顺应改革趋势，促进公平开放——新版《油气管网设施公平开放监管办法》解读

郭海涛 周淑慧 赵忠德 梁 严 朱 锋 张 倩

1. 中国石油规划总院 2. 清华大学公共管理学院

0 引言

2019年5月24日，国家发展和改革委员会（以下简称国家发改委）、国家能源局、住房和城乡建设部、国家市场监督管理总局四部委联合印发了《油气管网设施公平开放监管办法》（发改能源规〔2019〕916号，以下简称新版《办法》）。新版《办法》的颁布进一步规范公平开放的市场行为，维护设施运营企业和用户的合法权益，明确了政府监管的职责要求，标志着我国油气管网设施公平开放工作翻开了崭新一页[1]。

油气管网设施公平开放是践行党中央关于“贯彻新发展理念，建设现代化经济体系，加快完善社会主义市场经济体制”的重要举措。2017年5月，党中央、国务院印发了《关于深化石油天然气体制改革的若干意见》，明确提出“完善油气管网公平接入机制，油气干线管道、省内和省际管网均向第三方市场主体公平开放”；2019年3月19日，中共中央全面深化改革委员会第七次会议通过的《石油天然气管网运营机制改革实施意见》，明确要求推动石油天然气管网运营机制改革，组建国有资本控股、投资主体多元化的石油天然气管网公司，推动形成上游油气资源多主体多渠道供应、中间统一管网高效集输、下游销售市场充分竞争的油气市场体系。油气管网设施公平开放是我国管网运营机制改革的重要内容，也是促进上、下游多元竞争主体市场化竞争格局形成，实现上、下游竞争性市场有效衔接的重要方式。因此，“新版《办法》”的推出对于加快推进我国油气体制改革整体目标的实现具有非常重要的意义。

1 我国油气管网设施公平开放现状及存在的主要问题

油气管网设施公平开放，又称为“第三方准入”，是世界各国在油气管网运营机制改革的重要举措，公平开放的主要目的就是打破自然垄断，促进市场主体多元化发展，为上、下游市场化改革铺路。2014年，国家能源局和国家发改委先后颁布的《油气管网设施公平开放监管办法（试行）》（国能监管[2014]84号）和《天然气基础设施建设与运营管理办法》（发展改革委令第8号）2份文件，首次提出了油气管网设施向第三方市场主体公平开放[2-3]，拉开了我国油气管网设施公平开放的序幕。随后几年间，国家发改委和国家能源局陆续颁布了多项重要通知及办法文件，内容涉及管输定价、成本监审、信息报送、信息公开、储气调峰价格机制等多个方面[4-8]，油气市场准入机制逐步推进，公开、透明、竞争性市场化格局正逐渐形成，油气管网设施公平开放市场诉求日益增多。

经过5年多的探索与实践，虽然在部分油气管道和LNG接收站有部分案例试水，相关企业的公平开放意识不断增强，但总体开放程度有限，公平开放工作主要暴露需求、动力、能力、规矩共4个方面的不足[9]：①需求不足主要是因为我国油气勘查开采准入与退出机制尚未形成，常规油气资源基本被“三桶半油”（指中石油、中石化、中海油、延长石油）掌控，进口管道气资源则由中石油一家经营，上游经营主体较少，骨干管网的第三方准入需求不足；②动力不足原因在于我国多数管网设施或是由三大石油公司统一经营管理，或是采用“运销一体化”模式，为保护自身及母公司销售利益，管网设施企业设置非技术壁垒，开放动力不足，这在沿海LNG接收站开放上表现得更加突出；③能力不足则是由于我国基础设施建设相对滞后，设施建设速度难以满足市场的快速发展，缺少剩余能力，此外互联互通性差，不同建设主体设施间缺乏“一张网”的统筹调度运行，各类资源与市场未能有效衔接；④规矩不足主要体现在制度法规和配套细则的缺位，规制约束力不足，监管力度不够，设施企业与公平开放相配套的运营管理体系还有待建立与完善。

针对实践工作中存在的各类问题，四部委联合制定了新的《油气管网设施公平开放监管办法》，用以替代已颁布并实施5年的国能监管[2014]84号试行办法，借此进一步夯实公平开放基础，完善公平开放规则，推进油气管网设施公平开放工作。

2 新版《办法》的主要内容与亮点

新版《办法》共8章42条，其中第一章总则是纲领性章节，说明了办法制定目的及工作原则，界定了监管对象及适用范围，落实了工作责任主体，明确了监管权限及职责分工等；第二章公平开放基础条件，重点强调了规划建设、互联互通、运销分离等与公平开放密切相关的体制机制内容；第三章公平开放基本要求，规定了新版《办法》的核心要求，也是油气管网设施企业需要履行的工作义务——公平无歧视地向所有符合条件的用户提供服务，同时就天然气能量计量、应急保障、服务类型、服务价格等关键性问题给予了明确规定；第四章信息公开，用专章明确了油气管网设施运营企业信息公开内容，包括信息公开内容与方式、及时性及准确性要求、交易相关信息公开等方面的管理规则；第五章申请与受理，该章节指导性给出了集中和分散2种受理方式，明确了受理时限和要求，同时对列入应急保障以及产业优先发展的资源给予了准入优先权；第六章合同签订及履行，突出强调了构建合同管理机制下公平开放服务的重要性，通过强化对合同的监管实现对油气管网设施运营企业和用户双方都进行了具体约束；第七章监管措施及法律责任，该章节主要细化了政府监管职责和措施，包括信息报送、现场督查、争议调解与裁决、情况通报、责任追究、行政处罚等；第八章附则主要就部分关键用语的含义、办法解释权以及办法时效给出了说明。

总体来看，新版《办法》以党中央、国务院油气体制改革文件为依据，其内容框架与制度要求基本上和现有制度文件形成了有效衔接，并根据实践工作暴露出的关键问题针对性地进行了调整与完善。与废止的国能监管[2014]84号试行办法相比，新版《办法》更加突出针对性、指导性和可操作性，进一步夯实了公平开放基础，完善了公平开放相关要求，细化了可操作性执行办法，明确了监管机构职责与权限。同时围绕信息公开、天然气能量计量、申请与受理方式等实践中影响公平开放的突出问题和关键因素，新设了部分条款内容[10]。新版《办法》顺应改革趋势，满足市场需求，其内容亮点突出在以下几个方面。

2.1 强调非歧视性原则，保障开放服务的公平公正

油气管网设施公平开放的基本要求就是要做到对所有用户的公平公正无歧视，这既是油气管网运营机制改革的重要内容，也是新版《办法》规定的核心要求。如在第五条对公平开放责任主体提出了明确的要求，强调油气管网设施企业要“公平、公正地为所有用户提供油气管网设施服务”，而不再局限于向新增用户公平开放；在第十二条公平开放的基本要求中，强调应当“无歧视”地向符合开放条件的用户提供服务，虽然该条第二款兼顾现行生产运行模式，可在保障现有用户现有服务的前提下提供开放服务，不过也传递出公平无歧视向所有用户开放正是油气管网运营机制改革的目标。第十九条对于交易信息的公开，包括所有用户服务信息的公开，母公司及关联方相关信息需要一并向社会公开，体现了公平性。上述条款都在传递同样的信息——所有用户在新版《办法》的各项规则面前一律平等。

对用户服务的公平公正性也是多数欧美国家在油气管网设施第三方准入的基本要求，公平公正概括起来主要包括：①管道设施企业对不同用户提供相同质量服务时，必须建立在相同的条件和合同条款基础上；②对不同用户提请的相同质量的管输服务执行相同的费率标准；③向所有用户信息公开的无差别对待；④向关联企业提供服务受到严格监管；⑤严格杜绝关联企业间交叉补贴及相互人员雇佣等行为[11]。上述措施确保对所有用户提供服务的“一视同仁”，目的就是为了用户能公平参与市场竞争，保证各方享有平等的设施服务使用权，从而保护自由竞争的市场环境。为此，欧美国家建立了强大的法律基础来为“公平、公正、无歧视”来保驾护航。美国在636法案颁布推行第三方准入后，先后出台多项行政法规来规范市场非歧视行为，并将非歧视性要求写入了《联邦政府行政法规》，且市场的公平、非歧视行为受到FERC（美国联邦能源监管委员会）的严格监管[12]；欧盟第三套案《天然气内部市场通用规则（Directive 2009/73/EC）》中，也将非歧视性原则作为天然气市场化改革的核心要求[13]。

新版《办法》强调非歧视性原则，要求设施企业将所有用户放在同一要求标准，为开放行为的公平性给出更加严格的规定，此举有助于约束油气管网设施运营企业向关联企业的“优惠”行为，传递出政府构建公平、公正、开放市场环境的积极态度，国家政策导向开始由“鼓励开放”向“强制公平开放”转变。

2.2 调整监管范围，政策制定更具针对性

新版《办法》开篇第一条在说明立法目的之后，便对办法适用范围给予了界定，即原油、成品油、天然气管道、液化天然气接收站、地下储气库等及其附属基础设施。删除了国能监管[2014]84号及中华人民共和国国家发展和改革委员会令第8号中提到的天然气液化设施、天然气压缩设施、地面储气容器（如调峰用高压球罐）、油库等设施。新版《办法》将列入公平开放的设施范围缩小，充分考虑到国内油气行业各市场主体对公平开放的实际需求以及具有公共服务属性的基础设施实际情况，使公平开放监管更具针对性，也更加体现公平开放工作的意义——通过公平开放，破除自然垄断。

油气管网设施具有资本投入规模性、路由建设不可重复性、运输方式弱替代性、市场准入必备性等特点，是一个具有自然垄断性质的领域，其中天然气管道自然垄断属性更加突出[14]。鉴于我国多数油气管道、LNG接收站和地下储气库等设施由“三桶油”垄断经营，出于推动上、下游市场主体多元化发展，亟需向更多市场主体开放，因此将上述设施列入监管适用范围，充分体现了改革意志与市场需求。与油气管网和LNG接收站不同，当前我国天然气液化、压缩以及油库等设施，基本由包括国有、合资、民营、外资企业在内的多种所有制企业经营且数量众多、竞争充分，符合市场改革预期，不具备自然垄断属性，国家的政策导向应该是促进上述设施健康有序发展，可不将其纳入公平开放监管范围。

新版《办法》对于监管范围的重新界定，使监管对象更加统一，工作重点更加明确，政策的发力点也更加集中，是公平开放工作的实践积累，诠释了“放开两头，管住中间”的改革方向。

2.3 鼓励基础设施建设和互联互通，夯实公平开放基础

新版《办法》在第二章从健全体制机制方面，规定了促进管网设施公平开放的基础条件，包括鼓励基础设施建设、加强统筹规划、提升互联互通、要求设施运营企业的独立核算和独立运营以及减少油气供应中间环节等。

对于加强基础设施建设和提升互联互通，新版《办法》给出了“两剂药方”：①通过增加供给，积极扩大资金来源，推广政府和社会资本合作（PPP）等方式[15]，吸引社会资本投资建设基础设施，形成多元主体建设、多方资本参与的建设发展模式，加快基础设施建设步伐，补齐基础设施短板；②对互联互通提出更加明确要求——不同投资运营主体管网实现相互连接，集中开展管道互联互通重大工程建设，同时要求相关企业制定油气串换相关规则，加强信息共享和调度协同，共同构建供应多元、调用灵活、安全平稳运行的管网系统。加大基础设施建设和加强互联互通，既是夯实公平开放基础的必备要求，也是当前我国推动天然气产供储销体系建设工作和加快推进天然气利用的重要举措[16-18]，2018年《国务院关于促进天然气协调稳定发展的若干意见》对此也做了重点论述[16]，其目标就是引导我国天然气产业朝着基础设施充足完备，供需主体充分多元开放型、成熟型市场发展。

2.4 大力推进信息公开，提高公平开放的科学性、规范性和透明度

信息公开是实现管网设施公平开放的基础，完备的信息公开体系可以确保市场良性竞争，保护用户权益，提高监管效率，充分透明的信息也是用户申请获得油气管网设施开放服务的重要前提，提供公开透明的市场环境是设施企业应尽的义务[19]。信息公开是新版《办法》最大亮点之一，对油气管网设施运营企业提出了更规范的工作要求。

信息公开与信息报送是现行工作机制对油气管网设施企业提出的2项重要工作要求，虽然多数企业能够按照相关监管要求在各自企业门户网站公布其设施的总体情况及受理流程等信息，并能够每半年向监管机构报送设施利用效率、公司财务状况等相关信息，但从实施效果来看对公平开放的促进作用并不理想。主要问题如下：①信息公开内容重表面轻实质，所公开信息实用性不强，服务性较弱，作为公平开放关键信息——剩余能力信息并没有列为主动公开的内容；②各家企业所公布的内容标准不一致，公开内容参差不齐，用户申请难以把握有效内容；③信息公开平台分散且隐蔽，部分企业缺少有效的信息公开平台，用户查找困难；④所公开信息的时效性缺乏及时更新，内容多年不变，不能跟进市场变化；⑤信息公开有关监管要求有待细化和完善。可以说多数企业对于信息公开工作重视程度不足，成为流于表面的敷衍与应付，信息公开还未能更好地服务于公平开放工作。

针对信息公开实践工作中存在的诸多不足，监管层给予了高度重视，在新版《办法》提出了更加有针对性的条款设置。如第十七条细化了信息公开的具体内容，明确将“剩余能力”列入主动公开的内容，并要求相关信息发生变化及时更新。第十八条强化了剩余能力公开的力度，对剩余能力公开的时间、内容及有效性给出了明确规定，设施企业不仅要公布年度剩余能力，也需要公布月度剩余能力，并保持剩余能力的月度更新；剩余能力的公开将解决设施企业掌握信息和用户及监管部门获取信息严重不对称的局面，便于用户更好地提前预计和筹划资源购买和市场销售，为申请开放服务创造有利条件。第十九条完善了信息公开的监管职能，首次将已产生的交易信息列为主动公开内容，通过建立历史数据回溯审查机制，发挥信息公开的监督功能，便于对所公开剩余能力信息真实性和有效性的核查；此外该条款强调所公开信息是对所有用户服务的信息，保证了所公开信息的全覆盖，所公布数据将接受监管部门和社会公众的双重监督，提高监管效率，保障社会服务的公平性。与服务相关信息的公开通常也是欧美国家监管机构监督设施企业信息公开所通常采取的方式，是设施企业必须履行的责任[20]。

《办法》还提到了政府指定信息公开平台和另行制定信息公开示范文本，其目的就是解决当前信息公开平台分散、所公开内容标准不一、不便于用户查询和政府监管等问题，指导企业做好信息公开工作，使其更好地服务于公平开放，以形成规范有序、公开透明的信息公开机制。

2.5 规范申请要求，优化受理流程，建立基于服务合同的约束机制

标准规范的准入申请要求、高效快捷的准入审批流程、公开透明的运行机制、公平合理的交易方式是公平开放市场健康和可持续发展的基础。新版《办法》在用户申请条件和企业受理流程中给出了制度要求，更强调合同管理机制在公平开放服务中的地位，确定公平开放是以合同约定交易双方权利、义务的市场行为。

2.5.1 用户申请条件的规范统一

油气管网设施对于用户的公平开放不可能是完全无条件的，准入用户经营行为必须守法并具备相关经营行政许可和安全生产资质，符合国家、地方政府及行业规定和相关产业政策；用户准入行为要保障管道设施运营企业技术与商务上的相关权益，不能造成管道设施的损害和能力浪费。新版《办法》在第二十条规定了“油气管网设施企业应当按照监管要求制定并公开申请材料目录等相关内容”，虽然在条款中关于申请条件的细则要求没有明确，但强调设施企业应要按照监管要求行事，避免准入门槛过高。接下来政府监管部门会根据设施企业的合理要求和用户相关诉求，引导设施企业制定相应的申请条件，使用户申请条件更加规范统一，避免用户漫无目的的准备申请信息以及材料不完整导致申请环节的工作重复，为用户申请创造便利条件。

对用户设施合理的准入条件，也是欧美国家设施企业的普遍做法。欧美多数管道设施企业都会在用户管理上设立相应的商务准入和技术准入要求，其中商务准入要求主要集中于企业资质、信用、财务以及担保等方面，包括采用国际三大评级机构的信用评级作为无需预付款的信用标准，或者用户提前支付一定的管输服务费（预付款）和相关财务担保等；而技术准入要求主要包括气质、压力、热值及计量条件等。英国的“许可证”制度也非常具有代表性，只有取得政府颁发的“供应许可证”或“托运许可证”的用户，才能够向设施企业提交准入申请，而提供服务的设施企业也需要取得政府颁发的“输送许可证”或“州际输送许可证”，任何主体只有在许可证授权的情况下才能进行相关活动，否则将承担法律责任并被处以罚款，而许可证的取得需要达到政府设置的财务、信用和技术门槛[21]。

不过新版《办法》在准入要求上还缺少信用和财务保障要求，主要是因为我国行业内还缺乏相应的信用评价体系，用户也无法出具相应的信用证明；关于财务方面的要求，则需要根据设施企业和准入用户根据实际情况协商确定，上述都是不断完善与改进的工作方向。

2.5.2 用户受理方式的完善优化

作为公平开放服务的责任主体，油气管网设施运营企业有义务构建公正、有序、高效的市场秩序，提升公平开放的工作效率。从当前公平开放实践中，就开放服务的申请和批准流程而言，存在着审批周期过长，审批手续复杂，工作效率不高等诸多问题，用户申请服务相对困难，部分用户在需要层层审批的窗口期协调下，往往会错过资源采购的最佳时期。因此，缩短设施企业的审批时间与流程，提高公平开放受理工作效率成为当务之急。

《办法》的第二十二条制定了油气管网设施企业的受理方式与要求，给出了集中受理和分散受理2种方式。前一方式中设施企业通过在特定时间内向社会集中公布开放服务邀约统一接收用户申请，用户获取准入相关信息更加直观便捷，用户申请与企业受理相对集中，双方的工作步调更加一致，设施企业也可以在集中受理方式下安排最优的服务方案，从而提高市场透明度，简化受理流程，提高工作效率，保证服务质量。而后一方式虽然较集中受理方式效率较低，但其具备受理时间灵活、步骤设计简单、成本较低等特点，更适用于灵活性和突发性的各类服务申请。考虑到申请用户的数量、时间、方式和服务类别的差异性以及各设施企业工作流程的不同，《办法》提供2种受理方式，让设施运营企业和用户根据实际情况自主选择，更加合理。

采用分散受理方式下，设施企业的受理时限要求由过去的30个工作日缩短至15个工作日，对设施企业的受理时限提出了更加严格的要求。这将倒逼企业进行相应的管理机制调整。15个工作日的受理时限要求给以“三桶油”为代表的“集团公司—专业公司—地区公司”统分结合、分级审批的集中管理机制带来挑战，企业势必需要在优化管理机制，简化审批流程和缩短审批周期上做相应调整，以适应高效快捷的市场需求。

2.5.3 构建合同管理机制下的公平开放服务

合同管理机制是企业经营管理与市场交易环节的核心内容，既是企业依照法律法规进行合法经营的体现，又能够让企业合法权益得到维护，使企业在良好的经营环境下得到稳定持续的发展。油气管网设施公平开放作为一种全新的市场行为，改变了原有的生产经营规则，非常有必要引入合同管理机制，通过合同约束，规范相关责任方的履约行为，并在合同履行中实现服务价值。构建合同管理机制下的公平开放服务是新版《办法》重点考量的内容。

新版《办法》第六章以专章条款突出强调了构建合同管理机制下公平开放服务的重要性，列出了合同所需具备的基本条款内容，包括服务时段、服务质量、服务路径及相关责任约束等，要求签订的服务合同应按照国家有关规定在“信用中国”网站备案（登记），即便是油气管网设施对母公司及关联公司的服务行为，都将列为合同履行机制的监管内容，这将从根本上改变设施服务合同管理意识淡薄，不签署服务合同或事后合同的现象，也进一步保证了合同内容的公平公正性。

新版《办法》对于合同基本内容的陈述可以避免合同内容构成的随意性，便于设施企业与用户增加开放服务技术管理内容的了解，也提高了政府对合同内容监管的针对性。当然，制定并推行标准化开放服务合同示范文本，仍将是监管部门所努力推进的方向。

2.6 推行天然气能量计量计价，更好适应国际管输和贸易规则

备受市场关注的就是天然气计量方式的变化，天然气能量计量虽然不是公平开放管理的关键要素，但却是公平开放实践中暴露出的主要问题。《办法》第十三条强调国家推行天然气能量计量计价，并要求在新版《办法》施行之日起24个月内建立天然气能量计量计价体系，这是我国首次在天然气计量方式要求上与国际通用计量方式接轨。

采用能量计量计价目前是天然气国际贸易交接与结算的普遍做法，计量单位多为英热单位（Btu，1 Btu=1.054 kJ）和千瓦小时（kW·h）。首先天然气采用体积计量容易在贸易交接环节产生误差，由于天然气采用体积计量受温度和压力影响较大，所以在计量上需要注明参比条件，但国内外采用的天然气体积参比条件并不统一，例如我国长输管道设计规范中体积参比条件采用20 ℃、101.325 kPa，而城镇燃气设计规范体积参比条件却选用0 ℃、101.325 kPa[22-23]，这就容易造成双方体积计量的差异，增加交易结算时的麻烦。其次，我国进口LNG交接和结算大都按能量计量，而大部分管道气却采用体积计量计价，天然气按体积和按能量2种计量与计价方式的同时存在，未来随着公平开放和互联互通的持续推进，天然气混输带来的气质指标的改变，势必会引起交接和结算上的争议，影响公平开放的公正性，对管网互联互通工作也会带来不利影响。因此推行天然气能量计量计价更有利于能准确计量，体现优质优价和公平公正，减少结算纠纷，这有利于天然气行业的健康发展，也是推动油气管网设施公平开放的重要基础。考虑到当前我国推行天然气能量计量的基础条件已基本具备，新版《办法》明确提出了天然气能量计量计价的要求。

2.7 提出管输服务多样化和平衡机制等新举措，引导公平开放市场化方向发展

新版《办法》坚持“积极稳妥、适度超前”的原则，尤其是考虑近在眼前的国家管网公司的成立，提出了一些超前性规则与鼓励性条款，引导公平开放市场化规则建设，更好地推进公平开放发展。

新版《办法》第十五条提到鼓励油气管网设施根据市场需要和设施运行特点提供不同服务周期和服务质量的多样化服务。多样化服务类型的设置可以让用户拥有选择更多服务类型权利，也能让设施企业根据设施运行特点和季节性变化为用户提供更合理的服务，根据不同服务合同的约束性差异，合理制定运行安排来提高设施的利用效率，更好地为用户提供服务。设置多样化服务类型通常也是欧美管道设施企业的通常做法，除差异化服务外，还包括多种类型服务，譬如输送路径约束差异化带来的“点对点”和“入口—出口”服务；与平衡相关的“存贷气”服务等；油品管道提供的隔离批次输送和常规顺序输送；LNG接收站除常规接卸、储存、气化服务外提供的再装船转运服务；利用储气库进行的天然气价格套利等，伴随公平开放市场发展，相信服务类型也将不断充实与完善。

新版《办法》第二十六条强调用户应当严格履行合同约定充分使用油气管网设施，对“未按照合同约定充分使用设施服务能力”的恶意囤积行为，除按照合同约定支付服务费用外，情节严重者还将列入“油气领域失信名单”。该条款借鉴了以欧盟国家为代表的“拥塞管理”相关条款内容，其目的就是防止大用户通过“囤积”服务能力排挤竞争对手的不正当竞争行为。当前我国设施服务能力不足，作为稀缺资源的“剩余能力”应该让其发挥最大的功效来为市场服务，因此打击恶意囤积的行为非常必要。

新版《办法》第二十七条强调了用户的平衡义务，抛出了天然气管道平衡机制的概念，这也是我国天然气相关法案中首次引入“平衡机制”条款。所谓平衡机制是指使用天然气管网的用户必须确保一定时间段内向天然气管网内注入和提取的气量相等，避免气量不一致导致的管网超压或低压运行，影响到天然气管网安全平稳运行。引入平衡机制能够确保管网系统以经济高效的方式为用户提供服务，减少失衡对管道运营企业的经济损失。美国的《636号令》强调天然气管网用户必须承担平衡义务；造成不平衡的用户应当承担恢复系统平衡的成本，不遵守平衡准则的用户必须依据管道公司规定的价格支付平衡费用；管道公司有权利用管道系统管存或者储存设施来调节管网系统中出现的不平衡，并可在紧急情况采取强制平衡措施[24]。新版《办法》指出用户必须承担平衡义务，赋予了设施企业强制平衡的权限，该规定将会改变以往由管道设施企业无偿承担设施失衡风险及恢复平衡成本损失等问题，提高用户注提气一致的意识，敦促设施企业建立规范的指定程序，完善设施运行管理规则。关于设施企业的平衡服务权限以及平衡损失的补充措施，新版《办法》还没有给出相关条款，这还需要监管部门、设施企业和用户在接下来积极推动相关配套办法的规则制定。

3 新版《办法》落地后需要完善的工作建议

当然，改革的成功不是一蹴而就的，油气管网设施公平开放工作也不可能通过一部新版《办法》的颁布就能解决当前面临的各类问题，公平开放机制的建立与完善还需政府和相关企业做好大量的保障性工作，稳步推进，分步实施。

3.1 夯实法律法规基础，制定完善相关配套细则

法律体系是监管得以建立的基础，也是监管活动所依据的准绳。我国的法律制度体系是由全国人大通过的法律文件、国务院行政法规以及国务院所属部委命令指示和规章办法所组成。包括新版《办法》在内，我国先后推出的一系列关于油气管网设施公平开放的规制文件都属于部委发布的行政规章或行政指导，以办法、通知等形式为载体，规制的效力层级不高，法律基础还比较薄弱，缺乏法律法规带来的严肃性和稳定性，也无法修正更高级别甚至相同级别部门规章所约定的既成事实。譬如，作为“最后一公里”的城市燃气配气管网设施，本次新版《办法》并未列入公平开放的监管范围，除城镇燃气设施建设运行具有自身特性外，主要原因还在于公平开放与城镇燃气特许经营权有着根本冲突，而城镇燃气特许经营权受全国人大颁布的《行政许可法》、国家发改委等6部门颁布的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》和行政合同《管道燃气特许经营权协议》所保护，在没有更高层级的法律修正前提下，作为部门规章的《油气管网设施公平开放监管办法》的规制层级是无法约束上述3个法律法规文件的。

尽管新版《办法》从完善公平开放基础，明确公平开放服务要求，细化可操作性执行办法，推行信息公开和合同管理机制、落实监管措施及法律责任等方面进行了调整完善，但从整体来看，《办法》仍旧属于一部纲领性与指导性规章办法，让其解决公平开放中的所有问题还不现实，随着公平开放工作的广泛深入推进，务必需要制定更多相关配套细则。以欧盟为例，2009年颁布的第三套方案系统地提出了第三方准入制度下管网设施运营的规则框架及规则制定的具体工作部署，其中《输气管网准入条件（Regulation (EC) No.715/2009）》确定了输气管网、储气设施和LNG接收站的准入规则、准入条件、管网准入费率、服务类型、容量分配、透明度要求和管网平衡等指导性要求[25]，随后几年间，随着天然气市场化改革的推进，欧盟委员会又相继推出了跨境节点容量分配方案、平衡机制管理条例、拥塞管理、各国管网互通性等配套细则及指导意见[26]，分步、渐进地推进了欧盟天然气市场化改革。同样，新版《办法》的颁布实施也只是建章立制的开始，相信在接下来的时间，监管部门会针对公平开放过程中出现的各类关键问题，针对信息公开示范文本、剩余能力测算规范、容量分配规则、平衡机制、服务费率等方面，陆续推出更多配套细则，建立健全规范的技术管理体系，特别是剩余能力测算办法，需要国家能源主管部门和相关行业协会研究制定给出一个导则或规范，更好地指导公平开放工作，使公平开放工作能够全程做到有法可依、有章可循。

3.2 提升监管效能，保证政策落地执行

一个公平开放的市场环境离不开高效有力的监管体系。目前，我国实行政监合一的监管，国家能源局既是油气产业政府主管部门，又是政策执行的监管机构；监管工作采取中央—地方协调分级管理的模式，国家能源局及其区域或省级外派机构共同执行监督管理相关职责。由于我国长期以来形成的“重审批，轻监管”的惯性工作思维，企业对于公平开放监管的重视程度不够，而且企业本身对于公平开放市场行为也缺乏足够的认识，这给监管工作增加了相当的难度，同时在多年的监管实践中也的确暴露出工作任务繁重，监管力量不足，技术储备欠缺，监管边界划分不清等问题，这些也都影响到了监管效能的高效运转。缺乏有效监管，难以保证公平开放政策的有力推进。

随着油气体制改革的稳步推进，市场化竞争日趋充分，完善公平开放监管内容，进一步强化市场监管职责十分迫切。这就需要现有行政制度体系赋予能源监管机构更加完备的监管职能与执行手段，形成高效监管体系；同时认真落实“放管服”改革要求，政府部门进一步简政放权的同时要以公平开放为抓手，加强规范市场行为的监管工作，按照新版《办法》规定的监管措施积极开展各类专项督查，制定并发布具有法规效力的督查报告，加大不合规行为的披露力度，通过对相关企业责任人约访约谈和考核评估等方式，增强监管影响力，提高监管有效性，保证新版《办法》的落地执行。

3.3 积极应对油气管网运营机制改革，做好国家管网公司监管工作

目前“运销一体化”带来的设施企业销售与运输利益捆绑，成为推进公平开放的最大掣肘。因此做好公平开放工作的前提依旧是大力深化油气体制改革，构建公平竞争的市场环境，切实增强行业发展的动力和活力[27]。2019年3月，中共中央全面深化改革委员会第七次会议通过的《石油天然气管网运营机制改革实施意见》，明确提出组建国家石油天然气管网公司，成为落实油气体制改革的重要内容。

呼之欲出的国家管网公司，将是一家与三大国有石油公司平级、资产规模上千亿、自然垄断性突出的大型央企，因此如何约束其垄断性，更好地发挥其公共服务属性，使其成为改革的推力而非障碍，将成为摆在政府及众多行业从业者面前的重大课题。管网公司成立为体制改革落锤之时，也按下了运营机制改革的按钮。国家有关部门应该按照“放开两头，管住中间”的改革思路，统筹国家管网公司成立后的应对工作，做好对管网公司规划建设、公平服务、成本监审和安全运行的全周期监管，重点包括：①引导国家管道公司按照市场需求制定油气管网中长期发展规划，督导规划落地实施；②完善法规制度体系，引导其建立规范科学的运营机制，构建公平无歧视的市场准入环境；③加强信息公开制度化建设，打造信息公开平台，实现成本、价格和公平服务的公开透明；④完善管输价格形成机制，合理控制管道投资水平，严格监审生产经营成本，逐步降低服务价格；⑤发挥政府在上中下游企业间的沟通协调作用，实现资源与市场的有效衔接；⑥建立应急响应机制，发挥国家管网公司的应急保供协调职能；⑦加强管网设施安全环保监管，提升管道本质安全，确保平稳运行等。上述工作都需要国家有关部门制定应对策略，出台配套性法规细则。

此外，对于未能纳入国家管网公司的油气管网设施，也应该按照新版《办法》的相关要求,切实履行运输和销售业务财务独立核算，严格监管企业内部交叉“补贴”等行为，积极推进设施独立运营，实现“运销分离”。上述措施将从运营机制上破除市场壁垒和垄断桎梏，提升设施企业的独立决策能力，提高其公平开放动力，促进市场化竞争格局形成，从而充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，实现油气行业真正高质量健康发展。

4 结论和建议

1）虽然在部分油气管道和LNG接收站有部分案例试水，相关企业的公平开放意识不断增强，但总体开放程度有限，油气管网设施公平开放工作还存在需求、动力、能力、规矩共4个方面的不足。

2）新版《办法》内容亮点主要表现在以下7个方面：①强调非歧视性原则，保障开放服务的公平公正；②调整监管范围，政策制定更具针对性；③鼓励基础设施建设和互联互通，夯实公平开放基础；④大力推进信息公开，提高公平开放的科学性、规范性和透明度；⑤规范申请要求，优化受理流程，建立基于服务合同的约束机制；⑥推行天然气能量计量计价，以更好适应国际管输和贸易规则；⑦提出管输服务多样化和平衡机制等新举措，引导公平开放市场化方向发展。

3）为进一步推进公平开放工作，新版《办法》落地后还需要完善以下3个方面的工作：①夯实法律法规基础，制定完善相关配套细则；②提升监管效能，保证政策落地执行；③积极应对油气管网运营机制改革，做好国家管网公司监管工作。