“踏实外交”走错路

■ 刘红

蔡英文当局一再自誉的政绩重点是“踏实外交”，声势最大、风头最足、花钱最多的也是“踏实外交”。只因“踏实外交”方向不对路走错，不仅没有成效，而且台湾对外关系活动空间还进一步萎缩。

一、台美关系求“突破”

对于“踏实外交”来说，台美关系取得“突破”是重中之重。背景是在美国对外战略中，“台湾”地位有所提升。

一是图谋战略连接的“突破”。近一时期来，美国开始把中国定位为“首要战略竞争对手”，推行“印太战略”遏制和围堵中国发展。在此过程中，台湾被“提升”为“印太区域的典范”，有作为对抗中国大陆“桥头堡”之势。蔡英文当局积极配合，利用一些场合反复宣讲相关理念和意愿，从行动上、政策上与之配合，特别是在一些台美双方的军事活动、呼应美国在南海和台海的“航行”活动、台湾积极推行的“新南向政策”等事务中，有意无意地往美国的“印太战略”上靠。为了进行配合，还于去年5月专门在台湾外事部门“亚东太平洋司”新设“印太科”进行对接。在蔡英文当局看来，“印太战略”是台美关系在战略层面“突破”的机会，“融入印太战略”能为“踏实外交”提供重要“战略保障”。

二是图谋高官往来的“突破”。“踏实外交”的首要工作是实现台美官员互访“突破”。蔡英文主政以来，台湾一些外事、两岸事务以及经济部门负责人时常赴美活动，美国也已有18位副助理部长以上层级官员访台。其中为落实“与台湾交往法”，在3月蔡英文“窜访”帕劳、瑙鲁和马绍尔群岛“过境”夏威夷期间，美国首次指派将级军官与其会晤。在4月“与台湾关系法”40年之际，台湾还接待美国副助理国务卿米德伟、前众议院议长保罗·瑞安等人，以此来表明台美关系正处于“历史最好时期”。从台湾媒体报道的消息看，蔡英文当局在“突破”台美人员往来上还有更多安排。

三是图谋军事合作的“突破”。对于美国军舰多次、特别是今年以来连续多次穿越台湾海峡的行为，蔡英文当局相关机构高调欢迎；对于美国海军陆战队进驻“美国在台协会”办事处、美台军舰互泊，邀请台湾参与环太平洋军演、“红旗军演”等敏感议题，蔡英文当局一些部门高调炒作。为了推动对美“军购”，蔡英文当局游说美国一些议员提出把台湾视为美国“北约之外的主要盟友”提案，在去年9月对美“军购”3.3亿美元后，今年4月又有意“军购”5亿美元。此外，还向美国提出“军购”M1A2战车、F-16V战机、潜艇制造技术和关键零部件等方案。与此同时，为实现“潜艇自造”计划，蔡英文当局不惜代价，得到美国核发的制造商向台湾出售潜艇制造技术的“营销许可证”。台美在军事往来与合作上，有越来越热闹的架势。

四是图谋“挺台法案”的“突破”。特朗普当选后不久，蔡英文与其通话完成后，开始加强对美上层活动，于去年3月制造了“台湾旅行法”这一提升台美“实质关系”的典型案例。对于美国众议院今年5月通过“2019年台湾保证法案”、有议员借“与台湾关系法”出台40年提出要制订“2.0版”、一些人合作推动重启“与台贸易暨投资框架协议(TIFA)”谈判，以及正在密集准备中的多项“挺台”法案，蔡英文和相关机构及时呼应，制造舆论氛围。蔡英文声称，“当前美国行政与立法部门同时展现对台湾的强烈支持，为台美合作奠立良好的基础。台湾会掌握契机，深化台美伙伴关系”。

二、“邦交”关系求“固邦”

因为蔡英文当局的“台独”施政，已有5国“断交”，在仅有的17个“邦交国”中，不排除“邦交国”数量进一步下滑,“固邦”已经成为“踏实外交”重大任务。

一是“出访固邦”。蔡英文6次“出访”，都是为稳住“邦交国”。2017年10月“出访”图瓦卢、马绍尔群岛及所罗门，今年3月“出访”帕劳、瑙鲁和马绍尔群岛，都是南太平洋地区，这是因为当地有6个“邦交国”。前一次是用“同属南岛语族文化圈，相同理念，同等重视，有一个共通的语言，就是民主”等“4个相同”来拉近双方关系；后一次是因为，2月19日在美国鼓励之下，5个太平洋岛国签署联合公报，鼓励“太平洋岛国论坛”“平等地承认中国和台湾”。蔡英文此行是加油添醋，继续为之造势。为了“固邦”，蔡英文当局还邀请30多批次台湾“邦交国”相关领导人到台湾“访问”。尽管今年是2020选举运行期，蔡英文“出访”和邀请“友邦”元首“来访”依然是“标配、规定动作”。

二是“经援固邦”。经贸合作、社会交流、涉外援助等是稳住“邦交国”主要手段，为此加大资金投入，蔡英文当局专门编列“政府开发援助(ODA)计划”“强化对外援助整体计划”和“策略性融资机制”等项目，其中仅前两项就分别投入资金30亿元新台币和1050亿元新台币，通过加大经济援助，减少“友邦”与台湾“断交”经济因素。同时，通过农业、教育、医疗及热带疾病疫苗研究等台湾具有独特优势领域，加强与“友邦”相关领域合作，争取“友邦”民众认同。通过扩大双方利益交集，稳住“邦交国”。

三是“求美固邦”。为了稳住“邦交国”，蔡英文当局积极活动，与美国在台湾“邦交国”的使馆保持关系密切，“从大使到参事全方位对接”，“当情形有危险时，台湾就直接请美国帮忙”。去年5月、8月，先后有多米尼加和布基纳法索、萨尔瓦多与台湾“断交”。为了化解“断交危机”，在蔡英文当局暗求下，美国9月紧急召回驻多米尼加大使伯恩斯坦、驻萨尔瓦多大使曼恩斯和驻巴拿马临时代办卡布罗，要他们向所在国施压。美国一些亲台议员已经在策划“台湾国际参与法案”“台湾‘邦交国’国际保障与强化倡议法案”“美国一中政策不同于中国一中原则的决议案”等提案，“要求其他国家和国际组织不应受一中原则的束缚”、图谋“双重承认”。蔡英文当局极力借助美国一些政治势力的支持，来达到稳住“邦交国”的目的。

三、国际组织求“重返”

“踏实外交”的现实任务是“重返”两岸关系和平发展8年间台湾曾经参加过的世界卫生大会(WHA)、世界民航组织年会(ICAO)和联合国气候变化框架纲要大会(UNFCCC)，以及以观察员身份参加的国际刑警组织大会(INTERPOL)等。

一是编造“重返”议题。“踏实外交”在反复指斥、攻击祖国大陆打压台湾国际空间的同时，编造出不少“重返”的理由和条件。对于“重返”世界卫生大会，声称拒绝台湾“会带来全球安全隐患，也对台湾不公平”，因为今年世界卫生大会没有邀请台湾，台湾当局气急败坏地声称，“台湾一天都不归中国政府管辖”，“不能代表台湾”。对于“重返”世界民航组织年会，声称“参与国际民航大会完全是出于对全球民航飞行安全的目的”。对于“重返”联合国气候变化框架纲要大会，声称“精进防灾及灾害策略乃刻不容缓，台湾持续专注在环境及灾害上与其朋友及盟邦合作”。对于“重返”国际刑警组织大会，声称是要执行打击“跨国犯罪及维护国境安全”等工作。因为，台湾单方面编造的理由不符事实，当然也不起作用。

二是依靠外力“重返”。对此，“踏实外交”的作用主要在两方面。在会场内游说“邦交国”在大会发言中支持台湾参与。如在联合国，2018年年会11个“友邦”中有8个发言支持台湾。如在世界卫生大会，早在1月底就鼓动美国、日本、海地、巴拉圭及斯威士兰等8国在世界卫生组织执委会上为台湾“重返”说话。在去年5月世界卫生大会召开期间，先是策动12个“友邦代表”会见世界卫生组织总干事特沃德罗斯·阿达诺姆，同时策动25个国家采取“致函、提案”等方式，然后在会议期间策动15个“友邦”发言，提出要“邀请台湾以观察员身份参与世界卫生大会”。在会场外寻求美国等西方政治势力支持。对于“重返”国际组织、扩大国际活动空间，“踏实外交”是通过各种渠道，直接请求外部势力予以支持，创造相应的国际氛围。如为“重返”国际刑警组织大会，策动美国国务院及司法部分别公开表达支持台湾参与国际刑警组织的立场；策动美国参议院以“一致同意”方式通过第2426号法案，要求国务卿提出发展策略，协助台湾取得观察员身份；此外，还策动一些法国议员、伯利兹和洪都拉斯等“友邦”出面，要求尽速就台湾参与问题做出务实可行的安排。

三是制造假象“重返”。为了“重返”，“踏实外交”使出浑身解数，逢会必闹，赶到会场周边蹭会、游行、抗议等，不仅“刷存在感”，更把一些国际组织年会作为宣扬“台独”的舞台和机会，以宣示“台湾是主权独立国家”。如去年9月联合国大会期间，蔡英文当局提出“台湾为全球落实‘永续发展目标’之重要伙伴”方案，作为“参与联合国”活动总方针，同时纵容和支持一批“台独”分子赶到纽约专门组织“重返联合国”活动。如对于世界卫生大会，从2017年5月的第70届年会起，专门组团到日内瓦会场外找世界卫生大会相关机构和有关国家与会代表“双边或多边会谈”，赶场“蹭会”，去年就有多达60余场双边或多边会谈。“自我赶场”的台湾卫生部门负责人，声称“自己和愤怒的小鸟一样”，如果偶遇世界卫生组织负责人，就会“质问他们为什么忘记了自己(台湾 )”。

四、重点国家求“细化”

“踏实外交”的日常事务，是对一些重要国家和地区“细化”做工作，润物细无声地扩大影响和联系。

一是对日“细化”重“亲日”。蔡英文当局推行“媚日抗陆”政策，不断加大力度强化对日关系，曾一度策动日本总务副大臣赤间二郎访台等事件，推动台日关系达到少有的“黄金期”。进入2018年后，在中日两国总理互访实现后、双方关系正常发展背景下，日本在处理台湾问题时更加谨慎，蔡英文执政以来的台日关系出现高开低走之势。尽管如此，蔡英文当局和日本一些政治势力相互配合，“鸭子划水、私下用力”，政治上深化制度合作，两年多内签署多项业务协议，还将“海洋事务对话”制度化，企图以此为平台解决台日海事纠纷。在蔡英文当局要求下，日本支持台湾加入“全面与进步跨太平洋伙伴关系协定(CPTPP)”，官房长官菅义伟称“将为台湾提供相关信息，以支持其加入”，但此事受到岛内通过“反日本核食公投”的影响。蔡英文当局在军事上极力争取日本厂商为台湾“潜艇自造”提供相关技术和设备。

二是对欧“细化”重“渗透”。在欧洲地区，在官方政治关系难以展开下，“踏实外交”重点是在经济、文化和社会领域稳步推进。如先后与波兰、捷克、卢森堡等一些国家签署高教、免税等方面10余项协定或合作备忘录，仅“青年度假打工计划协议” 在当地就有11个国家参与；欧洲一些国家通过的“友台”经贸议案有10余项，欧台经贸官员“互访”和互动更多；台湾筹划“协助中东欧各国政府部门或民间团体社区发展及民生建设等计划”；相互免签证待遇更普遍。此外，除在人权、民主以及非传统安全合作方面进行交流的同时，在“国会外交”方面，台湾立法机构先后与法国、土耳其、波兰等国议会进行交流。其中立法机构负责人苏嘉全在法国议会的活动，被蔡英文称为“这是历史性的一刻”。

三是其他“细化”重“务实”。“踏实外交”十分重视与世界各地，包括非洲、中南美洲和南太平洋地区各国的经贸文化关系，见缝插针，有机就乘。仅以东南亚和南亚为例，台湾在多国推出当地语言版“今日台湾”“台湾形象展”，宣传台湾，扩大台湾在当地的影响并达成多项合作意向，并且与10个国家有不同“免签”业务。同时，还在积极筹划，与韩国签订“台韩合作了解备忘录”，在缅甸推行“缅甸乡村集中式供电站先锋计划”，在纳米比亚推动“整合式物联网监控系统建置计划”，在阿根廷协助“电脑教室及反毒品计划”，在秘鲁落实缩短城乡数字教育落差等合作计划等。通过上述各类“细化”工作，树立台湾的形象，扩大台湾在海外的影响。

五、“南向政策”求“推广”

“新南向政策”是“踏实外交”大戏，要通过确定的18个对象国扩大海外市场，以减少对祖国大陆的经济依赖。为推广“新南向政策”，“踏实外交”也是煞费苦心。

一是结合“外交”来“推广”。经济合作为“踏实外交”开路，“踏实外交”为经济合作提供保障。“新南向政策”中关于“农业、医疗卫生合作、产业人才发展、青年交流及产业创新”的“5大旗舰计划”，基本部署是与美日印等国进行“合作布局”和提出具体合作议题和计划。如公共工程投资方面，以“政府开发援助(ODA)模式”，与美日印澳等国“共同进军”。如非传统安全合作方面，依据台美“全球合作暨训练架构(GCTF)”及亚太经合组织(APEC)“妇女与经济子基金”，就环保、公共卫生、反恐、女性赋权、人道救援与灾害救助等议题展开。

二是“倚美支持”来“推广”。对于“新南向政策”，美国国务院东亚暨太平洋事务局副助理国务卿黄之瀚等官员称，“美国支持台湾与东南亚和南亚各国经济整合，乐见台湾透过‘新南向政策’加强与区域各国关系”，一些智库还提出由助理国务卿牵头的合作计划。对此，蔡英文当局更是上升到“新南向政策”与“印太战略”对接、提升台美“实质关系”高度，积极予以配合。具体部署是，“台湾可以作为美国进入东南亚市场的桥梁”，台美企业可以在当地进行“中小企业、制造业、电子商务、能源及服务业的产业对接”，共同参与“新南向”国家公共工程，共同开展在医疗卫生、人道救援等领域非传统安全合作，全面配合美国“印太战略”。

三是与日合作来“推广”。长期以来，日本在“新南向”18国中有较好的经贸、投资、营销基础，蔡英文当局在“新南向政策”“推广”之初就十分重视与日本合作。台湾“驻日代表”谢长廷认为“合作空间巨大，可以产生‘1+1＞2’的效果”。台湾经济部门专门研究“台日新南向商机与趋势”，探索台日企业合作新模式。去年6月，台日双方成立“第三地市场合作委员会”，由台湾“日本关系协会会长”邱义仁与日本“台湾交流协会会长”大桥光夫分别担任团长，主要目的是促成台日中小企业在第3地的经济、贸易、知识产权、关税等重要领域合作。台日在东南亚等地存在着产业链上下游互补关系，对于推动“新南向政策”是有帮助的，不仅可以增加经济效益，还可以规避某些政治风险。

六、“踏实外交”无前途

“踏实外交”是蔡英文在就职1月余到中南美洲“友邦”活动时提出的。正如一些学者所说，是因为“蔡英文改变了陈水扁追求‘法理台独’‘烽火外交’的策略，学习马英九的‘务实低调’和‘零意外’做法，改‘冲撞外交’‘硬性台独’为‘务实’‘柔性台独’做法的结果”。蔡英文声称，“踏实外交就是稳健往前走，一步一脚印，克服外交挑战，并在互惠互利的基础上，跟友邦寻找互补可合作的空间，做出实质贡献”。只是从“踏实外交”理念和行为看，对外交往合作成为宣扬“台湾是主权独立国家”“中华民国台湾化”的主阵地，挑战国际“一个中国格局”、推行“台独”的性质没有改变。这也是“踏实外交”没有前途的关键所在。

一是“外交”主权性质不会改变。外交是主权的外延、行使、代表和象征，台湾是中国一部分，不是主权国家，因而不可能拥有与主权国家一样的正常外交关系。蔡英文当局否认“九二共识”，两岸无法合情合理协商解决台湾涉外事务。同时，台湾不能没有对外空间，但台湾涉外事务一直被“台独”阵营作为进行分裂祖国活动、扩大“台独”活动空间的阵地，也是国际反华势力利用的工具。因此，必须维护“一个中国格局”，坚持反对任何“两个中国”或“一中一台”的言行。在这样的现状下，“踏实外交”必然受到很大限制。因此，蔡英文当局把台湾“重返”国际组织、巩固“邦交”等失败的责任粗暴、蛮横地推给祖国大陆是不现实的。

二是一个中国格局日益巩固。随着中国综合实力大幅跃升，中国在国际事务上的话语权、决策权和主导权在增加，一个中国格局越来越稳固，炒作台湾问题的空间越来越小，国际间支持中国和平统一的声势越来越强。即使从“踏实外交”看，因为中国强调必须坚持一个中国原则才能发展外交关系，所以尽管有蔡英文当局的“固邦”举措，但已有5个“邦交国”离台而去；因为中国政府要求各建交国恪守一个中国政策和与台湾只能发展非官方关系，所以蔡英文当局极力提升与重要国家间的“实质关系”进展不多，“重返”重要国际组织等活动一事无成。

三是“突破”台美关系难以实现。“踏实外交”的支柱是台美关系，在提升双方“实质关系”上取得“突破”，从理论到实践、从政治到政策都是不可能的。针对美国近期频繁出手打“台湾牌”，中国政府多次重申，坚持一个中国原则是中美关系稳定发展的政治基础，坚决反对美国严重违背一个中国原则和中美3个联合公报的“挺台法案及条款”，坚决反对美台进行任何形式的官方和军事合作，坚决维护中美合作大局和台海和平稳定。

“踏实外交”也受制于美国的一个中国政策。特朗普在访华时和2018年5月以来的3次与习近平主席的通话中，一再表示坚持奉行一个中国政策，美中之间的有关对话协商正取得积极进展。美国外交和军事部门负责人也多次表示，美国的一个中国政策没有改变。美国对台政策方面的两面派行为，当然受到一个中国政策的制约，“踏实外交”也就难于逾越。

四是台湾保留对外交流渠道。台湾的对外事务需求，不是靠“踏实外交”所能扩大的。随着国际一个中国格局的稳固，台湾当局“邦交国”减少至17个，但是台湾依然可以与包括美国、日本、欧盟、东南亚在内的“非邦交国”进行民间、商务和文化往来，台湾发展本身所需要的此类交流与合作不受影响。台湾现有世界贸易组织、亚太经济合作组织、亚洲开发银行等37个政府间国际组织或下属机构会籍，另以观察员等身份参与21个政府间国际组织或下属机构，而且依然可以透过中国大陆等方式得到包括世界卫生组织、世界民航组织、联合国气候变化框架纲要大会、国际刑警组织在内的各重要国际组织相关资讯，台湾发展所需要的各类相关信息不会缺少，台湾相关专家也可以参加相关技术性会议。如在世界卫生组织，仅从2013年到2017年，台湾就有58人出席34次世界卫生组织技术性会议。台湾遵守国际一个中国格局、合情合理的对外交流从来不受影响。

“踏实外交”要想走踏实，对外事务要想稳定，只有蔡英文当局接受“九二共识”，停止“渐进台独”和“去中国化”，与祖国大陆协商并做出合情合理安排一条路可走。