铁路站车食品标签现状及监管对策研究

唐 伟，许德江，徐 峰

（1.中国铁路济南局集团有限公司 济南铁路卫生监督所，山东 济南 250031；2.中国铁路上海局集团有限公司 上海铁路卫生监督所，上海 200071）

随着社会的发展，人们对食品安全和营养健康的要求日益提高。食品标签作为食品信息的载体，是食品生产者、经营者和消费者交流的基本途径，对维护消费者知情权、保护消费者健康和利益具有重要作用。随着铁路运输的迅猛发展，旅客发送量屡创新高，站车食品销售呈现快速增长态势，目前铁路站车销售食品以预包装食品为主，与食品标签相关的投诉举报案件有所上升，给铁路站车食品安全监管带来新的挑战。

1 铁路站车食品标签现状

1.1 食品标签监管依据的法规和标准

食品标签法规是规范食品标签管理、实现知情消费、保护消费者权益的重要保障，我国涉及食品标签的法规主要有《中华人民共和国食品安全法》《中华人民共和国产品质量法》《中华人民共和国广告法》和《食品标识管理规定》等。我国的食品标签标准是参照食品法典委员会(CAC)的系列标准制定的，强制性食品安全国家标准主要有《预包装食品标签通则》(GB 7718—2011)、《预包装食品营养标签通则》(GB 28050—2011)、《预包装特殊膳食用食品标签》(GB 13432—2013)。

2016年国家食品药品监督管理总局和中国国家铁路集团有限公司(原中国铁路总公司)联合颁布的《铁路运营食品安全管理办法》、中国国家铁路集团有限公司制定的《铁路食品安全管理基本规范》，对站车预包装食品标签标注项目提出更加具体的要求，全路在站车食品单位积极推行“四控一规范”(控制生产日期标注、保质时间、贮藏温度、剩余食品，规范管理食品经营活动)等食品标签管理的新举措，有效保证了铁路食品安全[1]。

1.2 铁路站车食品标签合规性调查情况

2018年12月，在18个铁路局集团公司开展了大规模的站车预包装食品标签抽样调查，共采集符合识别要求的标签5 733个，由统一培训的专业人员进行分析评判，结果表明：标签合格率为81.68%，每个标签出现问题的平均数量为1.47个，有近10%的标签样本出现2个以上问题，主要表现为项目不全、虚假标注、违规添加、营养标签不规范等，调查显示铁路食品标签整体情况不容乐观。

2 铁路站车食品标签监管中存在的主要问题

2.1 食品标签法规及标准未成体系

美国是全球食品标签法规最完备、严谨的国家之一，制定了专门的《食品标签法》，对于食品标签管理有详细和严格的规定。目前我国食品标签法律制度较散乱，零星分布于各类法律法规中，食品标签领域的立法整合及规划有待完善。食品标签法规之间缺乏有效的内在逻辑安排，法规及标准未能做到有效衔接，前后呼应，例如：GB 7718—2011未要求标注产地和产品类型，而《食品标识管理规定》有明确要求标注产地，规定不统一给现场监督管理带来困惑[2]。

2.2 食品标签法规及标准立法水平有待提高

食品标签是专业事项，与美国、欧盟等国家相比，我国食品标签法规标准在数量和质量上存在差距。目前，相关法规没有对食品标签监管方式进行明确规定，监督检查主要依据《中华人民共和国食品安全法》和《中华人民共和国行政处罚法》，无法完全体现责权利效统一原则。相较于国际食品法典标准，我国食品标签标准体系对消费者权益保护条款相对滞后，美国80年代食品标签规定应标注致敏物质，我国2011年对过敏源标注提出要求[3]。食品标签声称基本用语缺乏规范性要求，急需加强关于质量、数量、来源和组成声称等方面的研究[4]。

2.3 缺乏市场主体参与食品标签管理

党的十八大提出，政府首要解决的问题便是限制政府机构的各项监管权限，让市场各主体充分参与其中。铁路站车食品标签的数量庞大，难以做到全面监管覆盖，导致食品标签问题时有发生。社会共治环境的不成熟维持了这一监管态势，食品经营单位对食品标签的判别能力有限，缺乏专业培训，并且由于地域分散、经验不足，在多年的打假过程中被迫应战，将责任更多归于供货单位，导致食品进货验收时忽视对食品标签的审核。

2.4 铁路站车食品标签监管面临风险

食品标签问题属于食品安全范畴，《中华人民共和国民事诉讼法》及《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》明确规定，食品药品安全问题适用于公益诉讼，惩罚性赔偿制度也适用于食品安全等关乎社会公共利益的事件。2019年全路调查统计显示，近3年来全路共收到多起涉及站车食品标签的投诉举报案例，且呈逐年上升趋势，成为困扰铁路食品安全监管的主要难题。

3 铁路站车食品标签监管对策及建议

3.1 健全食品标签法规体系和监管制度

按照分类指导原则，推动食品标签法律规范整合，制定符合国际标准和我国国情的专门的食品标签法规，形成完善的食品标签法规及标准体系。加强食品标签法律监管制度建设，解决食品标签监管过度与不足并存的弊病。建议修改完善国家有关食品安全监督的细则和规范，增加预包装食品标签检查内容。建议根据对食品安全影响程度大小，对食品标签采取分级分类管理，以增强日常监管的科学性和针对性[5]。

铁路食品安全监督机构应落实监督员岗位责任制，实行动态监管和随机抽查，加大对食品标签的检查力度，积极开展食品标签咨询服务，指导问题标签的改进和完善，通过网络等媒体向食品经营商户和广大消费者宣传食品标签知识，使问题食品标签无立足之地[6]。

3.2 开展食品标签第三方检验或认证

建立食品标签第三方检验服务机构，依据国家法规和标准对食品标签进行审核评价，对合规、真实的食品标签出具检验合格证书。消费者可以根据食品标签上的编号及二维码查询食品标签信息的真实性，了解食品生产加工过程及储存运输等情况，通过食品生产经营过程的透明化推动食品安全社会共治[7]。

第三方认证是保证食品安全的有效工具，联合国食品法典委员会于1999年第23届会议上通过了《有机食品生产、加工、标识及销售准则》，明确了一系列与食品标签相关的内容，使有机食品成为安全食品的代名词。在相关法规及标准允许下，借鉴有机食品、绿色食品等认证工作，试点开展食品标签认证工作，使食品标签认证成为食品标签合规的信用保证。

3.3 强化食品经营单位内部查验

食品生产经营单位应重视食品标签管理工作，建立专门的食品标签管理部门。加强自律管理，明确责罚制度，及时改进食品标签设计，建立食品标签溯源体系，为消费者提供安全放心的食品。站车食品经营单位应学习掌握食品标签的有关标准要求，提高辨别问题标签的能力；严格执行进货验收登记制度，强化标签查验，将标签不合格食品拒之门外。

3.4 合理应用食品标签惩罚性制度

惩罚性赔偿是一种有效的法律手段，适用于食品安全等危害社会公共利益的行为。但在实践中，利用这一制度的职业索赔活动已经显现出背离公益、浪费司法资源的趋势。在食品标签惩罚性赔偿制度的实施中，监管机构应严格区分食品标签瑕疵和实质性食品安全问题，维护法律的统一性和权威性。根据我国国情、道德习惯及消费心理，对“欺诈”“明知”“食品安全标准”等要件进行符合公共政策的解释，将涉及食品安全侵害的标签问题惩处控制在合理区间，有效减少职业投诉人恶意炒作，积极引导惩罚性赔偿诉讼转向真正的食品安全问题，确保食品生产经营单位将精力放在食品安全防控中[8]。

3.5 完善食品标签投诉举报舆情处置

铁路站车食品标签的投诉人既有普通消费者，也不乏职业投诉人，目前的应对处理主要以协商、调解为主。职业投诉人的行为背离社会监督的初心，对其投诉事项，除可能由此避免重大食品安全事故外，一般不予奖励，以降低逆向激励。监管人员在应对职业投诉时，应努力提高自身法律水平和专业素养，熟悉调解流程，合理利用法律武器，避免陷入法律误区，在调节处理过程中做到有理有节，公平公正[9]。国家市场监督管理总局2019年起草的《市场监督管理投诉与举报处理办法(征求意见稿)》第二十二条明确规定，从严掌握投诉举报人不以保护自身合法权益或制止违法行为为目的，滥用权利，反复、大量、恶意地提出投诉举报的受理。办法的正式施行将有效限制职业投诉行为，避免挤占监管资源。

3.6 开展食品标签领域科研工作

我国不同地域及各民族间的饮食习惯不同，各种食物过敏原在不同人群中的过敏反应症状也不尽相同。因此，应加强这方面的差异性研究，使过敏原的标注更具针对性。目前食品标签的识别评判依靠人力，效率低、误差明显。随着RFID电子标签、食品二维码、OCR及5G网络技术的普及，“互联网+食品安全监管”模式将成为破解食品标签难题的新途径，应积极探索利用信息扫描、人工智能识别和机器学习等新技术，开发食品标签的网络识别和评估系统，严防问题标签食品流入铁路站车市场，为铁路食品安全构建一道防火墙。

4 结束语

食品标签是食品安全管理的重要方面，解决食品标签问题，是一项长期、艰巨的系统工程，应通过企业自律、政府监管、社会监督共同关注食品标签问题。规范铁路站车预包装食品标签的管理，对维护铁路信誉和形象有着至关重要的作用，铁路食品安全监管机构应加强食品标签监督管理工作，指导食品经营者科学查验食品标签，引导消费者合理选择食品，推动食品安全社会共治。