取用水管理对象界定及分类监管重点分析

胡 明，夏细禾，许 斌

（1.水利部长江水利委员会水资源管理局，430010，武汉；2.水利部长江水利委员会长江科学院，430010，武汉）

取水许可制度是我国用水管理和获得取水权的一项基本制度。长期以来在促进水资源的优化配置和可持续利用、保障合理用水需求、节约用水和保护水资源方面，发挥了重要的作用。但由于取水、用水过程的差异性、复杂性等原因，现行取水许可管理对取水、供水、用水对象界定不清，未能将所有的取用水情况涵盖其中，且对一些特殊形式取用水的取水许可管理存在不规范，无法真正管住其取用水量、取用水过程及用途，亦无法对取用水造成的生态环境及第三方影响进行有效监控，更无法实现“合理分水、管住用水”水资源强监管两大工作目标的要求。

为全面规范和加强取用水管理，促进长江大保护，并结合“放管服”改革精神，在对取水许可管理对象逐层分析的基础上，针对取水许可管理过程中存在的薄弱环节，从水量分配、取水口监管、用水总量管理、水资源有偿使用等方面，分析各类取用水的监管重点。

一、取水许可制度及存在问题

1.取水许可制度的建立与完善

取水许可制度在我国建立可以追溯到1988年实施的 《中华人民共和国水法》第三十二条的规定：“国家对直接从地下或者江河、湖泊取水的，实行取水许可制度”。1993年8月1日，国务院发布了《取水许可制度实施办法》（国务院令第119号），对取水许可的适用范围、主要原则、办理程序、管理权限、审批时限、法律责任等做出了规定，取水许可制度正式建立。为进一步加强取水许可管理工作，2002年水利部、国家发改委第15号令发布了《建设项目水资源论证管理办法》，建设项目水资源论证制度得以建立。此后，《取水许可和水资源费征收管理条例》（国务院第460号令）、《取水许可管理办法》（水利部第34号令）进一步规范了取水过程中的审查、审批、监管等事项，对取水许可制度进行了补充和完善，2017年根据“放管服”改革精神对其中部分条款进行了修订。

2.取水许可管理对象及存在的问题

根据《取水许可和水资源费征收管理条例》，取水许可的管理对象为利用取水工程或者设施直接从江河、湖泊或者地下取用水资源，或者直接取用其他取水单位或者个人的退水或者排水的单位和个人，并对5种不纳入取水许可管理的情形进行了规定。

各级取水审批机关对于使用水资源配置类工程或供水工程是否纳入取水许可管理范围，理解不同、操作各异，导致取用水管理无法做到全覆盖，且面对水资源费改税，管理对象上的问题更为凸显。

二、取用水对象分类及特点

为切实加强取用水户管理、将其充分纳入到取水许可管理中，本文根据取用水过程特点，将取用水对象分为配置类工程、河道内生产工程、公共供水类工程、自备水源类工程以及其他取用水户五大类。

1.配置类工程

配置类工程是指以有效、公平和可持续的原则，对一个特定流域或区域内有限的、不同形式的水资源在各用水户之间进行科学调蓄和配置的工程。水资源配置类工程主要包括蓄水工程、引调水工程、提水工程以及河道内其他水利工程等。

配置类工程的取水特点为作为水资源配置的工具，其自身并不使用或者消耗水资源，在取水许可管理的过程中，具有取用水过程分离、取水许可申请主体不明等特点。

2.河道内生产工程

河道内生产工程是指在江河、湖泊、水库等水域内利用水资源进行生产的工程，包括水电站、鱼道、船闸等。

河道内生产工程的取水特点为工程虽然使用了水资源的部分属性，但并不消耗水资源，在取水许可管理中，具有取用水过程分离、取水许可审批要求不一致等特点。

3.公共供水类工程

公共供水工程指通过管、渠等设施提供水公共产品或者公共服务的工程。供水工程主要包括公共供水企业、灌区供水工程等。

公共供水工程的特点主要包括除水资源蒸发、渗漏等损失外，工程自身一般不使用水资源，申请主体一般较为明确，在取水许可管理过程中，供水工程部分或全部取水存在供用水对象分离。

4.自备水源类工程

自备水源类工程指用水户自建取水设施 （工程），直接从地表水源（江河、湖泊、水库、渠道、人工河道）或地下水水源取水的工程。

自备水源类工程的取用水户取水和用水过程统一于取水权人，取水许可管理对象较为明确。

5.其他取用水户

其他取用水户指不属于上述分类但存在取水行为的取用水户，包括取用雨水、再生水等非常规水作为取水水源的工程。

其他类型的取用水户取水和用水过程统一于取水权人，取水许可管理对象明确。

三、不同取用水对象取用水监管重点分析

在《取水许可和水资源费征收管理条例》《取水许可管理办法》中，对于取用水过程分离的情况，并未有明确规定，导致地方水行政主管部门在取水许可管理的过程中，存在取水许可管理的要求不统一，部分省级地方水行政主管部门将配置类工程、供水工程纳入了取水许可管理范畴，而部分则未纳入；水资源（税）费如何缴纳、取水计划审核重点等方面亦存在较大的差异。针对上述取用水监管方面的问题，对不同取水许可管理对象提出相应的重点监管内容。

1.配置类工程取用水监管

配置类工程符合利用取水工程或者设施直接从江河、湖泊或者地下取用水资源的情况，应纳入取水许可管理的范畴。配置类工程取用水监管目标主要从宏观管控开发利用程度、维护生态需求，利用取水许可方式进行用途管制，体现公平性。结合配置类工程的监管目标，监管重点为：

首先，在水资源论证过程中，应重点关注河流开发利用程度及其对河流生态系统的影响，以及水量分配的合理性。其次，在实际运行过程中，需要对配置类工程的水资源配置效果，即配置类工程开发任务对应的用水户用水量进行监管，确保其配置的效果满足设计和有关批复要求，保障配置类工程运行的公平性和合法性。再次，需要对配置类工程河道外用水户的用水总量进行监管，确保其配置的水量满足有关批复要求，同时满足区域、流域用水总量控制的要求。水资源费（税）缴纳方面，由于配置类工程自身并不消耗水资源，可以不缴纳水资源费（税），或将水资源费（税）率定为零。同时，为保障配置类工程所在流域的水生态安全，必须对工程的最小下泄流量进行管控，并通过监测下泄流量的方式，建立对最小下泄流量实施情况的监督。在审核配置类工程年度取水总结、取水计划和调度方案时，应重点对水量配置的合理性进行分析，对不合理的水量配置及时进行调整，并敦促其严格执行。

2.河道内生产工程取用水监管

河道内生产工程使用了河道内水资源的势能等特殊资源，虽然没有对水量造成损耗，但符合取用水资源的情况，也应纳入取水许可管理的范畴。河道内生产工程取用水监管目标从宏观管控河流开发利用程度、维护生态需求方面来制定。结合河道内生产工程监管目标，监管重点为：

首先，水资源论证过程应重点关注河道内生产工程所在河流的开发利用程度及其对河流生态系统的影响。其次，在实际运行过程中，应重点对工程的最小下泄流量进行监督和管控，保障河流水生态系统的用水需求。在水资源费（税）缴纳方面，对于存在经营行为的水电站、航道等工程，可对其征收水资源费（税）；对于鱼道、鱼类增殖站等公益性工程，可不缴纳水资源费（税）。在审核河道内生产工程的年度取水总结、取水计划和调度方案时，应结合河流水生态对水流年内分配的需求，对水量分配的合理性进行分析，对不合理的年度取水计划及时进行调整，并敦促其严格执行。

3.公共供水类工程取用水监管

公共供水类工程具有明显的取用水特点，应纳入取水许可管理范畴。公共供水类工程取用水监管的目标是管控取用水总规模、供水用途、输水损耗、用水效率、节约用水、实现水资源精细化管理等。结合公共供水类工程监管目标，监管重点为：

首先，水资源论证应重点关注工程本身的用水工艺、用水水平，以及供水范围内的用水户类型、用水定额、用水效率、输配水损耗等供用水指标的合理性。其次，在实际运行过程中，需要对工程本身、供水范围内所有用水户的用水量进行监管，确保运行效果满足设计和有关批复要求。再次，需要对用水户的用水总量及时跟踪，确保满足工程运行能力和区域用水总量管控要求。水资源费（税）缴纳方面，供水工程需要对自身损耗的少量水资源缴纳水资源费（税）；灌溉用水、集中式农饮等用水，可以降低水资源（税）费的征收标准或不征收水资源费。居民生活用水的水资源（税）费，可由供水企业代为征收和缴纳；从城镇供水管网取用生产用水的一般工业用水户，原则上需要办理取水许可证，并单独缴纳水资源（税）费。在审核公共供水类工程的年度取水总结、取水计划时，应重点对供水、用水过程中的用水定额、输配水损耗等指标的合理性进行分析，对不合理的供水区域和用水过程，应及时进行调整，并敦促其严格执行。最后，为保障供水类工程供水安全，还应加强对水源地达标建设、管理和保护措施进行监管。

4.自备水源类工程取用水监管

自备水源类工程应纳入取水许可管理的范畴，取用水监管的目标是管控用水效率，落实计划用水、节约用水，配合水资源费改税，实现水资源精细化管理。结合自备水源类工程监管目标，监管重点为：

首先，在水资源论证过程中，应重点关注工程本身的节水措施、用水工艺、用水水平、用水定额、用水效率等用水指标的合理性。其次，在实际运行过程中，需要对工程的用水总量进行监管，确保运行效果满足设计、有关批复和区域用水总量管控要求。自备水源类工程应足额缴纳水资源费（税）。在审核自备水源类工程的年度取水总结、取水计划时，应重点对其用水定额、用水效率、节水措施等指标的合理性进行分析，对不合理的用水过程应及时进行调整，并敦促其严格执行。

5.其他取用水户取用水监管

根据《水利部关于非常规水源纳入水资源统一配置的指导意见》有关精神，取用再生水、雨水等非常规水源的其他取用水户，应纳入取水许可管理的范畴，并鼓励建设项目，尤其是缺水地区的建设项目，优先选用非常规水源作为水源取水。其他取用水户监管目标是保障用水过程安全，控制非常规水源的利用风险，确保非常规水源的生产和使用安全。结合其他取用水户监管目标，监管重点为：

首先，在水资源论证阶段，应重点对非常规水源水量、水质与工程用水的符合性进行分析。其次，在项目运行过程中，需要加强非常规水源利用的计量监测，完善非常规水源水质检测技术体系、检测方法和检测指标。同时，监管单位需定期开展供水、用水过程的水量、水质监督检查，加强用水安全监管和风险防控，制定供水突发事件应急预案。取用非常规水作为水资源的取用水户，可不缴纳水资源费（税）。在审核其他取用水户的年度取水总结、取水计划时，应重点对其取用水量、水质进行分析，对于未按计划使用非常规水源或使用量未达到要求的用水户，应核减其下一年度的常规水源计划用水指标。

四、结 论

①配置类工程应主要从水资源配置影响论证、实际配置效果、工程任务对应用水户用水量、最小下泄流量、取水计划等方面重点开展监管工作。

②河道内生产工程应主要从对河流生态系统影响论证、最小下泄流量、水资源费（税）缴纳、取水计划等方面重点开展监管工作。

③公共供水类工程应重点关注工程本身的用水工艺、用水水平，以及供水范围内的用水户类型、用水定额、用水效率、输配水损耗等供用水指标的合理性论证；还应加强用水户用水量、用水总量管控、水资源费（税）缴纳、取水计划、水源地保护等方面的监管工作。

④自备水源类工程应重点论证工程本身的节水措施、用水工艺、用水水平、用水定额、用水效率等用水指标的合理性；还应加强用水总量、用水过程、取水计划等方面的监管。

⑤其他取用水户应在水资源论证阶段重点对非常规水源水量、水质与工程用水的符合性进行分析。在项目运行过程中，需要加强非常规水源水质检测技术体系、检测方法和检测指标、用水安全监管和风险防控、取水计划等方面的监管。