铁路运输服务质量监督法律机制研究

刘卫红，张翼翔，尹冰艳

（1.石家庄铁道大学 文法学院，河北 石家庄 050043；2.河北经贸大学 法学院，河北 石家庄050000)

铁路运输服务质量是指铁路运输服务能够满足规定和潜在需求的特征和特性的总和,是服务工作能够满足被服务者需求的程度[1]。铁路企业属于服务业,其提供的服务不仅仅是实现旅客或货物的位移,还包括在实现旅客或货物位移过程中铁路企业表现出的理念、态度和行风[2]。铁路运输服务质量的责任主体是提供铁路运输服务的铁路运输经营者。2013年铁路政企分开后,铁路运输服务质量监督法律体系建设不断加快,铁路运输服务质量监督法律机制逐步形成,铁路运输服务质量监督以人民群众满意为工作目标,初步形成企业自律、政府监管、法律监督、社会监督相结合的工作机制。随着我国铁路行业的快速发展、社会公众法治意识的提高和消费心理的逐渐成熟,旅客和货主对铁路运输服务质量的要求不断提高,完善铁路服务质量监督法律机制成为铁路可持续发展进程中亟待解决的课题。依法治国背景下,完善铁路运输服务质量监督法律机制,建立铁路运输服务质量监督社会共治模式,探索监管法制化路径,确保铁路运输服务质量监督满足人民群众对铁路运输服务质量的需求,服务于经济社会发展,是满足人民群众日益增长的铁路运输需求的必然选择[3]。

1 我国铁路运输服务质量监督法律机制审视

目前我国铁路运输服务质量监督路径多样化,政府监管是监督的主要路径,检察机关、消费者权益保护协会和相关的社会组织通过公益诉讼进行监督、社会监督是铁路运输服务质量监督路径不可或缺的有机组成方式,以上监督方式共同构成铁路运输服务质量监督路径体系。我国铁路运输服务质量监督法律机制虽然已经初步形成,但监督路径与监督法律机制脱节,监督主体问责机制、协作机制、监督法律体系仍然需要进一步完善。

1.1 铁路服务质量监督路径

铁路运输服务质量的优劣与广大人民的切身利益密切相关,保证和提高铁路运输服务质量不仅需要铁路运输企业主动承担责任和积极履行义务,还需要政府依法监管和积极引导,需要检察机关、消费者权益保护协会和相关社会组织通过公益诉讼实现法律监督,更离不开社会公众的积极参与。

（1）政府监管。政府监管一般以独立监管为原则,监管职能由相关的法律法规进行明确规定[4]。建立与铁路市场化经营相适应的铁路运输服务质量监管体系,必须不断调整优化政府监管体制[5]。根据《中华人民共和国铁路法》《铁路安全管理条例》、部门规章,以及相关规范性文件的规定,国务院有关部门如食品药品监督管理局依照法律规定负责铁路服务质量监管的有关工作。中国国家铁路集团有限公司(以下简称“国铁集团”)依据《铁路运营食品安全管理办法》的授权负责铁路服务质量监管中的食品安全监督、公共场所的卫生防疫等工作。综上,铁路运输服务质量政府监管主体包括铁路监管部门(国务院铁路行业监督管理部门及其设立的铁路监督管理机构)、国务院相关部门和国铁集团。

（2）通过提起公益诉讼进行监督。通过提起公益诉讼进行监督指相关主体通过依法提起公益诉讼对铁路服务质量进行监督,相关主体主要包括检察机关、消费者协会以及其他机关和社会组织。2017年十二届全国人大常委会第二十八次会议作出修改民事诉讼法和行政诉讼法的决定,明确将检察机关提起公益诉讼写入这两部法律,标志着检察机关提起公益诉讼制度正式确立。检察机关可依法对食品安全案件提起民事公益诉讼和行政公益诉讼。铁路运输服务质量监管涉及铁路运营食品安全,检察机关通过对侵害国家或社会公共利益的铁路运营食品安全案件提起公益诉讼,实现对铁路运输服务质量的法律监督。《中华人民共和国消费者权益保护法》和《最高人民法院关于审理消费民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》赋予中国消费者协会,以及在省、自治区、直辖市设立的消费者协会、法律规定或者全国人大及其常委会授权的机关和社会组织有权提起消费民事公益诉讼。消费者协会以及其他机关和社会组织可以通过依法提起消费民事公益诉讼实现对铁路运输服务质量的监督。

（3）社会监督。相比于其他监督方式,社会监督更及时和高效。社会监督包括新闻媒体和社会舆论监督,可以协助监管主体发现铁路运输服务质量责任主体或监管主体的违法行为,从舆论的角度督促监管主体或安全责任主体及时消除隐患。社会监督相比于以公权力为视角的政府监管方式,不具有任何的强制力。目前我国已经进入网络和自媒体时代,铁路服务质量问题通常都是事件发生后第一时间通过网络披露和曝光,网络舆情对铁路运输服务质量的披露容易带有主观性和倾向性,社会监督也具有很大的主观性[6],因此,社会监督无法成为铁路运输服务质量监督的常态化方式。

1.2 铁路服务质量监督法律机制依据

“机制”一词最早可以追溯到古希腊时期,古希腊文中“机制”是表达事物的构造与运动,现在往往是指有机体的构造、功能以及相互之间的关系[7]。法律机制是指一系列的法律构成要素相互之间产生有机联系的整体[8]。法律机制包含两层含义：一是指法律规范的形成、实施到产生调整社会关系效果的整个运行的综合原理[9]；二是指法律使其所调整的社会关系达到一定的目标状态而具有的特定作用手段和作用方式[10]。铁路服务质量监管法律机制就是对铁路服务质量监管法律关系进行调整,一是出台铁路服务质量监管的法律制度,明确监管主体、监管的权责边界、被监管者的权利与义务,形成规制铁路服务质量监管的法律制度体系；二是保证铁路服务质量监管法律制度目标与功能的实现,完善各项法律制度的构成要素,采取必要的法律手段和必要的方式,使法律制度能够围绕其功能与目标形成有机协调的法律机制,使铁路服务质量监督在法律框架下进行。

铁路服务质量监管法律机制依据主要包括规制铁路服务质量监管的法律制度体系,以及保证法律制度能够有效运行的具体配套设施和物质条件。铁路服务质量监管的法律制度体系主要由法律、行政法规、法规性文件、部门规章、规范性文件组成。铁路服务质量监督法律方面主要涉及到《中华人民共和国铁路法》《中华人民共和国标准化法》《中华人民共和国安全生产法》《中华人民共和国食品安全法》《中华人民共和国传染病防治法》等相关的法律。行政法规是指涉及铁路运输服务质量监督管理的行政法规,主要包括《铁路安全管理条例》《中华人民共和国政府信息公开条例》《危险化学品安全管理条例》等。法规性文件主要是中华人民共和国国务院(以下简称“国务院”)发布的涉及铁路运输服务质量监管的文件,如国务院印发的《国务院办公厅关于印发国家铁路局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》。规章主要指部门规章,如《铁路运输服务质量监督管理办法(征求意见稿)》、原铁道部《铁路旅客运输服务质量监督监察办法》(铁运[2002]31号)、《铁路货物运输服务质量监督监察办法》(铁运[2000]6号)。规范性文件主要是国家铁路局发布的关于铁路服务质量监管的有关文件,如《铁路客运站车厕所服务质量监督管理办法》《铁路运输服务质量监督信息公开办法》。

1.3 铁路服务质量监督法律机制存在的问题

（1）监管主体问责机制有待完善。铁路运输服务质量监管问责机制是监管主体积极履行监管职责的重要保证。《中华人民共和国铁路法》对铁路运输服务质量监管主体的问责问题并没有涉及。目前对铁路监管机关、国铁集团,以及铁路食品安全监督管理机构等铁路服务质量监管主体的问责机制缺失。

（2）铁路运输服务质量监督协作机制有待完善。铁路运输服务质量监管涉及多个监督主体,但目前尚未建立铁路运输服务质量监督协作机制。尤其是在多个监管主体对服务质量均负有监管职责,各个监管主体权责不清,监管主体之间缺乏协助机制的情形下,最终可能导致旅客放弃向监管主体投诉,直接进入诉讼,浪费了国家的司法资源,政府监管未能发挥对铁路运输服务质量的监督作用。

（3）铁路运输服务质量法律体系有待完善。行政监管立法有待完善。目前对铁路运输服务质量监管作出具体规定的主要是行政法规、法规性文件、部门规章、规范性文件。行政法规中涉及铁路运输服务质量的内容有限,法规性文件、部门规章、规范性文件虽然对铁路服务质量监督作出了相关的规定,但存在法律效力位阶较低,法律作用受到一定的限制的不足。另外,铁路运输服务质量存在监管主体权责界限不清的现象。例如,《铁路运营食品安全管理办法》虽然规定铁路运营食品安全实行统一监管制度,国铁集团负责组织铁路运营食品安全监督管理工作,铁路食品安全监督管理机构具体承担铁路运营食品安全监督管理工作,但并未明确国铁集团、铁路食品安全监督管理机构对铁路食品安全监管的权责边界。铁路运输服务质量监管技术标准体系有待完善。例如,目前我国2002年原铁道部运输局制定的TBT 2967—2002《铁路旅客运输服务质量标准》,以及2015年1月1日原中国铁路总公司发布的《铁路旅客运输服务质量规范》均未涉及服务评价内容,铁路运输服务评价标准缺失。随着我国铁路快速发展,旅客运输服务系统尚无统一的技术要求和铁道行业标准。

（4）社会监督路径有待畅通。铁路运输服务质量监督是个系统工程,需要全社会的参与,除了政府监管和检察监督以及行业协会等主体监督外,需要充分发挥社会监督的作用,尤其是舆论监督的作用。社会公众参与铁路运输服务质量监督的路径和方式、权利、义务、救济渠道和救济方式均不明确,导致社会监督的力度弱,未能充分发挥社会公众的监督作用。

2 完善铁路运输服务质量监督法律机制对策

2.1 建立铁路运输服务质量监督问责机制

铁路运输服务质量监管主体应依法履行监管职责。铁路运输服务质量监管主体应加强部门内部权力制约,防止权力滥用,全面落实行政执法责任制,制定铁路服务质量执法责任追究办法,明确监管主体工作人员监督管理不作为或违法、违规监管的法律责任,促使监管人员积极履行监管职责。2018年实施的《中华人民共和国监察法》规定,监察委员会依法对所有行使公权力的公职人员进行监察,调查职务违法和职务犯罪,开展廉政建设和反腐败工作,监察委员会依法对国铁集团和铁路食品安全监督管理机构履行监督职责的人员履行监督、调查、处置职责。

2.2 建立铁路运输服务质量监督协同机制

（1）建立联席会议制度。铁路服务质量监督仅凭铁路监管部门监管难以监管到位,铁路监管部门应与消费者协会、检察机关、国铁集团等建立铁路服务质量的联席会议制度,定期召开铁路服务质量监管协调会,通报相关信息；会商相关执法部门建立联合治理机制。

（2）建立政府监管首问负责制度。由于铁路运输服务质量监管主体之间职能交叉或部门内部职责分工不明确,容易出现相互推诿的情况,导致监管效率低下。铁路运输服务质量投诉应探索首问负责制。首问负责制要求第一个接受咨询、举报的工作人员,不管是否具有相应的行政职能,都负有对举报投诉问题的跟踪服务责任。跟踪服务责任包括负责举报人的接待、指引及对接工作。如果首问责任者未能履行职能,相关举报方则可以通过投诉的方式让其真正履行责任[11]。首问负责制通过明确首问者的责任可以从根本上避免推诿扯皮现象的出现,确保举报投诉渠道的畅通,让服务效率更高,质量更优,为全民参与铁路运输服务质量监督打下坚实基础。

2.3 加快铁路运输服务质量相关立法

（1）建立专门完善的法律体系。铁路运输服务质量监管应监管有据,针对铁路运输服务质量需要建立专门完善的法律体系。一是修订铁路法时,增加铁路运输服务质量监管内容；二是针对目前直接规范铁路运输的行政法规缺失,应尽快制定《铁路运输条例》,结合已有的铁路运输服务质量监督管理的法律规定,在《铁路运输条例》的立法中确立铁路监管机关和其他相关监管主体的法律地位,明晰相关监管主体之间的权责边界,明确铁路运输服务质量监管对象、监管措施、法律责任等,确保铁路运输服务质量监管有法可依；三是加大处罚力度,提高铁路运输企业违规的成本,从而使铁路运输企业主动提高服务质量[12]。

（2）完善铁路运输服务质量监督技术标准体系。铁路服务质量的提升不能靠自律,需要监督主体的评判和监督,监督主体对铁路服务质量的监督和评判应做到有法可依,有确定的标准和规范。国家铁路局应加强和规范铁路运输服务质量监管工作,不断完善铁路运输服务质量行业标准,如结合国内外铁路服务质量理论和我国铁路旅客服务质量实际,编制国家标准《铁路旅客运输服务质量标准》(第3部分：服务评价)；以《铁路客运专线客运服务系统总体技术方案》(铁集成(2008) 41号)为基础,参考《铁路客运服务系统维护管理规则》(铁总运(2015) 329号),从铁路行业管理角度对旅客运输服务系统提出统一技术要求,起草《铁路旅客运输服务系统行业标准》。国家铁路局还应鼓励铁路运输企业出台高于国家标准和行业标准的铁路运输服务质量企业标准。

2.4 充分发挥社会监督的作用

为了便于社会公众及时了解铁路运输服务质量监督的途径和方式,我国铁路运输服务质量监管机关和铁路运输企业应主动通过广播、网络、媒体宣传渠道告知社会公众铁路运输服务质量监督的主管部门、职责、举报电话,以及社会公众进行监督的权利、义务、救济方式和救济渠道,最大限度发挥社会公众的监督作用。

3 结束语

完善铁路运输服务质量监督法律机制可以促进铁路运输企业提高服务质量,在市场竞争中赢得市场,满足人民群众日益增长的服务需求。在依法治国背景下,完善铁路运输服务质量监督法律机制必须完善法律体系,保证监管机关监管合法有据。铁路运输服务质量监管需要铁路监管部门与食品药品监督管理局、国铁集团、检察机关、监察机关、媒体、网络等建立服务质量监督协同机制,服务质量监管信息定期实现共享,形成社会共治的合力。同时,应完善我国铁路运输服务质量监管主体问责机制,以促进监管主体依法履行监管职责。