天津市法学会环境与资源保护法分会2019年年会暨“环保督察法治化”理论研讨会会议综述

孙佑海，朱金锦

（天津大学 法学院，天津 300072）

2019年6月1日，由天津市法学会环境与资源保护法分会、天津大学法学院、天津大学中国绿色发展研究院共同举办的天津市法学会环资法分会2019年年会暨“环保督察法治化”主题研讨会在天津大学举行。来自生态环境部、天津市、河北省的专家、学者、博士、硕士共计30余人出席会议。

6月1日上午举行的年会开幕式由天津大学法学院党委书记杨欢主持，天津市法学会党组书记、专职副会长于浩明到会致辞，天津大学党委常委、宣传部长贾启君致欢迎词，天津大学法学院院长、天津市法学会环资法分会会长孙佑海教授作了分会2018年工作报告。

开幕式后，生态环境部政策研究中心法规和体制研究部主任殷培红、环境资源保护法分会副会长、南开大学法学院副院长史学瀛，天津工业大学法学院教授刘晓梅，南开大学法学院副教授刘芳、申进忠，天津商业大学法学院副教授贾国华，天津市高级人民法院民一庭员额法官左楠，天津市法学会研究部郝山涛，河北省律师协会副会长张文河，天津大学法学院孙佑海、杨健、吕凯、杨雅婷、代杰、陈学敏、田亦尧、谈珊等专家学者围绕“环保督察法治化”主题展开了深入热烈的研讨。

开展生态环境保护督察是落实习近平生态文明思想在制度层面的重大创新和重要举措，应当从政治高度坚定不移地坚持推进下去。在过去的三年内，中央环保督察先后开展了第一轮共四批督察和两批“回头看”，成效显著，成为了“推动地方党委和政府及其相关部门落实生态环境保护责任的硬招实招。”所以，一方面，“党政同责、一岗双责”的问责利剑令地方党委政府积极履行生态文明建设职责，改善了地方单纯追求经济发展的政绩观，不断强化的环境执法也关闭了一大批散、乱、污企业，地方环境质量确实得到提高；另一方面，表面整改、假装整改、敷衍整改等形式主义治污现象，环保“一刀切”，干部问责缺乏规范指导等问题也成为了环保督察迈向“法治化”，避免“运动式治理”诟病最亟待解决的问题。为此，与会专家以问题意识为导向，发表了卓有见地的观点。

一、环保督察的法治化原则与法律定位问题

天津大学法学院孙佑海教授作了题为《环保督察法治化的原则研究》的演讲。孙佑海从什么是法治化的角度切入，提出国家法律和党内法规建设都是法治化，如果不将二者作出区分的话，我们的工作将会出现无序现象。为此，首先应当明确环保督察法治化应遵循的基本原则，要把握几点指导思想：一是尊重治国理政规律，二是兼顾当前和长远，三是讲科学讲逻辑；四是要总结历史经验，比如“中华环保世纪行”由盛到衰的经验教训。具体做到环保督察法治化应当明确五点：一是明确国家立法源于党的政策；二是明确党内法规的范围，对党员领导干部的要求用党内法规调整；三是明确法律的适用范围，按照宪法的规范执行；四是明确国家法律的效力高于党内法规，一方面我们坚持党的领导，另一方面要按照宪法和党章的规定，任何组织和个人都要在宪法法律的范围内活动；五是明确党内法规严于国家法律，纪律挺在前面，归责的起点要低。对于党员领导干部在国家法律没有约束的时候，“警告、严重警告、处分”等党的处分要先，对于触犯刑律的，要双重处理，既有纪律处分，也要有国家法律的处罚。在未来研究路径上，孙佑海认为要加强对“国家立法”“党内法规建设”“地方性法规”“地方党委文件的性质”等加强研究，明确相互之间的关系和效力，确保各项制度的有效实施。

南开大学法学院副教授刘芳作了题为《中央环保督察的法律定位问题》的发言。刘芳首先分析了中央环保督察的性质，一是中央环保督察性质上来说是区别于环保法框架内的环境保护监督执法的；二是从中央环保督察的依据来看主要以党内法规为依据；三是目前环保督察还处在属于任务型、问题导向的环境保护政治行动阶段。刘芳针对党政联合发文的角度提出环保督察有别于其他领域的行政督察，而更类似于一个政治行动。刘芳在发言中还论证了中央环保督察的功能，第一个功能是基于党政同责来督政。第二个功能是弥补环境保护监督执法的不足，通过中央环保督察的形式来补缺环境保护工作在法律框架内立法、执法、守法等等方面的不足。第三个功能是权威、高效、及时处理问题，其中权威是来自于党中央的授权；高效因为是基于程序机制很灵活，有多种手段，约谈、党内外处罚，可以冲破体制框架而多种手段并用；及时是有回头看，笔者把它定为政治行动，不受法律程序、时效的限制。刘芳表达了中央环保督察实行了多年以后，随着范围的扩展、时间的延长，它的效应在某些方面可能会递减的担忧。为此，刘芳从环保督察和监察法结合的角度提出了建议，她认为监察权是第四类型的权力，除了立法、行政、司法以外是一个单独的权，中央环保督察从现在的权力的出处、运作的机制、相关的机制都有一定的契合性，故没有必要把中央环保督察也纳入到《环保法》里面去，否则其作用反而被抵消掉了，可以考虑从监察法中找寻并研究中央环保督察的依据。

二、环保督察的公众参与机制与问责机制问题

南开大学法学院副教授申进忠作了题为《完善环保督察公众参与机制的几点思考》的发言。申进忠认为，环保督察按照一般意义来讲，应该是一个上级政府和上级部门对下级控制的规则，纵观整个的环保督察，其法律属性还是一个运动型的环境治理手段，是因为我们常规的环境治理机制存在着问题而不得以采用临时性的措施。申进忠提出，整个环保督察核心的起因是运用了组织或者党中央的高度权威，应该是政治性的运动，但是这样政治性的运动并不是与法治绝对冲突的。申进忠从公众参与的角度对这个问题进行了解构，环保督察作为一个督党政的督察，是同质性的上下级的督察，而公众参与属于社会性的参与督察情况，目前中央环保督察的亮点在于通过了解公众社会的关切，回应社会的关切，实现这个目的一定是和公众参与联系在一起的，可以说公众参与了中央环保督察全过程。下一步如何进一步推动落实中央环保督察的公众参与，申进忠建议，一是保障公众参与的知情权，二是除了举报这种外部监督机制外，还可以考虑设置一种公众在内部监督的机制，三是要把公众参与环保督察的机制进行制度化，常态化。

天津工业大学法学院教授刘晓梅发表了题为《加强我国环保督察问责法治建设的若干思考》的报告。刘晓梅以其被抽调参加天津市区县环保督察组的工作经历提出了关于实践中干部环境问责的一些思考。刘晓梅认为，中央环境保护督察是新时期加快生态文明建设，落实党政同责环境保护的一项规范化、常态化的核心制度。通过建立“党政同责”和“一岗双责”的督政问责体系，充分发挥我国的制度性优势，以“问责”倒逼地方党委政府履行环境保护主体责任。开展中央环保督察问责不仅仅是政治问题，也是一个法治问题，应当于法有据，有法可依。刘晓梅指出了目前中央环保督察问责存在问题，一是目前中央环保督察的实施依据，《督察方案》效力等级太低；二是党内法规与国家法律的衔接协调问题，如何解决党委和政府在环保中的权力及责任划分的问题；三是问责程序规则亟待完善。特别是在追责事由的判断上，“失职”、“失误”、“不力”、“失当”、等追责事由的表述需要客观的判断标准。为此，刘晓梅建议，一是应当加强顶层设计，提高中央环保督察实施依据的法律地位，加强我国环保督察问责法治建设；二是进一步明确督察问责过程中党内法规与国家法律的衔接协调；三是完善问责程序规则，追究事由定性准确。

三、环保督察与社会经济发展和环境司法的关系问题

天津大学法学院讲师田亦尧作了题为《坚决推动中央生态环保督察 实现经济高质量发展》的报告。田亦尧首先从“督察”与“督查”的差异对环保督察的定位进行了分析，他认为督察是一种权力制约和监督机制，目前的中央环保督察兼具了“政治巡视”和“行政督察”双重性质。田亦尧随后从中央环保督察开展的具体情况分析了目前取得的成绩和遇到的阻力，一是体现针对环保督察指出的问题整改不力的显性阻力，主要体现为表面整改、假装整改、敷衍整改等显性方面；二是体现在为应对环保督察而采取的环保“一刀切”“突击整改”等假借环保之名实行“发动群众、挑拨环保与群众关系”的隐性方面；三是在环保督察过程中产生大规模问责情况，在地方上引发了较大的关注和争议的问责困境。面对这些阻力，田亦尧一方面从制度经济学和激励政治学角度建立了环保督察与经济发展关联性的模型，并通过GDP与环境综合污染指数的实际统计分析指出了环境保护特别是中央环保督察对推动社会经济绿色发展和可持续发展的重大价值；另一方面针对目前“环境政策表达替代环境法治表达”“经济发展优先的思想始终难以转变”“存在以问责替代整改现象”等根源性问题提出了建立生态环保督察的组织规范、建立起定期督察、飞行督察、常态监察的督察机制、通过设立清单制度建立科学的环境问责制度。

天津市高级人民法院民一庭员额法官左楠作了题为《审判工作在生态环境保护法治化中的职能作用》的发言。左楠结合天津环境资源审判实践介绍到，天津的自然资源非常丰富，涉及到林地、湿地、山地、海域各个领域，在四大直辖市是最全的，近两年天津在这方面各个领域的案子都有，走到了国家的前列。左楠认为，法院对于环保的问题不是督察，是支持和督促。这两年行政诉讼做非诉裁定是一千件，环保局下达了裁定对一些人身和财产要采取措施，但是环保局没有这个权限只能申请法院进行支持，法院是非常支持的，而且这方面的效率往往比其他的案件要快。左楠也指出了地方在应对中央环保督查中存在的一些问题，如中央督察的时候，天津环保局、建委、渣土管理办公室等许多部门给各个企业都发了很多停工令，累计加起来得有大半年的时间，导致了大部分的建工企业无法施工，由此产生了大量的民事纠纷。左楠随后又通过民事、刑事典型案件的介绍提出，法院的审判工作和环保工作的结合是分布在一个个独立的司法审判当中，并通过裁判结果在社会上产生积极影响和示范效应。

天津大学吕凯教授在研讨会最后的交流环节中谈到，环境问题主要不是立法的问题，主要是执行的问题，不是没有法，而是有法没有执行到位。首先是环保督察的措施问题，去年中央来的督察组，只要群众有反映、督察组有反馈，环保行政部门的处理办法就是停工。这就导致许多企业哪怕是环保企业都不得不采用非正常方式进行生产。其次是目前督察的重点不应当是查哪有污染，而是通过督察要求政府和企业日常的环保工作做到位。最后还是要加强环境行政执法力度，不能只对显性的但比较小问题查处，更重要的是要对隐藏起来的但污染环境破坏资源的行为严厉查处。

与会专家最后还就彼此关心的问题进行了热烈的讨论和回应。生态环境部政策研究中心法规和体制研究部主任殷培红全程参加和指导会议，并就参会专家们所关心的环保督察的中央政策精神和有关制度建设情况作了介绍。

孙佑海教授做会议总结。孙佑海指出，环保督察无论是遇到阻力还是面临各种问题，根本原因在于地方政绩评价体制出了毛病。如果地方长期遵循党中央精神依照国家法律抓环保，就不会出现环保督察中发现的这样那样的问题。我们的结论是中央开展环保督察，查的非常好，效果十分明显。下一步，专家学者们要继续把环保督察法治化作为自己科研项目和学术论文的选题，不断发现问题、解决问题，为深入开展这项工作打好理论基础，为美丽中国建设、美丽天津建设作出应有的贡献。

综上，本次研讨会以问题为导向，从环保督察的理论和实践角度，高度评价了环保督察开展以来所取得的成绩，分析了环保督察所面临的问题，提出了下一步环保督察法治化的理论进路和实践路径。本次会议的研讨成果将为即将开展的第二轮中央环保督察工作提供积极有益的参考。