国外气象服务运行模式对新时代我国气象服务分类发展的启示*

孙佳怡 石蓉蓉 苗长明 高亮

(浙江省气象局,浙江 杭州 310002)

0 引 言

《气象法》颁布近20年来,全国各级气象部门面向经济社会发展和人民生活、防灾减灾需要开展各类气象服务。面向全社会的公众气象服务、面向政府部门的决策气象服务和面向生产的专业气象服务体系不断完善,气象服务体制机制不断健全。但随着我国社会主义市场经济发展，对新时代气象服务的要求和需求都不断提高,几类气象服务该如何划分界限,如何建立分类发展的体制机制和运行模式,成为亟待解决的问题。在处理以上问题的实践中,国外一些国家采用不同的气象服务运行模式,取得了较好效果。本文采用实证研究,考察国外气象服务分类发展实践经验,分析其在处理政府、市场关系,政府参与气象服务市场活动的方式等方面的具体做法,以期对我国气象服务分类发展有所启发和借鉴。

1 国外气象服务分类发展实践研究

对于国外气象服务发展模式,国内不少学者分别对美国、日本、英国等国家进行考察研究[1-10]。通过查阅国外气象部门网站和官方发布的文件,目前像我国主要由国家气象部门为主提供气象服务的情况并不普遍,不同国家采取的气象服务运行模式均不同程度有市场和社会共同参与。李良序根据世界各国气象服务管理体制的不同,将气象服务运行模式分为:完全公益型、垄断型、公私竞争型、公私分明型和完全竞争型。类似的,陈继华等[11]从国家气象部门的角色区别入手,将国际上气象服务运作模式分为“全面商业化”、“公益为主,兼营商业化”和“公私有别”3种。本研究从各国气象服务分类提供主体的不同,以及国家气象部门在气象服务产品供给中发挥的作用,将各国气象服务分类运行的模式分为以下3类:

1.1 “公私有别”的美、日模式

美国联邦政府气象主管部门是国家海洋和大气管理局NOAA,隶属国家商业部。NOAA下属单位国家气象局(NWS)是负责天气和水文预测预报的专门机构,承担为美国及其属地、邻近水域和海洋地区提供天气、水文及气候监测、预报、预测和预警,及应急过程中有关联动任务。NWS实行垂直领导的管理方式,地方政府不直接参与对气象工作的领导。NWS的经费来源于3个部分,大部分来源于国家财政预算拨款,第二部门是从军队、交通、航空航天等联邦部门得到专项拨款(同样也列入国家财政预算),第三部分来自于私营企业付给的补助性收费,但这部分相对于公共财政拨款“微不足道”。美国全国气象服务由NWS的主要实体——国家环境预报中心和各地的天气预报服务台、河流预报中心提供。但正如早在1940年,美国农业部“天气与私人天气预报服务关系委员会”在一份报告中指出的那样:“气象局不可能为公众中所有具有特殊要求的群体提供详细和连续的服务。私营气象学家或组织应与气象局合作,开发作为公共机构的气象局不应做的专业服务。”1991年,NOAA发布了《公共-私营合作关系方针》;2003年,NOAA委托美国国家科学院进行独立评估,结论是1991年提出的“伙伴政策”没有清晰的边界,需要一个新政策;2006年NOAA再次修订完善发布了《环境信息提供的合作关系政策》,鼓励发展私营气象企业,其中明确引用A130法案(联邦信息资源管理法案)内容,即NOAA不任意对已有的信息服务事项进行大的变更,不任意引入新的服务,除非经过谨慎考量到各方面观点、能力和公众利益需求,而且必须通过透明公开的过程,取得各方认可意见后通过;2007年7月,以NOAA行政令216-112号正式颁布。《环境信息提供的合作关系政策》的实质,是政府与私有企业、研究机构之间合作而非竞争,双方分工明确、良性合作。NWS提供基本气象服务,向社会开放共享基本气象数据,通过自身广播系统向全国免费提供重大灾害性天气的警报及气象和水文资料等,不开展商业性气象服务。商业气象公司从事商业性服务,通过对资料进行加工、处理,根据用户需求制作专业服务产品,有偿提供个性化、专业化、精细化的气象服务。美国联邦应急响应框架(National Response Framework,NRF)规定:“NOAA通过天气广播系统、天气电报业务和应急管理信息网络,在各种天气风险发生前和发生后向公众发布危机信息”。尽管在法律上并没有规定国家气象部门是气象警报唯一的发布者,但重大灾害性天气警报都由国家天气局的河流预报中心发布。

类似的,日本也采取国家气象部门与私营企业界限分明的气象服务运行模式。1953年,日本对《气象业务法》进行了重大修改,按照国家法律规定气象厅成立民间气象业务支援中心。1955年9月,对有关气象预报的营业管理办法进行了修改,从气象厅领到许可证的预报员可独立从事营业性天气预报业务。

在日本,公益服务与专业有偿服务的界面是相当明确的,是完全不同的事业结构和运行机制。国家公务员体制的气象厅主要职责在防灾抗灾,向政府提供决策服务和发布公众天气预报;气象公司依托气象厅开展专业气象服务,生产大量的为各行各业服务的信息。气象厅对气象公司没有任何投资,但气象厅的气象信息无偿提供给整个社会,包括以营利为目的的私人气象公司,用户可以免费获取气象厅的气象情报,也可以通过合同有偿从私人气象公司获取经深加工后的产品,以取得更细致、更及时、更富建设性的防灾对策建议。

1.2 “公私竞争”的英德法澳模式

在“公私竞争”的模式中,国家气象部门既提供公益性服务,又提供市场需求的气象服务,同时允许社会上其他气象服务公司按照平等原则参与竞争。

以英国为例,除了私营气象服务公司从事商业性气象服务以外,英国气象局也开展商业气象服务。

英国气象局开展气象服务分为面向公众的气象服务和商业气象服务两大类,前者又分为免费和收费两种。免费服务包括借助大众传媒发布的普通天气预报以及山区、海洋休闲天气预报3种。面向公众的收费服务是指公众通过高收费的电话、短信了解特殊天气预报,如定点天气预报、度假地天气预报、滑雪场天气预报等。英国气象局还推出了与该局天气预报员直接通话的全天24小时服务,公众可询问任何与天气有关的问题。此外,英国气象局设有专门的商业和产业部,从事商业气象服务,负责气象服务产品的销售、市场开发、产品研制、生产和服务供给。其商业气象服务领域涉及农业和森林、建筑与民用工程、零售流通和制造、教育单位、煤气、电力、燃料和能源、娱乐和旅游、媒体(电视和电台)、沿海工业、出版和流通系统、运输(陆地、海洋、航空和内河)等行业。但由于面向行业的商业气象服务的竞争十分激烈,英国气象局的商业气象服务仅占不到10%的市场份额。

澳大利亚气象服务运行模式也类似。澳大利亚气象局同时提供免费的公益性气象服务、成本补偿性收费气象服务和按商业化方式运作的特殊气象服务,其中第3种服务由隶属于国家气象局的特殊服务体提供。成立于1990年的澳大利亚特殊服务体按照市场经济活动规律开展活动,除了在国内开展商业化服务之外,还参与国际项目竞争,曾为马来西亚建设气象雷达系统、自动气象站，并为吉隆坡国际机场建设进行气象服务。

1.3 “完全竞争”的新西兰模式

此外,还有一些国家采用“完全竞争”的气象服务运行模式,即把国家气象部门变为服务公司,以签订合同的形式,形成气象部门与民航、交通等行业以及企业之间的服务关系。如新西兰,于1992年7月将国家气象部门改组成为两个国有机构:一是“国家水和大气研究所”,负责进行政府资助的有关气象及水文、海洋、生态的基本研究,并担负前述领域的咨询和研究,收集和存储气候资源,但不实际提供气象服务;二是新西兰气象服务公司,负责气象业务,为政府、民航和军航、媒体和公众等3类主要客户提供气象服务。新西兰气象服务公司设有3个服务部门,一个负责国家天气气象业务,包括观测系统保障、技术培训以及向政府提供咨询服务;一个负责航空服务,主要是为国际和国内的航空公司以及新西兰皇家空军提供专门的预报服务;另一个负责信息服务,主要是向媒体、工业和大众传送气象产品。

2 国外气象服务分类运行的启示

通过对上述各国气象服务分类运行模式的分析研究,从国家气象部门承担的角色和任务,以及各国气象服务市场化角度,我们认为对我国气象服务分类发展有以下两点启示:

2.1 权责明晰是气象服务分类运行界限分明的前提

在美国和日本“公私有别”的气象服务运行模式下,政府气象和市场气象界限分明。从气象服务产品的属性来看,政府提供基本、常规、普适性天气预报服务产品和灾害性天气警报类服务,其提供的产品具有公共产品属性;市场提供面向需求深度加工的、个性化的气象服务产品。从服务对象来看,政府服务的对象是无差别的社会公众,市场的服务对象一般是具有个性化需求的个体和组织。从服务的商业性角度来看,政府免费向公众提供服务,市场提供有偿服务。

美国NOAA的《环境信息提供的合作关系政策》和日本的《气象业务法》,都从法治角度对公私双方的责任分工加以明确。例如,美国NWS的日常业务、研究和服务支出基本上都来自于共财政完全保障。NWS开放提供重大灾害性天气的警报及气象和水文资料等,使得私人气象公司可以充分开发个性化产品。另外,美国电视媒体也属于私营企业,因此主要电视媒体都有自己的电视气象节目,有专门的气象专业人员担任气象分析主持人,除灾害性天气警报统一使用气象部门权威发布之外,他们可以基于国家指导产品进行细化分析和预报,丰富了内容和形式。公众对“众说纷纭”的预报形成了习惯,更能够理解预报的不确定性,因此也不会把日常天气预报不准的矛头对准国家气象局。

从表面上看,英国和澳大利亚国家气象部门既开展公众气象服务也开展商业气象服务。但是,如果将英国气象局商业和产业部、澳大利亚气象局的特殊服务体剥离开来,我们发现,在这两国气象局内部,其公众气象服务和商业气象服务也是界限分明的,商业和产业部遵循市场规律,与其他私人气象部门一起,独立、平等参与市场竞争。

2.2 开放气象基础数据是保持气象服务市场活力的基础

通过分析发现,气象服务市场不仅在“完全竞争”的新西兰蓬勃发展,在另外两种模式下的美国、日本和欧洲国家中,私人气象服务公司同样在市场竞争中取得成功,为满足社会各界多样化、个性化的气象服务产品做出了贡献。除了政策、市场经济发展本身因素外,各国国家气象部门免费向社会提供初级的气象资料,是各国气象服务市场得以发展的技术基础。

气象服务产品的生产和供给,从业务流程来看,涉及覆盖全国乃至全球的气象观测站网布局和建设,海量数据的共享和处理也需要占用大量资源,这一方面决定了基本公共气象服务的公共产品属性,另一方面,也客观导致公共气象服务产品的初级制作和加工有必要集中在国家气象部门中进行。当国家气象部门完成初级气象产品加工制作后,在多大程度上、采取何种方式向全社会共享这部分资源,成为后续气象服务市场是否能够健康发展的基础。我们认为,当国家气象部门完成从气象观测数据采集、分析应用、完成初级气象产品的加工制作,并向社会提供基本气象服务之后,基本气象服务的公共产品属性使命已经完成。接下来,随着经济社会的发展,各行各业对气象服务提出的愈加精细化、个性化需求,理应遵循“谁受益、谁买单”的市场行为准则,由市场主体提供。国家气象部门应当为气象服务市场的发展提供必要的政策和基础资源的支持。从各国发展的实践来看,制定规则并充分公开初级气象服务产品,是气象服务市场繁荣发展的基础。