我国运输结构优化调整影响因素与策略研究

冯文波

（中国国家铁路集团有限公司 运输统筹监督局，北京 100844）

我国交通强国战略目标十分明确,构建安全、便捷、高效、绿色、经济的现代化综合交通体系,建成人民满意、保障有力、世界领先的交通强国。在交通强国建设纲要中,一项重要的战略任务就是优化运输结构,加快推进港口集疏运铁路,物流园区、大型工矿企业铁路专用线等“公转铁”重点项目建设,推进大宗货物及中长距离运输向铁路和水运有序转移。

1 我国运输结构调整变化分析

1.1 运输结构变化分析

我国运输结构指铁路、公路、航空、水运等不同运输方式完成的运输量比例,深刻反映了综合交通运输体系中各种运输方式的地位、布局及相互发展的关系。运输结构的演变存在一定的规律性。在经济发展的不同阶段,交通运输具有不同的结构特征,受到国家政策、自然环境条件、生产力技术进步、产业经济结构、区域运输网络、经济技术手段、既有运输能力等因素影响[1]。经过长期的规划与发展,综合交通运输已经形成具有基本稳定结构和功能的体系,其中任何一部分变化都会影响波及到其他部分。改革开放40年以来,我国运输结构发生了从量变到质变的演进。根据统计年鉴,公路货物运输量占全部货运量的比例由1980年的46%提高到2017年的78%,货物周转量占比由4%提高到47%。同期,铁路货运量占比由36%降低到7.8%,货物周转量占比由71%下降到19.5%,铁路货运量仅为公路的1/10,货物周转量仅为公路的2/5[2],呈现出典型的持续“双升”与“双降”结构变化趋势。

这种“公升铁降”的明显特征,突出反映了我国社会物流以公路运输为主,呈现出运量高、运距短、占比稳定的结构特点,主要集中表现在5个方面。一是公路运输车辆结构变化很大,大型车辆数量增长迅猛。2018年,全国营业性载货汽车达到1355.82万辆、12872.97万吨位,其中专用货车52.63万辆、增长13.8%,牵引车237.67万辆、增长14.7%,挂车248.76万辆、增长17.2%。重型载货汽车数量超过500万辆,数量占比近50%,载重吨位占比高达87%。二是公路运输品类结构变化很大,大宗货物运量增长迅猛。2017年,公路运输钢铁、矿物性建筑材料、水泥等建筑材料136亿t,占其货运总量比37%；煤炭和石油占公路运输比重达10%,约37亿t。三是公路在港口集疏运结构中,集装箱运输发挥主体作用,疏港铁矿石也占绝对优势。尤其沿海港口集装箱疏运公路占37%,铁路仅占0.5%。四是公路在区域运输结构中,已长期占据主导地位。我国京津冀、长三角和珠三角3大区域的公路运输量分别占到了运输总量的84.5%,60.6%和76.0%。五是公路大宗货物运载工具结构中,以重型柴油卡车为主。2017年,我国柴油货车保有量近1700万辆[2]。

综上分析可以看出,运输结构变化从宏观层面、中观层面、微观层面表现出不同的变化。在宏观层面,从国民经济整体来考察公路、铁路运输能力与运输需求的适应程度,2种方式完成运量份额及增长幅度的差距不断扩大；在中观层面,从交通运输行业内部考察公铁运输不同分工,2种方式的发展定位和目标市场逐步重合,公路对铁路的替代作用不断加大；在微观层面,从运输技术装备发展考察公铁运输结构,公路重型卡车承担的大宗货物比重增长最为突出。

1.2 运输结构调整分析

促进综合交通运输体系发展,建立合理的运输结构,应以最小的资源占用、最小的环境污染代价提供高质量的运输服务。从国民经济发展的大局出发,不同运输方式分工应适应国家交通发展战略要求,共同促进交通运输绿色发展。一是在节能低碳发展方面,明确推动优化交通运输结构,鼓励发展铁路、水运和城市公共交通等运输方式；二是在强化生态保护和污染防治方面,应严格机动车尾气排放限值标准,探索建立重点区域交通运输温室气体与大气污染物排放协同联控机制；三是在推进资源集约节约利用上,鼓励集约利用土地、线位、桥位、岸线等资源,采取有效措施减少耕地和基本农田占用,提高资源利用效率。

环保权威部门数据显示,机动车污染已经成为大气污染的重要来源,机动车排放的氮氧化物约占总量的1/3。铁路与公路单位货物周转量能耗比是1 : 7,主要污染物排放量之比是1 : 13。众多专家学者指出,我国区域运输结构不合理问题主要是公路承担了过多的大宗货物运输。有研究测算,如京津冀地区5%的货运量由公路运输调整至铁路运输,可每年减排氮氧化物3.5万t、颗粒物0.5万t。因此,运输结构调整已经与产业结构调整、能源结构调整摆在同等重要的位置,调整运输结构,减少公路运输量,增加铁路运输量作为防治大气污染的重要治本之策。《京津冀及周边地区2017年大气污染防治工作方案》明确要求天津港不再接收公路运输煤炭,着力提升区域内铁路货运比例,加快推进港铁联运煤炭,充分利用张唐等铁路运力,大幅降低柴油车辆长途运输煤炭造成的大气污染。

据测算,完成相同运输量的条件下,公路、铁路的能耗比为7.6 : 1；铁路完成单位运输量所占用的土地面积仅为公路的1/10；铁路以占交通行业不足1/6的能源消耗,完成了全社会1/2的工作量；铁路电气化率超过70%,是接近零排放的最清洁、最环保的交通工具。天津港已率先于2018年4月底全面停止接收公路运输煤炭,2018年10月环渤海所有港口不再接收柴油货车运输的集港煤炭,北京过境公路柴油货车大幅减少。实践证明,大宗货物“公转铁”是促进交通行业绿色升级发展,推动交通运输领域供给侧结构性改革,实现国民经济高质量发展目标的战略选择。由此可见,提高交通运输业的资源配置效率和资源使用效率,降低环境成本,走绿色发展道路,实现交通与资源环境的协调发展,铁路在节约土地、能源及环境保护方面均具有较强的优势。

1.3 运输结构失衡影响因素解析

煤炭、矿石等大宗货物过多地选择公路运输,从而导致公铁运输结构严重失衡,主要有以下6个方面因素[3]。

（1）市场替代因素。运输市场环境中,公路是铁路的主要同业竞争者,随着重型卡车规模经济性的陡增,已成为铁路货车的替代品。公路大型车辆单车载重吨位不断增加,普遍超过20 t以上,有的单车载重达到150 t。公路货运量分运距、分吨位结构的统计数据表明,运距400 km以上,20 t及以上载重车辆占主导地位。如果运距再细分为400 ～ 800 km、800 ～ 1200 km、1200 km 以上 3 个区段,20 t及以上载重车辆占比分别为34%,44%,50%。铁路的长距离、大运量竞争力优势逐步减弱,货运市场增长速度相对缓慢。

（2）能力短板因素。近年来,铁路建设重点集中在高速铁路客运专线,货运通道能力虽然也有显著扩充,但总体上远低于公路货运能力的快速增长。铁路货源地集运站、专用线、装车能力配套不足。煤炭资源集中的山西、陕西、蒙西地区铁路外运能力增长快、饱和也快,难以满足外运需求,公路迅速弥补了这些地区外运通道的能力缺口。据2018年交通运输行业发展统计公报,全国公路总里程达到484.65万km、同比增长7.31万km,密度0.5048 km/km2,其中高速公路14.26万km；全国铁路营业里程13.1万km,同比增长4 683 km,密度0.0136 km/km2,其中高速铁路2.9万km。

（3）运输比价因素。在利用市场洼地政策效应支持铁路运输方面,我国普遍弱于欧美国家。目前,铁路货运指导价运价与公路运价比价仍为1 : 3至1 : 4左右。美国为1 : 5至1 : 6左右的水平,其煤炭运输铁路和公路的比价在部分年份达到1 : 20。尽管铁路根据市场供求状况可以自主确定运价水平,但面对公路运价的灵活度,竞争仍处于被动状态。过去铁路运价体系自身存在诸多限制条件,超大规模路网需要相对集中统一的价格政策来保障整体效率效益最大化,局部的铁路企业对运价调整的权限自然受限,应对市场需求的自主性灵活性不足。公路运输常见的超载、回程捎脚等降低运价手段进一步加剧了公路、铁路竞争分流[4]。

（4）运到时限因素。除大秦线等重载货运通道外,大部分货物列车与旅客列车在既有铁路线上混跑,通常旅客列车需优先保证正点。铁路货运产品中,除跨局班列正点率较高外,其他货物列车晚点情况比较普遍。2017年1—6月,货物列车平均旅行速度为40.6 km/h。全路整车货物平均运输时间2.68 d,其中装卸作业站停留时间0.91 d,占比高达34.0%；平均运行时间1.77 d,占比为66.0%。2018年,特快、快速货物班列运行的保障水平明显提高,中欧班列部分列车实际旅行速度超过100 km/h,但普通货车旅行速度仍然停留在40 km/h左右。

（5）服务质量因素。铁路完成“门到门”的货物运输,需要两端装卸短倒接驳,存在“最初一公里”和“最后一公里”问题。这项服务与公路比较,是铁路运输市场竞争力的最大短板。近年来,铁路95306电商平台建设不断完善,但在实现一站式、一口价、一单制服务和物流全程可视化等方面,尤其在全程物流信息跟踪等方面,与公路比较还存在差距。

（6）联运不畅因素。公铁联运是解决公路和铁路货运合理分工的共赢途径,也是避免货运市场畸形发育、恶性竞争的重要手段,但在硬件设备和软件环境方面还要做更多工作[5]。港口与铁路的联络线路、接卸、堆存设备设施大部分先天不足,矿石外运需求集中的港口与铁路衔接不畅,我国70个重要港区只有26个建有集疏运铁路,铁路直通到港口码头前沿较少,联接铁路的大型物流园区比例较低。由于公路、铁路间行政、技术壁垒和市场的分割,2种运输方式在技术及装备标准、运输和保险规则、政策与法规体系等兼容协调不够,缺乏有效顺畅衔接,运输环节的信息共享不足,尚未形成规模性的各司其能、有效合作、优势互补的联运格局。

2 运输结构调整启示与策略

2.1 欧盟运输结构调整启示

以欧盟为例,面对铁路与公路的分工,各国政府部门都非常注重发挥铁路运量大、绿色、节能、环保的比较优势,从多方面支持提升铁路在运输市场中的竞争能力,在运输结构调整方面积累了丰富经验[6]。

（1）明确运输结构调整中长期规划目标。发布《欧洲面向2010年运输政策》《共同运输政策未来发展》《走向单一欧洲运输区域路线图——建设具有竞争力和资源有效的运输体系》等白皮书,提出深化交通低碳发展的战略方向以及重点任务,加强综合交通基础设施投资,发展一体化的泛欧运输网,促进运输由公路向铁路、水路运输方式转变,明确提出到2030年,将30%的300 km以上的公路货运转移到铁路或者水路等运输方式上,到2050年这一比例达到50%。德国联邦政府在《联邦交通路网规划2030》中加大了对铁路的投资力度,提出将更多的运输任务转移至环保的铁路交通方式上,采取铁路优先政策增强铁路货运的竞争力。规划到2050年,确保所有的核心机场、港口与铁路货运充分连接。法国政府从可持续发展的角度积极调整运输政策,增加非公路运输货运量。2009年通过了《对于铁路货运的国家承诺》,宣布在2020年前将投资70亿欧元实现改善铁路货运,法国非公路运输占货运市场的份额要从14%增至25%。

（2）大力推行铁路优先政策。运价方面,于1995年颁布了“公平有效价格”绿皮书,主要思路是调整运输价格体系,确保不同运输方式的价格反映外部成本。税收方面,2011年颁布《欧盟交通白皮书》,强调按照“谁使用谁付费,谁污染谁付费”的原则,将交通运输的外部成本内部化,由使用者承担。通过对公路运输在税收、路桥费、燃油费等方面的收入,用于补贴铁路基础设施的建设、铁路经营中的亏损等,资金可以达到总投资额的20%[7]。多式联运方面,相继推出一系列促进多式联运发展的行动计划,如综合运输示范行动(PACT)、马可波罗计划(旨在支持多式联运项目)、NAIADES计划(旨在支持航运与内河航道发展)等等,致力于多式联运装备体系标准化,推动实现多种运输方式的无缝衔接,对多式联运企业给予补贴或税收减免,放宽对多式联运的运输限制。信息服务支撑方面,国内实现同种运输方式之间和不同运输方式之间的实时信息跟踪、查询和处理,国际实现多式联运的信息联网和国际运输业务电子信息化和票据无纸化。

（3）收取公路重型货车通行费。这是欧盟实施运输结构调整的重要手段。1999年欧盟委员会发布指令,对重型货车使用道路进行收费。2017年欧盟着手修订收费框架,以纳入二氧化碳排放目标,实施基于运输距离的收费,取代单一额度的收费,更好地反映“污染者付费”的原则。以瑞士为例,针对境内所有超过3.5 t以上车征收重车通行费,按照行驶里程、排放、自重和载货量进行收费。通行费总额的2/3用于铁路系统建设,以促进货运方式转移。

2.2 我国运输结构调整策略

在推进我国运输结构调整过程中,聚焦打好污染防治攻坚战,特别是打赢蓝天保卫战,紧密对照落实国务院办公厅《推进运输结构调整三年行动计划(2018—2020年)》,制定实施了货运增量行动方案,通过三年集中攻坚,确保实现国家铁路货运量增运8亿t、与公路比节约1211万t标准煤、减少二氧化碳排放量2976万t的目标,有力推动发挥了国家铁路在大宗物资运输、长距离运输中的骨干作用。2018年,国家铁路货物发送量完成31.9亿t,同比增加2.72亿t、同比增长9.3%。其中煤炭增运1.73亿t、增长11.6%,沿海主要港口疏港矿石增运3135万t、增长11.2%。2019年1—6月,国家铁路货物发送量完成16.35亿t,同比增加8624万t、同比增长5.6%。特别是京津冀地区在防治大气污染,促进“公转铁”方面成效显著。随着国内外宏观经济和市场形势的变化,公铁运输目标市场需求增速日渐减缓,“公转铁”进入了新的攻坚期,重点应综合施策统筹推进。

（1）增强推进“公转铁”的责任感。运输结构调整是解决新时代我国社会主要矛盾中不平衡发展问题的一项具体纠偏行动,已推动形成我国综合交通运输健康发展的一个“倒逼”机制。从国家层面看,“公转铁”是当前乃至今后防治大气污染的重要治本之策；从交通行业看,“公转铁”是构建现代综合交通运输体系的绿色发展战略任务；从公路部门看,“公转铁”是推动节能低碳发展的责任担当；从铁路企业看,“公转铁”是加快实现“交通强国、铁路先行”奋斗目标的难得发展机遇。随着新能源运输工具规模化应用步伐不断加快,公路重型卡车必将加快实现清洁能源动力升级,铁路可担当作为的时间紧迫、任务紧迫,战略机遇期需倍加珍惜。

（2）依靠创新驱动加快“公转铁”步伐。坚持以能定量承接公路转运任务,抓紧扩充公铁运输目标市场重叠、运输径路同向的通道能力,加大相关企业专用线、物流园区、港口联络线等货运配套设备设施建设投入,快速提升铁路货运在综合交通体系中的硬实力。充分发挥铁路运输集中统一指挥的独特优势,依托规模经济优势,运用“价格洼地”打好市场配置资源这张底牌,吸引公路货源,全力确保防治大气污染大局[8]。坚定依托货运技术装备升级改造,拓展多式联运方式,扩充驼背运输能力,大力发展集装箱如35 t敞顶箱等标准化运载工具和辅助机具,增强适应市场需求的灵活性,为争取货运市场份额创造必要条件。抓住国铁企业市场化改革契机,创新货运营销体制机制,在构建内部市场化经营、开发设计班列产品、与客户协商定价等方面探索新模式,在借助资本运作力量、整合公铁联运资源、打造公铁共赢格局方面开辟新途径,增强铁路货运市场竞争软实力。

（3）凝聚各方共推“公转铁”合力。依托相关高校、研究院所等智库力量,发挥路内外的人大、政协委员作用,借助国家相关部委管理平台资源,改善政策支持环境、市场运营环境和法律保障环境,汇集各方力量共同推进[9]。一寻“补”。借鉴欧洲经验,遵循“谁污染谁付费”原则,从第三方的独立角度,厘清公铁运输在能源消耗及大气污染等方面的机会成本差别,研究构建反映运输外部成本的收费调整机制和专项减排基金,采取提高重载卡车道路通行费、征缴专项税费等手段,或提取重载卡车购置税、燃油附加税中的一定比例用于铁路,从国家层面推行高污染、高能耗、高风险运输方式向低排放、绿色节能交通补助措施。二求“贴”。对铁路与公路相同目标市场多承接的运量,争取给予公益性运输补贴政策待遇,支持铁路采用运价竞争策略吸引货源,引导公路大宗货物市场需求回归合理流向。三立“法”。聚力关注“公路治超”提案。严格车辆总重的认定标准,推动将私自改装重型卡车、超载超限运输等违法行为纳入定期执法监管重点内容。四严“管”。协调相关部门加大查处重载货运卡车超载运输、使用劣质燃油、偷逃税费等问题的力度,解决公路低价恶性竞争带来的公路安全隐患、道路遗撒、环境污染等隐性问题,倒逼大宗货物运输结构优化。五强“督”。呼吁由国家发展和改革委员会牵头,从国家层面建立推进“公转铁”运输的协调机制,组织财政、税务、工信、环保、公安、交通等部门分工推动落实,将地方政府和企业的落实情况纳入各级巡视和督查内容。

3 结束语

我国运输结构调整作为防治大气污染的重要手段和治本之策,已成为社会各界共识。加快实施运输结构调整政策、促进大宗货物“公转铁”,不仅要依靠运输市场自身作用纠偏,同时也需要国家行政财税法律手段综合推动。解决大宗货源“公转铁”的现实短板和硬性约束问题,外部环境支撑是必要条件,根本还在于铁路进一步加快改革创新步伐,提升替代公路运输产品的优势竞争力,真正实现并确保运输结构优化调整长期有效。