问责制视域下“为官不为”现象及其治理

原桂楠

（南开大学周恩来政府管理学院，天津300350）

一、问题的提出

十八大以来，高压反腐形势下，部分官员却因害怕担责而选择行政不作为，“为官不为”成为我国行政领域另一顽疾。一方面，不作为本就是科层制的固有弊病，遵循法律规章办事的行政官员往往倾向于僵化怠政，对上级负责势必减弱官员的积极态度与服务意识。另一方面，高压反腐背后隐藏着我国治理模式逐渐从“放手做事”体制向“束手做事”体制过渡的趋势[1]，部分受政绩驱动而习惯“大胆做事”的官员无法适应新趋势，因惧怕担责选择消极不作为。因此，在打赢反腐倡廉“攻坚战”同时，防治“为官不为”成为党和政府整治官僚主义和形式主义作风，营造风清气正政治生态的另一重要抓手。

早在2014 年，习近平总书记指出，一些领导干部在其位不谋其政，对这些“为官不为”现象应当予以严肃批评，同时应当深入分析，搞好正面引导，加强责任追究[2]。李克强总理在2015 年的《政府工作报告》中提出用问责利器祛除不作为“病症”。2017 年李克强总理再次提出“强化监督问责，严厉整肃庸政懒政怠政行为”[3]。作为防治“为官不为”的利器，贯彻落实领导干部问责制取得一定的成效，然而重新审视近几年的问责历程，仍有几个问题值得反思。首先，虽然“严、紧、硬”的高压问责客观上倒逼官员积极有为，仍有部分官员主观上抵制问责，主要精力用于应对上级监督，处理公共事务和满足公民诉求反而被忽视。其次，问责过程发现大面积“为官不为”现象，根据国家监察委2018年的通报，如天津市仅7 月份间就通报23 起、四川成都一天内通报10 起“为官不为”典型案例。通报反映出党和政府问责行政不担当行为的决心和力度，也从侧面反映出“为官不为”需要从制度层面加以规制。再次，近几年的实践中，“问责乱象”冒头。如全椒县扶贫干部张某因下班后4 分钟内4次未接巡检组电话被处分引起社会广泛关注，乱问责、错问责使官员“战战兢兢”难以安心谋实事。以上问题说明，当前问责制本身尚不完善，有学者指出“目前叠床架屋式的问责制度并没有必然的带来良好的治理绩效和负责任的政府”[4]，但问责仍是防治“为官不为”的主要手段。把握官员行政不担当的深层次原因，反思当前问责模式存在何种缺陷，思考如何构建完善的问责制度，以保证官员“有权必有责，有责要担当，失责必追究”，同时增强官员积极性和服务意识，是本文要解决的主要问题。

二、“为官不为”现象评述

（一）“为官不为”的含义及其成因

1.“为官不为”的含义。一般而言，“为官不为”是指党和国家机关的领导干部因自身认识不足、能力不够而不能主动、及时、有效履行其法定职责。具体而言，“为官不为”概念可以从“主体-动因-表现”三方面界定。从主体来看，“为官不为”是党和国家机关领导干部的行为，该行为主体担负法定范围内的“作为义务”。从动因来看，当今“为官不为”的心态多种多样，学界普遍认为可以归纳为以下三种心态：第一种是“不愿为”心态，指领导干部缺乏服务意识，抱有“当一天和尚撞一天钟”心理，在其位不谋其政；第二种是“不会为”心态，指领导干部缺乏学习意识，自身业务水平低下、素质能力不足，面对日益复杂的行政事务，束手无策，干脆不作为；第三种是“不敢为”心态，指领导干部害怕担责任，而时时小心、处处算计，不主动作为，望风使舵，致使行政效率低下。从表现来看，“为官不为”可主要分为三种表现说和多种表现说。三种表现说将官员行为与“不愿为”、“不会为”、“不能为”三种心态联系起来，如金太军将“为官不为”总结为畏首畏尾的“怕政”、能拖就拖的“懒政”、不求上进的“怠政”三种表现[5]，楚迆斐也认为“为官不为”现象的主要表现是“庸政”、“懒政”、“怠政”[6]。多种表现说是在三种表现说的丰富之上提出的，如唐莹提出“为官不为”五型——“打盹型”、“木偶型”、“太极型”、“比划型”、“说唱型”[7]，蓝志勇则总结了“懒政”、“庸政”、“怠政”、“恐政”、“虚政”、“梗政”等多种行政能力缺失的表现[8]。

2.“为官不为”的成因。“为官不为”的生成诱因主要分为主观和客观两个方面。部分官员思想滑坡，权力观异化，服务意识低，担当意识淡薄自身素质低下而怠于学习是行政不担当的主观动因。尚不完善的客观制度环境提供滋生“为官不为”的土壤，武良刚等人通过考察近几年“为官不为”的相关文献，指出我国当前干部选拔任用、激励考核、监督问责制度存在缺陷，因而催生行政不作为[9]。首先，从选拔任用过程来看，官员选拔与任用由党的组织部门和政府人事部门按相关程序决定，致使部分官员误认为权力源于上级相关部门，因此担当意识薄弱，将全部精力用于“应付”和“讨好”上级。其次，从激励考核过程来看，为了推动经济发展，很多年来我国对官员的绩效考核多以GDP 为中心，采用GDP 至上的评价标准，部分官员忽视民生、环保和公共服务领域，致使分管相关领域的官员慵懒、懈怠、不作为而产生“懒政”、“怠政”现象。另外，论资排辈在官场中成为一项非正式规则，许多官员怀有“熬资历”怕犯错的心理而不作为。最后，现行的问责制度尚不能与容错机制对接，十八大之前，问责力度不强，缺乏对官员的有效督导，滋生行政不作为的土壤；十八大后，问责力度加大，部分官员畏首畏尾害怕担责而选择不作为，可见问责制度的调试及其配套容错机制的健全是影响官员作为的重要因素。

（二）“为官不为”的治理路径

与“为官不为”的主客观成因相对应，当前我国治理官员不担当、不作为的主要途径有两种——学习与问责。针对官员思想意识落后，多采用组织集体学习的方式解决。国家机关领导干部集体学习的内容大体可分为三部分：第一是学习“为官不为”专题讲话精神，包括中央领导会议讲话以及地方专题研讨会；第二是学习文件精神，如学习“八项规定”、“中国共产党问责条例”精神；第三是学习典型。通过专题学习，有助于官员提高自身思想觉悟，了解政策法规，正确行使权力。然而，借助学习方式保证每一个官员都能做到拥有高度的服务与担当意识和出色的业务能力是几乎不可能的，正如麦迪逊所说“如果是天使统治人，那么就不需要对政府有外来或内在的控制了”，传统公共行政学对行政人员的行为分析也在“经济理性人”的假设的基础之上，因此治理“为官不为”现象，引导官员正确用权，不能仅仅依靠内部学习，相关制度是必不可少的。

监督与问责是治理“为官不为”的另一种方式。作为一种制度，问责始于2003 年“非典”时期，自此之后，我国逐渐建立和完善问责制，追究官员失责行为逐步走上制度化、常态化和规范化道路。对官员的问责主要包括两大类，其一是对官员不应作为而滥作为进行问责，即问责官员违背法律法规的行为，其二是对官员应作为而不作为进行问责，如就重大安全事故对官员进行问责，对“为官不为”现象的问责亦属于此类。上文指出，“为官不为”现象的客观上源于干部选拔任用、激励考核、监督问责制度存在缺陷，然而从实际过程中，干部的选拔任用制度是在一定历史时期下形成的，改进选任干部制度是一个渐进的过程，在短期内难以完成；而激励与问责是一枚硬币的两面，事关对官员的赏罚。因此，对于治理“为官不为”来说，问责在当前形势下发挥重要作用。

三、对当前“为官不为”问责模式的反思

问责是我国治理“为官不为”现象的主要制度手段，本文试从“问责主体-问责依据-问责方式”三个方面理解现行问责模式。问责指上级机关或专门监督机关以法律法规和党纪为依据，以追究责任为主要方式对相关领导干部进行的专项活动。当前问责制下，仍出现问责偏离预期目标、问责乱象”冒头、“高压问责”使官员因怕担责而不敢作为等问题，这些问题的根源在于问责制本身并不完善，因此反思当前问责模式存在何种缺陷是必要的。

（一）单一集中的问责主体：格局配置不合理

问责主体是指负责启动问责程序、掌控问责过程、作出问责处理的相关机关。在我国，问责主体包括两大类，第一类为“同体问责”主体，即行政系统内部问责，包括上级政府和专门问责机关，如审计署、政府人事部门等；第二类为“异体问责”主体，即行政系统外部问责，包括党委问责、监察机关问责、人大问责、政协问责和公民问责。有学者经过调研分析发现，我国官员问责事件中81%的发起者和99%的启动者是上级党政部门，在73 件官员问责事件中，只有1 件为同级党委部门启动问责[10]，近年来，尽管问责制得到完善，但对问责“为官不为”的责任仍主要集中在行政系统内部、监察机关和党委三个主体上。其中上级政府和党委上级政府负有领导责任，而党委握有对干部选任晋升的权力，因此行政系统问责、党委问责都具有自上而下垂直问责。在垂直问责体系下问责格局呈现线性特点，而合理的问责格局需要多方主体参与，呈现出网状特点。从某种程度上来看，单一问责格局反而会促使官员不担当，存在的主要问题如下：

首先，单一问责格局不利于官员形成服务意识，反将精力用于“应付”上级检查，从而助推“懒政”、“怠政”之风。行政系统内部具有鲜明的官僚制特征，层级分明，下级依职位赋予的责任向上级负责，而上级部门掌握问责权力后，下级官员更加唯上级是从；2018 年国家监察委成立后，加大对所有国家公职人员的监督问责力度，此举弥补了问责范围窄的弊端，但一些官员产生畏惧心理。在“唯上”心理和畏惧心理的共同作用下，部分官员便一味讨好上级机关或问责机关，而忽视自己权力来源于人民，未能形成良好的服务意识。问责力度愈强，这些官员越是把主要精力用于“应对”上级，对基本民生过问越少或致力于做足表面工作。

其次，单一的问责格局使问责具有迟滞性，不利于缓解“为官不为”问题。囿于上下级之间信息不对称，追究官员责任往往是在行为结果发生之后，是一种事后监督，如能尽早问责往往能挽回损失。以2015 年发生在河南省的治河工程延误事件为例，为提高河南省伊洛河防护能力，中央下达补助金1.5亿元，该项目本应2015 年完工，由于官员懒政，至当年10 月份，尚未完成招标工作，造成资源浪费，民生工程没有得到适时提高，削弱了政府公信力。如果能够及时纠正官员拖沓散漫、推诿扯皮作风，可能会挽回一定的损失。然而，由于上级或监察机关获取信息具有有限性和不全面性，问责时间滞后且问责范围有限，难以及时止损。

（二）分散片面的问责依据：法律体系不健全

问责依据是指问责主体向进行问责行为时，所凭借的法律、法规等相关文件。在《监察法》出台以前，我国问责的主要依据包括法律法规和党章党纪两大部分，其包含范围较窄。2018 年3 月十三届人大一次会议上通过并实施《中华人民共和国监察法》，问责范围对国家工作人员进行全面覆盖。从中央层面来看，与问责相关的文件出监察法外，还包括2006 年出台的《公务员法》、2016 年施行的《中国共产党问责条例》。从地方层面来看，各省级单位和地市级单位党委与政府纷纷出台相关问责文件，与中央相呼应。尽管如此，就对“为官不为”的问责而言，法律体系仍存在不健全之处：

第一，相关规定分散在不同文件的不同条款中，且不同地方文件规定差异较大，官员缺乏统一的行为准则。从中央层面来看，“为官不为”的条款分散于《监察法》《公务员法》《中国共产党问责条例》之中。《监察法》第十一条第三款规定，“对履行职责不力、失职失责的领导人员进行问责”；《公务员法》第八十二条规定，“领导成员因工作严重失误、失职造成重大损失或者恶劣社会影响的”应当辞去领导职务；《中国共产党问责条例》第六条规定，“对不履行或不正确履行责任的党员领导”予以问责。分散于法律党纪中的问责条款在实践中产生适用矛盾，即何时适用《监察法》何时适用《问责条例》。就地方层面而言“问责不为”问责条款分散于不同文件中，孔祥利经过研究地方制度文本后发现，与问责有关的地方文件地区差异性大，冲突严重，缺乏统一性[11]。官员行为缺乏严格、统一的标准，尤其对于职级较低的官员来说，规范性文件造成的条条框框极多，因而感到无所作为，更莫谈作为。

第二，相关规定对“为官不为”设定的问责条件相对片面，因而官员行为缺乏明确的标准。如，相关法律中所设定的“严重失误”、“重大损失”、“履行职责不力”等问责条件含混模糊、过于抽象并且偏向依结果问责，不能涵盖行政行为的全过程。而“为官不为”现象多产生于行政过程中，如部分官员“脸难看”、“事难办”，致使办事者“多跑路”，虽然最后办成事，但耗费了公民大量时间和精力。再如掌握“微权力”的基层官员，其懒政行为可能不会造成严重后果，但其工作面向大众，长此以往，其行为会渐渐败坏政府形象、蚕食政府公信力，却难以对其问责。因此，仅靠问责“结果”，具有片面性，缺乏科学明确全面的问责条件，难以发挥法律的引导作用。

（三）消极追责的问责方式：积极履职缺激励

问责方式是指问责主体对失职官员采取的行动，以达到约束官员行为的目的。十八大以来，中央出台“八项规定”，整治“四风”问题，党和政府以高压问责、重拳出击、惩戒为主的方式解决官员乱作为、不作为问题。一方面，高压问责以压倒之势取得了反腐斗争的胜利，政治生态逐渐净化，党风政风逐渐向好；另一方面，部分官员在高压问责态势下持观望状态，采取“明哲保身”的姿态，突出表现为不敢为、不愿为，缺乏担当意识。当然，不能将“为官不为”完全归咎于当前问责方式，正如习近平总书记所言，如果组织管的严一点、群众监督多一点就感到受不了，就要为官不易，那是境界不高、不负责任的表现[12]。然而，当前以追究责任为主要方式的问责制度背后却存在两个不容忽视的缺陷。

第一，从观念层面来看，当前问责方式将落脚点放在惩罚上，而忽视改善管理与服务的质量。在高压问责形势下，仍有部分官员服务意识淡薄、群众意识低下，如李克强总理也曾经举过一个实例，东北某民生项目盖了133 个公章居然仍未完成审批。“懒政”行为背后隐藏的是部分官员观念落后。因而问责的目的不为单纯惩戒，而是督促官员积极履职，任恒认为，“问责的本意并不是简单地对官员的惩罚，而是要促进官员履行相应的责任”[13]，一味消极追责，官员的积极性与创造性必然会受到打击，将主要精力由进行社会管理完善公共服务转移到应对问责上来，出现本末倒置的问题。

第二，从制度层面来看，当前问责方式缺乏完善的容错与激励制度作为支撑，难以调动官员干事创业的积极性。高压反腐以来，许多官员担心被问责而不敢作为，甚至连招商都成为了“苦差事”。报道称湖北省天门市委书记在沿海城市招商时，曾被问起“你们怎么还敢来招商啊”。这个令人哭笑不得的案例表明，我国问责缺乏相应的容错激励机制，使想做事能做事者缺乏安全感。一方面，面对复杂多变的国内外形势，领导干部有时需要利用新思维、采取新方法、处理新情况，然而创新极易面临失败甚至会产生不良结果，这样的“创新型官员”如果得不到容错机制的保护，往往因积极行动而被问责。另一方面，高压问责过程中部分官员因得不到物质和精神上的慰藉而丧失斗志和进取心，许多基层官员甚至产生倦怠感、枯竭感、压力感而放弃信仰，不敢作为。

四、以完善问责制治理“为官不为”

治理“为官不为”，不仅需要督促领导干部加强学习，提高自身修养和思想素质，完善客观制度环境，高悬问责“利剑”，为官员有所作为提供制度的“保护伞”，更有必要完善以问责制为核心的监督制度，保证多主体问责，形成全面覆盖、官民互通的问责网，完善相应的法律法规，保证问责有法可依，完善容错和激励制度，不使有所作为的官员“寒心”，保证积极有为的官员获得精神鼓励和物质支持是治理“为官不为”现象的三个重要方面，也是健全我国问责制度环境的重要落脚点。因此，规制“为官不为”的有效路径应从完善问责制度入手，主要包括：

（一）引进多主体问责，提高官员服务意识

1.发挥公民问责的作用，转变“官本位”思想。一方面，我国《宪法》规定公民或公民集体对国家机关具有批评、建议、检查、监督的权利；另一方面，“为官不为”造成行政效率低下，损害的是公民的利益。因此，公民既有问责的权利也有问责的动力。当前自上而下的垂直问责使部分官员权力观念异化，没有意识到权力来源于人民的道理，引入公民问责，其一能够保证官员时刻警醒，做到“权为民所用”，其二公民作为公共服务的“直接顾客”，能够更加准确、客观、及时地评价官员行为，有效避免“问责乱象”。现下应扩宽公民问责渠道，积极接受公民问政，完善人大代表代表群众质询制度，充分发挥行政系统内部问责、外部问责相结合，上级问责和公民问责相补充的问责格局，构建全方位、多层次、宽领域的问责体系。

2.发挥媒体问责的作用，对不作为官员进行曝光。媒体作为第四种权力，在其他国家发挥着重要的监督作用，而我国媒体多曝光重大违纪状况，“为官不为”则在镁光灯之外的幽暗角度生根发芽，一旦媒体介入，官员们会有意识地调整自己的行为。近年来也有不少地区积极尝试媒体曝光，如浙江省衢州市在当地媒体上点名道姓曝光不作为的官员，让当地百姓拍手称好，赢得了公众认同和高满意度。可见欢迎社会监督，引进媒体问责，让领导干部“红红脸、发发烧”成为常态，官员的服务意识会随之提升。出了问题不能一味遮遮掩掩，在尊重事实的前提下积极引进媒体监督，梳理典型案例，保证官员时刻警醒，有所作为。

（二）完善问责法律体系，规范干部行为方式

1.明确法律责任，坚持依法问责。目前与不作为问责有关的条文分散于不同法律之中，中央与地方法律缺乏协同性、法规与党纪存在交叉。相关问责法律重叠交叉是由于我国政府职能尚不清晰，解决该问题不是一蹴而就而是一个漫长的过程。在这个历史发展期，完善相关问责应当通过法定方式明晰党政机关的权力清单和责任清单，保证官员行为有据可依，避免官员因无法可依而无所适从，同时问责应该做到依法问责，遵守问责程序，避免乱问责、错问责、问错责等行为。

2.理顺问责法律层级，统一中央地方立法衔接。地方问责法律种类繁多、内容复杂，规制官员行为的同时自由裁量权空间被挤压，极易导致官员“束手做事”无所作为。与地方问责法律相比，中央层面的问责制立法稍显落后，但仍具有指导性和原则性。中央层面应早日出台相关的《问责法》，或统一发布与问责有关的司法解释，引导地方立法，保证立法中央统一性与地方特殊性有机统一，确保官员在法律规制范围内，还能够有充足的空间发挥自由裁量权。

（三）健全容错与激励机制，推动干部积极有为

1.健全容错机制，保证官员主动性。问责不是一刀切，要视情况而定，不能因单纯问责而浇灭官员主动做事的积极性、创造性。应以容错机制保证敢为人先、先行先试的官员，使其在合理范围内发挥自身才能，创造性地完成工作。问责和容错是相得益彰、相辅相成的两项制度。问责保证官员正确履职，容错保证官员积极有为。以容错机制保证敢抓敢干的官员充分发挥其能量，保证敢为人先的官员积极尝试，保证头脑活泛的官员有所作为。同时，容错制度不是“护短”，也不是“容罪”，因此容错也有界限和底线。因此建立容错制度必然要明确免责范围、免责条件、免责流程，保证容错机制健康稳定运转。对于借容错之名谋取私利，胡乱作为的官员应当予以严厉问责。

2.完善激励机制，保证官员工作无后顾之忧。近年来整治“四风”行动不断深入，官场中的不正之风得到有效遏制，部分地区出现矫枉过正的行为，公务员的正当福利被削减，许多基层公务员工作压力大、时间长、任务重而收益少，因此积极性难以发挥。惩罚和奖励是引导官员行为的两种不同手段，不仅要用好“问责之剑”，还要用好“激励指挥棒”。一方面，要从制度层面保证公务人员工资、福利、补贴，保证其正常生活有保障，尤其需要提高基层官员的工作条件，使其无后顾之忧，安心为群众谋实事。另一方面，要加强精神激励，建立合理的晋升机制，满足领导干部的进步需求；树立典型榜样，表彰先进人员，满足领导干部归属和自我实现的需求，以职业荣誉感催生官员积极有为的动力。●