层面”的问题及关系梳理

北京大兴国际机场的建成运营在客观上对京津冀机场公安与地方公安的警务协作关系提出了新要求。一方面，随着京津冀世界级机场群的形成，三地机场公安由于体制上的调整而产生了紧密联系；另一方面，以首都机场公安局为核心的机场公安与北京大兴分局、河北廊坊广阳公安分局、固安县公安局因区位毗邻而产生了警务协作的现实要求。因此，京津冀机场公安参与区域警务协同发展可细化成两个层面问题加以探讨：一是微观层面的以首都机场公安局为核心的京津冀机场公安一体化问题，二是宏观层面的管辖大兴机场安全秩序的首都机场公安局与其辖区相毗邻的地方公安机关的区域警务协作问题。前者属于机场公安内部的协作问题，而后者本质上属于京津冀区域警务整体协作问题。笔者认为，两个层面的问题本质上都属于京津冀警务协同发展总体框架下的具体问题，都要遵循京津冀警务协同发展的内在客观规律。因此，挖掘并抽象出两个层面问题中共同的发展制约因素，能够加快推动机场公安一体化建设，并同时实现区域警务整体协同发展。

（二）共同制约因素的抽象与提取

所谓制约因素，是指致使各个公安机关在警务协作中产生阻碍与困难的问题要素和原因。“两个层面”共同的制约因素集中体现在机场公安机关和地方公安机关的公安执法职能层面。“公安执法职能”是相对于机场公安机关特有的空防安全管理职能而言的。当前三地机场公安机关中，以首都机场公安局的机构规格最高，其职能类型基本涵盖天津滨海机场公安分局和河北机场公安局。而作为一类行业公安，机场公安虽在任务分工和职能范围上与地方公安存在一定差异，但是，除了空防安全管理的特殊职能之外，其公安执法职能与地方公安机关相差无几。换言之，机场公安机关在治安、刑侦、特警（反恐）、交管、消防等基本公安执法权限上与地方公安机关基本相同。因此，“两个层面”的警务协同发展具有共同的制约因素，且集中体现在治安、反恐、消防、交通管理等协作领域。

（三）共同制约因素的具体指向

笔者于上文指出，京津冀机场公安参与区域警务协同发展的核心问题可归纳为两个层面的问题，且二者本质上都属于京津冀警务协同发展总体框架下的具体问题。因此，“两个层面”抽象出的共同制约因素即为京津冀警务协同发展中现有的普遍性问题。具体而言，可以从外在的（浅层次）显性因素和内在的（深层次）隐性因素进行探讨。

1.显性因素

显性因素是指由于制度机制不完善而表现出的较为直观的、浅层次的具体问题，具体是指警务协同的各项制度机制建设问题。2016年1月，为推动京津冀三地公安机关紧密合作，协同解决区域间实战指挥、治安管理、反恐防恐等共同问题，在更高水平、更深层次、更宽领域深化警务协同，京津冀三地警方签订了《京津冀警务协同发展框架协议》。协议提出了“八个一体化”的警务合作格局，分别在联勤指挥体系建设、情报信息系统建设、反恐网络建设、治安防控网络建设、通道查控网络建设、公安行政服务建设、警务资源建设、警媒宣传和舆情监测平台建设等方面推动京津冀三地公安机关“无缝隙”合作。虽然顶层制度设计已基本到位，但框架协议只能起到宏观的指导作用，缺乏针对性和可操作性，涉及具体工作内容的配套制度规定仍亟待完善。以情报信息系统一体化建设为例，在实用主义和功利主义政绩观的现实影响下，公安情报体系条块分割、各自为政现象较为普遍，没有建立统一的情报交流平台，三地情报交流难以有效深入。同时，地方公安机关与社会各行业，特别是机场公安与民航业的情报合作渠道有待进一步加强。再如，从治安防控网建设看，区域警务协作的整体对接机制大部分还停留在战略框架层面，没有真正细化落实到实战，缺乏常态性工作机制，开展的警务协作多呈现出阶段性、临时性、个案性等特点，尚未建立长效机制，难以实现真正的一体化发展。

因此，若不加紧有关制度机制的完善，科学规范警务协作，协作各方便会因为职责任务不清晰而使框架协议的各项安排留于纸面，难以有效推进警务协同发展。与此同时，三地机场公安的警务一体化建设尚处于起步阶段，要加快机场公安警务一体化步伐，首要任务是在有关制度机制的建设上从《京津冀警务协同发展框架协议》着眼，以公安执法职能层面的一体化建设为突破口，对其中的内容予以借鉴并结合自身实际进一步细化落实，争取早日与京津冀警务整体协同发展形成同频共振，相互推动。

2.隐性因素

隐性因素是指隐藏于问题表象背后的、深层次的抽象问题及原因。笔者认为，协同发展理念和行政管理体制上的问题，是束缚京津冀警务整体协同发展的根本性原因。

首先，“一盘棋”的区域警务协同理念尚未深入全警。当前，区域警务协作活动仍主要局限于具体业务部门的小范围之内，并未覆盖全警全部门，而区域警务协作要想顺利推进直至实现一体化发展，有赖于机场公安及三地地方公安机关的共同努力。但是，由于警务协作领域不均衡、范围小，大部分民警特别是基层民警未关注、不重视甚至不知晓京津冀警务协同发展的重大意义和有关情况。理念是行动的先导，发展实践源自理念的引领。京津冀警务协同发展理念没有深入广大民警脑海，各项制度机制建设就会缺乏智力支持，即使制度机制得以相对完善，民警对协作工作也会不积极，缺乏主动参与和创新精神。特别是对机场公安民警而言，在首都机场公安局没有组建及大兴机场尚未建成运营之前，京津冀地区的机场公安并无直面协同发展的现实问题。如今，三地机场公安对一体化建设尚处探索阶段，对如何提高京津冀区域警务协同发展的参与质效更是缺乏经验。但是，随着北京大兴国际机场的建成运行，首都机场公安局将正式开启“一局两场”管理模式，该模式的运行和发展也将为其探索管理天津滨海机场公安分局和指导河北机场公安局业务开展提供宝贵经验。三地机场公安应清醒地认识到，为有效守护以首都机场和大兴机场为核心的京津冀机场群的安全运行，确保机场公安警务一体化有效运行将是大兴机场建成运行后三地机场公安最为紧迫的共同使命和责任。同时，还应认识到，机场公安警务一体化建设必须置于京津冀整体协同发展框架之下，才能有效开展一体化建设，并推动京津冀警务整体协同发展，进而真正贯彻落实中央关于京津冀一体化发展的有关精神和决策部署。

其次，囿于行政管理体制的客观影响，区域警务协作的长效机制不易形成、保障难以到位。众所周知，我国现行公安行政管理体制为“统一领导、分级管理，条块结合、以块为主”。就区域警务协作而言，这种管理体制易产生两方面问题。一是警务协作的长效机制难以形成。在前述管理体制下，三地警方即使建立了警务协作的组织构架，协作的本质也依然是依托原有的机构体系推动警务协作，无法真正打破区域壁垒，从而依旧存在各自为政、警务指令难以异地执行的状况。二是三地警务协作的警务保障难以到位。当前，三地公安机关的联合协作主要以抽调、轮值或临时指派等方式开展。在现行管理体制下，即使是联合执法，也主要是以各自保障的办法来保障勤务。由于京津冀三地的经济发展状况差距较大，难免会出现保障能力不一致的问题，致使警务协作关系难以持续。在机场公安一体化建设方面，民航公安体制的调整虽为京津冀机场公安一体化奠定了良好的基础，但从管理体制上看，首都机场公安局与河北机场公安局仍属业务上的指导与被指导关系，这就决定了二者本质上仍属协作关系。也即，京津冀机场公安一体化同样无法完全摆脱上述管理体制所带来的影响。诚然，管理体制的问题尚待国家层面不断深化改革推动，但非一朝一夕之功。因此，可从社会科学角度深入研究协同理论，并根据理论反思对相关制度机制予以修正，从而突破现有管理体制的束缚，实现协同发展的既定目标。根据警务协同理论，应建立以属地公安为主导的多元驱动模式，通过良好的制度设计，实现各方协作主体实质性的全方位合作，在警务合作的范围、内容和程度上最大限度地进行拓展和完善［2］。

三、提升京津冀机场公安参与区域警务协同发展质效的基本路向

德国物理学家赫尔曼·哈肯在其所提出的协同理论中指出：“千差万别的系统，尽管其属性各不相同，但在整个环境中，各个系统存在相互影响又相互合作的关系。”［3］同时，协同理论认为，在系统从无序发展为有序的过程中，各种控制参量在其中发挥着重要作用，其中，序参量起主导与支配作用，它使子系统不得不“服从”于整体的命令。国内有学者指出：“协同理论与京津冀警务协同具有高度的契合性，在该理论视角下，京津冀实现警务协同发展的过程，就是各个子系统彼此在竞争与合作过程中取长补短、求同存异的过程，每个子系统内的各个相关要素都要为赢得区域一体化的整体目标而努力，并且警务协同中的顶层设计和法律法规应为系统中的序参量，对京津冀警务协作各方起引领和支配作用。”［4］以上述理论为基础，并结合本文所提出的共同制约因素，笔者认为提升机场公安参与区域警务协同发展的质效可从以下几方面进行重点把握：

（一）深度培育一体化发展理念

理念引导行动，没有树立正确的协作理念，或者协同发展理念无法真正入脑入心，京津冀警务协同发展便难有真正成效。京津冀全警必须深入理解一体化发展的国家战略，深度思考警务协同的价值意义与职责使命，真正打破“一亩三分地”的思想束缚，摆脱单一化的思维模式，以极高的政治站位和大局意识树立“命运共同体”理念。重点要把握好以下两方面内容：一是通过感性认识来深化理性认识，避免将一体化发展理念的宣传教育停留在“大协作”“大合作”等口号或文字层面，要通过具体的工作抓手让全体民警在实际行动中切实感受到“协作就是减负”“多协作才能多出战果”。二是避免将一体化发展理念仅仅停留在会议或文件层面，要将警务协作理念贯穿各项公安业务和队伍建设的始终，以明确的考评机制加以推动。

（二）高位统筹要因时制宜

京津冀警务协同发展是项过程性、体系性的浩大工程，无法一蹴而就。准确判断京津冀警务协同发展所处的时间阶段，才能依据阶段特征明确各阶段应适用的协同治理模式，进而保障相应治理模式下各项制度机制的顶层设计合理有效，真正起到推动警务协同发展的作用。笔者认为，警务协同治理的发展初期必须以中央主导模式为主，待各项制度机制步入成熟发展阶段、警务协同理念开始深入全警之时，再采取中央监督、各参与主体主导的协同治理模式。所谓中央主导模式，是指通过中央权威行政部门牵头组织并制定各项政策和法规依据，来主导推动三地地方公安机关和机场公安机关的协同发展。笔者认为，当前京津冀警务协同发展应处于中央主导模式下的发展初期。一是因为2016年1月签订的《京津冀警务协同发展框架协议》至今尚未全面进入实质性的细化阶段；二是由于2019年2月召开的京津冀警务协同发展领导小组第七次会议刚刚把以首都机场公安局为核心的机场公安机关正式纳入区域协同发展主体，三地机场公安的一体化建设，及其参与区域警务协同发展模式尚待公安部进一步的政策予以明晰确认。所谓中央监督、各参与主体主导的协同治理模式，是指当中央层面将三地的机场公安和地方公安机关协同发展模式通过政策、制度机制予以相对固化之时（开始步入发展阶段），由各方主体来主导细化落实各项政策和框架协议下的制度机制，而此时中央层面主要是扮演幕后监督和协调推动角色。总而言之，在现阶段，中央层面在顶层设计上应把以首都机场公安局为核心的机场公安置于京津冀警务协同发展总体框架之下，结合机场公安的职能特点，加快研究机场公安融入区域警务整体协同发展的各项政策和制度机制的推进落实，确保京津冀机场公安的一体化发展与区域警务整体协同发展同频同步，为各方参与主体共同步入区域整体协同全面实质发展阶段打下坚实基础。

（三）准确把握制度机制的设计重点

1.既要高度重视警务协同发展的顶层设计，也要在现实土壤中下功夫培育小区域警务协作试点

要将自下而上的主动探索与自上而下的统筹推动有机结合，确保机场公安参与区域警务协同发展从起步阶段到实质发展阶段实现快速过渡。虽然民航公安体制改革将机场公安刚刚纳入京津冀警务一体化发展轨道，但三地地方公安的协同发展已步入实质发展阶段，机场公安要快速融入区域警务协同发展仍是具备现实基础的。一方面，基于实际工作需要，近年来京津冀各接壤地区公安机关以“春节”、全国“两会”、各大“高峰论坛”及党的重大会议等重大安保任务为契机，在指挥联勤、进京通道查控、跨区域联合打击违法犯罪等活动上的协作日益密切和频繁，小区域警务协作经验逐渐固化并推广。另一方面，在顶层设计上，《京津冀警务协同发展框架协议》出台已逾三年之久，三地公安机关已逐步进入各项制度机制的落实阶段，个别业务领域的制度机制已逐渐成熟。如此一来，机场公安加入京津冀区域警务协同发展，一是必须在起步阶段充分学习借鉴已经成熟的小区域警务协作实战经验，在做好空防安全监管和警务工作的同时，与接壤地区的地方公安做好刑事司法和行政执法工作对接，自下而上地探索实际工作所需的协作模式并固化经验；二是由首都机场公安局牵头，通过领导层的协同推动，在《京津冀警务协同发展框架协议》中进一步明确机场公安这一方重要协作主体，并根据机场公安的职能特点对京津冀警务协同发展总体规划予以适当调整，确保机场公安的加入所形成的新合力使首都政治核心及经济社会发展更加安全稳定。因此，只有将自上而下的政策推动和制度机制设计与自下而上的经验探索、固化推广相结合，才能保证机场公安快速有效地融入京津冀警务整体协同发展。

2.着力构建“四个基础性机制”，确保总体协同发展框架下的各业务领域制度机制有效落实

当前，《京津冀警务协同发展框架协议》下的各项制度机制主要是公安业务层面的规范设计。一般而言，业务层面的制度机制用于规范具体工作的开展，而基础性机制是通过某种规范的设计促使各方协作主体主动开展协作行为，对协同行为的开展起到引导、润滑和督促作用。具体而言：一是构建法制协调机制。笔者于上文指出，法律法规与顶层设计同属协同理论中的序参量，对各方协作主体的协作行为起引领和支配作用。由于京津冀三省市的经济社会发展程度不同，三地的法制发展也存在较大差异。要实现警务协同发展，三地人大、政府以及民航局公安局必须协调立法，推动合作立法制规，减少法律规范的矛盾和冲突，形成一系列有利于推动机场公安和三地地方公安协同发展的法律规范。二是构建利益驱动机制。在协同发展过程中，各方主体往往会基于各种利益而表现出市场化的逐利本能。无须讳言，没有利益就没有真正的动力。因此，必须建立一种利益驱动机制，最大限度地调动各方协作主体的协作积极性，使每个主体在谋求自身利益的同时也为协同发展尽到自己的责任。利益机制一般可分为风险共担机制和利益共享机制。在利益驱动机制的设计中，要将协同行为产生的损耗和不利结果尽可能公平公正地分派到各方协作主体之上；同时，也要将共同行为所产生的效益和利好结果与各方主体共享。概言之，机制设计的主要目标就是要让各方主体同时将共同的利益置于同等重要的地位，让各方主体都形成维护共同利益就是一种自利行为的认识。三是构建绩效评估机制。要想有效推动京津冀警务协同发展，建立并优化绩效评估机制是不可或缺的重要一环。警务协同发展不仅要平衡好效率和效益，更要兼顾好整体性发展的公平理念。因此，绩效评估的评价指标体系建构既要清晰明确，还要类型化、体系化，保证科学性和客观性。四是构建责任追究机制。为保证京津冀警务协同发展框架协议中的各项制度机制有效落实，还必须建立健全责任追究机制，由联合指挥部或办公室定期通报各协作主体在协作过程中存在的问题，提请领导小组研究追究相关责任以增强各项协议的约束力和执行力。

3.注重加强非正式层面的推动

通过签订框架协议而形成制度机制性文件，是目前各方主体形成协作关系的主要方式。但这种方式属于外在推动模式，不仅成本较高，且形式较为僵化。因此，必须加强非正式层面的推动。所谓非正式层面推动，是指各方协作主体依托警察院校、警察协会、行业学术研讨会等平台，通过举办论坛、培训等方式进行学术或实践学习交流，增加相互之间的了解和沟通，对一体化发展逐步形成真正共识。民航公安管理体制调整后，机场公安的政治属性和公安职能将更加突出，要通过多种渠道积极参与公安业务和学术交流活动，在履行好行业公安特殊职能的同时，强化和拓展自身的公安执法基本职能，让更多公安同行认识、了解和关注、支持机场公安的建设和发展。

结语

京津冀机场公安有效参与区域警务协同发展，其主要目的是依托发展较为成熟的京津冀区域警务协同发展制度机制，加快推动机场公安一体化建设，实现“弯道超车”，并从总体上进一步推动京津冀整体区域的警务协同发展。京津冀机场公安的一体化与区域警务整体协同发展是相互制约与促进的关系。正确处理好二者的关系，就是要在现有的京津冀警务协同发展总体框架下，以克服共同的制约因素为突破口，有效提升机场公安参与区域警务整体协同发展的质效，进而总结固化经验反哺机场公安一体化建设，最终实现京津冀整体区域警务协同高质量发展。