积极探索水权制度改革破解宁夏经济社会发展缺水瓶颈

2019-01-17麦山

中国水利 2019年17期

麦山

（宁夏回族自治区水利厅，750004，银川）

近年，宁夏回族自治区深入推进水权水市场改革，从率先实施水权转换、水资源确权试点，到主动探索水权交易，走出了一条解决自治区经济社会发展缺水问题的有效途径，为自治区经济社会发展提供了强有力的水资源支撑。

一、基本情况

宁夏地处黄河上中游地区，辖5个地级市、22个县（市、区）。 2018年地区生产总值3 705.2亿元，其中工业增加值1 124.50亿元，粮食总产量392.6万t。干旱少雨、生态环境脆弱，水资源短缺是制约自治区经济社会发展的最大瓶颈。全自治区多年平均年降水量289mm，年水面蒸发量1 250 mm，干旱半干旱面积占全自治区总面积的75%以上。当地水资源总量11.6亿m3，仅为全国平均的1/12，经济社会发展完全依靠国家限量分配的黄河过境水资源。水是事关宁夏战略全局、事关百姓福祉、事关长远发展的大事。近年，在水利部等国家部委的关心和指导下，自治区深入贯彻“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”新时代水利工作方针，大力开展“资源水利、工程水利、民生水利、生态水利、智慧水利、法治水利”建设，着力推进水资源、水生态、水环境统筹治理，通过最严格水资源管理、深化水利改革，着力强化水资源水环境承载能力刚性约束，以有限的水资源保障了自治区经济社会持续健康发展。

二、水权制度改革进展情况

1.实施水权转换，提升资源效益

自2002年开始，水利部黄河水利委员会对内蒙古、甘肃、宁夏、青海、山东等超指标用水省（自治区）不再审批新增取水项目。宁夏新增工业用水项目由于不能获得用水指标，无法立项建设。2004年，为破解宁东能源基地等工业园区企业用水难题，自治区依据《黄河水权转换管理实施办法》，率先在黄河流域实施了“由工业建设项目出资，建设引黄灌区节水改造工程，把干渠输水过程中损失的水量节约下来，满足拟建工业项目用水需求”的水权转换。2007年颁布的《宁夏回族自治区节约用水条例》明确规定：“新建工业项目取用黄河水，无水权指标的，应当通过水权转让方式解决用水”，2008年出台的《宁夏实施〈水法〉办法》将水权转换的法律条款进一步明确，水权转换纳入了规范化、法制化轨道。

自2004年以来，共批复实施工业水权转换项目23项，水权转换协议资金14.84亿元，转换黄河水量1.64亿m3，累计向宁东基地等工业企业供水超过12亿m3，水权转换工业企业实现的工业增加值占自治区工业增加值总量的1/3以上。通过实施水权转换，在用水总量不增加的情况下，初步解决了制约缺水地区经济社会发展的水资源问题，实现了水资源向高附加值行业的流转。

2.开展水流确权，强化水权意识

2014年，水利部确定宁夏为全国水资源使用权确权试点省份之一；2016年，宁夏被水利部、自然资源部列为全国水流产权确权试点，主要开展水资源使用权确权，并研究水资源使用权物权登记的途径和方式；2017年，宁夏成为全国首个通过验收的水权试点省份；2019年4月，水流产权确权试点通过国家验收。通过试点，共发放取水许可证2 039本，水权证471本，签订协议1 904份，涉及生活、生产、生态用水，确权水量57.2亿m3，占国家分配控制指标的90%。通过水资源确权，形成了区、市、县三级初始水权控制体系，建立了最严格水资源管理控制指标体系与农民用水者协会相结合的管理模式，进一步强化了水权约束力，各级政府、水管单位、用水者协会和群众的水权理念和水权意识逐步增强，为推进市场配置水资源奠定了基础。通过明晰各干渠直开口水权水量，为年度水量分配、计划用水、水量调度、用途管制、监督考核、节水奖惩等水资源日常管理工作提供了重要基础支撑，进一步加强了水资源精细化管理工作。

3.试点水权交易，引导两手发力

2016年以来，面对日益突出的缺水问题，结合引黄现代化节水生态灌区试点建设，宁夏在自治区层面积极通过渠道砌护节水推进水权转换的同时，在市县层面开展通过田间实施高效节水灌溉进行水权交易的试点，建立政府交易平台，打通水权流转的“最后一公里”，实现了农业、工业、企业、政府多赢。2018年10月，利通区政府与宝丰集团成功签约，由宝丰集团出资3.82亿元购买利通区灌区节约出的1 484万m3农业黄河水使用权，初步实现了水资源配置由“政府主导、市场调节”向“市场主导、政府调节”转变，促进水往“高”处流，有力支撑了自治区工业快速发展。

4.健全完善制度，创新体制机制

近年，先后出台了宁夏回族自治区《水资源管理条例》《水资源使用权用途管制暂行办法》《水权交易管理暂行办法》《水权收储管理暂行办法》等管理制度，为开展水权交易提供了法律和政策依据。在全社会初步形成了新增用水项目必须通过有偿交易、获得水权的共识，从过去向政府“要水”，转变为现在的通过市场“找水”，有效发挥了市场在水资源配置中的作用。水权受让方加大灌区节水改造工程建设投资，拓宽了灌区节水改造融资渠道，极大地推动了自治区节水改造工程建设步伐。水权水价水市场机制的建立，使企业看到了商机，大禹集团、京蓝科技、潞碧垦等国内外知名企业陆续落地宁夏投资创业，助力宁夏现代化生态灌区建设。

三、存在的问题

受经济社会发展水平、自然环境等因素制约及传统观念影响，宁夏水资源管理工作中仍存在一些困难和短板。

1.水资源短缺依然是最大瓶颈

严重缺水仍是今后一个时期制约宁夏经济社会发展的最大因素，一方面当地水资源匮乏，黄河来水呈减少趋势；另一方面随着工业化、新型城镇化和农业现代化的加快推进，用水需求刚性增长，水资源供需矛盾日益突出，保障各业用水的任务十分艰巨。据需水量预测，到2020年和2030年，全自治区缺水分别达2.7亿m3和14.2 亿 m3。

2.基础设施薄弱依然是明显短板

水利基础设施网络还不完善，引黄灌区渠系输水损失严重，高效节水灌溉面积占比不到40%，黄河干流缺乏调控工程，供水保证率低。

3.精准计量是资源管理的薄弱环节

对取用水户进行确权登记，需要完善的水资源计量监控系统作支撑。总体上看，目前宁夏灌区内计量监控设施还比较薄弱，特别是对自流灌区用水的计量还停留在干支渠和直开口，终端用水户的计量不到位，难以满足确权后的精细化管理要求。

4.水权制度改革路径依然有待探索

水资源特殊的属性，决定了其自身规律的复杂性，确权难度大。工作过程中，对水资源使用权的概念和边界、物权登记的范围和对象等认识不统一，而且取水权的权利内容不清晰，目前存在取而不用的水权、用而不取的水权、既取又用的水权，各种形式的水权权利和义务如何确定，以及如何登记尚未探索出有效途径和方式。

四、今后的打算

当前和今后一个时期，宁夏将认真贯彻落实中央新时代水利工作方针，紧紧围绕加快落实最严格水资源管理制度和国家节水行动，以实行水资源消耗总量和强度双控为重点，以水资源承载能力监测预警和考核为抓手，强化水资源刚性约束；以节水型社会建设为平台，推进水资源社会化管理进程；以水权水市场改革为突破口，充分发挥市场对水资源的配置作用。近期采用节流和开源并举，节流以农业节水为主，开源以增加浅层地下水和中水等非常规水利用量为主。远期利用南水北调西线工程，增加宁夏取水总量，从根本上解决缺水问题。