大数据在社会治理领域的实践和探索

陆婕 杨剑锋

摘 要：大数据的出现为创新社会治理模式提出了新思路，各级政府都在探索大数据在社会治理方面的应用。针对社会复杂性和不确定性，在大数据、云计算、移动互联网等技术相对成熟的情况下，贵阳市率先提出了大数据社会治理平台—“社会和云”的建设构想，该平台致力于提高社会治理水平从而激活社会创造力。本文按照理论研究与案例相结合的方法，深入探讨“社会和云”提出的背景和意义，介绍主要建设内容，梳理贵阳“社会和云”的基本框架、理论支撑和运行机制，总结实践成果。

关键词：大数据 社会治理 云计算 社会和云

引 言

大数据驱动的社会治理是中国社会治理创新的重要方向和前沿趋势。系统地看，大数据驱动社会治理是大数据思维在社会治理领域的应用，但同时也需要大数据技术、大数据产业和大数据战略的支撑。大数据可以通过信息共享、数据挖掘和在线互动来促进整体性治理、精准化治理和参与式治理，全面提升中国社会治理的科学化水平[1]。

社会治理是具有典型中国本土特征的实践，主要是基于中国社会管理实践的优化，而非是从西方治理理论出发的社会实践。在总体上，中国的社会治理面临三大难题：一是“数据孤岛”导致的治理效率低下[2]。二是原子化个体导致的治理体验不佳[3]。三是社区居民自治参与不足[4]。

针对以上问题，一些学者提出了利用大数据进行社会治理的新途径。例如，吴湛微等人对国外“大数据社会福祉” 运动进行案例收集和研究的基础上分析了国外大数据社会治理的主要应用领域、识别了四种基本模式并总结了具体操作经验，包括：开放大数据、大数据决策、大数据沟通和大数据群体智慧[5]。张凤荣在国内外大数据社会治理研究经验展开充分分析的基础上，以现实问题为例，运用内容分析和语义关系分析细致呈现了现有政策与公众期望之间的差距，以期在政策堕距的分析中总结大数据社会治理的经验[6]。戴香智等人对大数据本质内涵梳理及其关系分析的基础上，探讨了大数据为社会治理创新所带来的新生态，从意识偏低、能力不强、制度跟进不足等方面分析了其所面临的挑战，进而提出促进大数据时代社会治理创新的基本路径[7]。孙涛阐述了提高社会治理的科学性、整体性、协同性、开放性和预见性水平，做好大数据治理意识培养、大数据平台建设等多方面基础工作[8]。胡税根等人指出我国智慧政府治理创新发展必须重视智慧政府治理的顶层设计、创新动态网络协同治理方式、推进政府数据开放共享、探索智慧公共决策的路径、加强智慧政府治理技术的研发与应用以及完善治理网络基础设施建设[9]。黄麟在文中说明了我国需要全面推进社会治理理念、主体、方式、体制的转型，适应社会治理创新的要求[10]。

一、“社会和云”的基本框架与理论支撑

（一）基础设施层（IaaS）：“社会和云”公共数据服务中心

基础设施层即社会治理块数据服务中心，涉及社会治理和群众工作的相关数据都要汇集到“社会和云”。这些块数据是存储在市数据中心的IDC上，可以数据相关服务。

基础设施层主要从以下三个方面来建设完善。第一，在原有“网格化”信息平台的基础上进行升级改造，避免新搭建系统与原系统之间产生数据壁垒，减少重复建设费用以及减小工程的推进难度。网格化是在党中央提出创新基层管理要求下出现的管理模式，以地域特征、规模特征和人口特征等为基本原则进行网格化划分，借此搭建信息化平台，构建一个与现实相似的世界，以实现统一规范、清晰、高效的管理。第二，借助贵阳市数据中心的基础设备和服务，打造集数据存储、交换、清洗、更新等多功能于一體的数据中心。由于民生数据量大、处理难度大、分析问题多，对硬件的需求就更高，一般的部门没有条件提供相应高质量的硬件和服务，只有借助市级的IDE机房进行托管，用最少的价格获取最优的服务。把数据汇集到数据中心，有利于职能部门之间数据共享、互联互通，推动了点数据、条数据向块数据的融合。第三，完善计算机设备、网络等基础设施及相关的软件水平，提高计算能力和存储能力，实现快、准、全的需求。大数据分析不同于传统数据分析，传统数据分析通过少量的模型、机器学习和大量的人类经验来进行预测，而大数据分析是通过对数据的关联、融合、分析得到规律，通过这些规律来进行科学预测，属于认知计算维度，需要从硬件架构到软件算法的全方位提升，能够使人们从海量复杂数据中获得更多数据规律，从而更大的释放数据红利。

“社会和云”块数据库以网格地图作为承载点，汇聚法人、房屋、人口、设施、事件等多维度数据，将“条数据”整合成成“块数据”。通过汇聚“格上”、“云上”、“线上”、“网上”数据，对数据进行清洗、加工、比对、融合，形成有效数据。

（二）系统平台层（PaaS）：“社会和云”网格化系统体系

系统平台层即构建“网格化”系统体系，以网格化服务管理系统为基础，构建主要涵盖公众参与、公共管理、公共服务和公共决策的系统平台。系统平台层主要从以下两个角度来构建“网格化”系统体系。一方面，链接社会治理相关系统，为“社会和云”创建全域服务体系提供支撑平台。平台系统满足社会普遍性、特殊性的民生需求。针对公共服务、公共安全、公共参与等存在的重点、难点问题，建立数学模型，抓取、筛选、统计、分析相关数据信息，为决策层提供咨询、决策、监督、反馈支撑。另一方面，建设完善基础服务组件，构建社会治理大数据云基础平台。为了提高安全防护水平和数据传输速率，系统平台层需建设完善数据服务总线、数据挖掘、身份认证管理、访问组件和GIS服务等内容。传统数据中心是通过整合各应用系统的数据形成数据集，再建立数据管理平台来管理数据集，系统之间主要是采用接口的方式调用数据，如果交互数据有更新，需要重新开发接口，就会导致大量的重复工作出现。“网格化”系统平台通过完善数据服务总线，搭建了各应用系统之间数据共享交换的“高速公路”，提升系统之间数据流通的效率，实现实时共享。“社会和云”网格化系统充分利用计算机、网络、移动通讯、全球定位、地理信息等技术，通过实施网格化管理，实现城市“科学、严格、精细、长效”的管理。

（三）应用平台层（SaaS）：“社会和云”多元融合应用系统

应用平台层通过对数据进行挖掘分析、显现数据之间的规律，形成知识，以用户界面的形式显示在基层综合、党政部门、社会组织、社会产业和居民群众等画面上。构建社会治理大数据云平台SaaS层，提升服务水平。所谓的“SaaS”在业界称为“软件即服务”，也就是只需通过浏览器，就能使用云端程序，避免了安装插件和高昂的软硬件投入，降低运营成本，并提供特色服务。由于只需要使用一般的浏览器就可接入系统平台，大大降低了用户的使用门槛和平台的推广难度。

“社会和云”汇集了社会动员系统、社区服务系统、数读贵阳系统、大屏指挥系统、四易一家系统、门户网站等应用系统，应用平台层的各大应用系统丰富了“社会和云”系统的应用功能。

二、核心技术

（一）用户画像

没有用户画像，别谈精准营销。不采用市民大数据画像技术，别谈精细化社会治理。“社会和云”通过采集和分析市民的生活习惯、爱好特长、社会属性、消费行为、资产属性等主要信息后，抽象市民全貌。市民大数据画像技术，创新性的采用“6+1”模型，即在传统的社会治理六大要素基础上，加上“互联网空间”要素；通过对网络信息的抓取，与社会管理要素进行关联，形成全方位立体的治理体系。

（二）网络爬虫

“社会和云”将通过采集系统从互联网上采集与社会治理相关的数据，并利用“深网爬虫”技术对社会治理网页进行爬虫采集，得到更加丰富多样的社会治理数据。

（三）地理信息系统

“社会和云”整合和建设了目前最新的贵阳市矢量电子地图、卫星影像地图、全境三维场景、建成区倾斜摄影三维数据。“社会和云”矢量电子地图采用国家地理坐标2000、85国家高高程基准，由行政区划、道路、铁路、兴趣点、绿地水系等基础地理数据构成，可以逐级看到贵阳市行政区划、道路、铁路以及城市的POI热点等。目前“社会和云”平台整合建设了贵阳市全境幅员面积8034平方干米分辨率为0.5米高清卫星影像，可以清晰的看到地面上的房屋、河流、道路、植被等地物。并采用30米分辨率的DEM数据和0.5米分辨率的正射影像叠加到三维场景中，可以清晰的看到城市建筑的分布和地表的起伏，形象直观展示贵阳市全境的地理地貌。

“社会和云”使用目前最先进的倾斜摄影建模技术，对贵阳市建成区约400平方千米的区域进行了实景三维倾斜建模，是贵州省目前覆盖最广、精度最高、效果最好的三维倾斜模型，并对模型进行了单体化处理及分层分户建设。建成区的三维倾斜摄影数据通过在直升飞机上搭载多台传感器，同时从一个垂直、多个侧视等不同角度采集影像，最后形成倾斜摄影模型，快速、清晰还原了真实世界。这些三维模型直观展示了全市的基本状态，对流动人口管理、出租屋管理等社会治理工作提供了帮助和便利。

（四）人工智能

社会和云系统的“小和”智能机器人产品，达到了社会治理领域人工智能技术的前沿，创新了社会治理新模式。“小和”智能机器人嵌套了先进的语音识别技术，能够与市民进行语音互动，能够获得案件的时间、地点、事件等基本信息。该产品的案件职能部门派送自流程算法，对处理社会治理案件具有重要的意义，能够对案件所属的职能部门进行语义识别。

三、“社会和云”的运行机制

（一）协调联动的运行机制

“社会和云”形成了“脑”、“眼”、“耳”、“手”、“腿”的协调联动的运行机制。“脑”是把“社会和云”作为社会治理的“城市大脑”，是指挥调度中枢。“眼”是将网格作为“微阵地”，让贵阳市“6000名网格员+1300名网格警员+2000多名来自10个执法部门的基层人员”成为党委、政府的“眼睛”，及时发现社会痛点，了解群众诉求。“耳”是采取互联网+模式，打通市民与政府和社会的沟通渠道。“手”是发挥政府职能部门、社会单位、基层组织等社会主体的社会责任，建立“政府之手”+“社会之手”的协同机制。“政府之手”是指510家市、区（市县）、社区（乡镇）智能部门负责处理群众诉求。社会之手”是指2859家社会组织、物业公司等参与解决群众诉求。“腿”是“管理的腿”+“商业的腿”，“社会和云”系统由1个市级网格中心+10个区级网格中心+170个社区乡镇网格办+1337个村居网络工作站+家和数据运营公司联合运行。

（二）网格化管理体制

“社会和云”对全市进行网格劃分，核准区（市、县）边界11个、核准社区（乡镇）边界177个、村（居）委会边界1506个、确定网格边界5906个。每个网格一般配备1-2名网格管理员。

“社会和云”网格管理系统引入人工智能技术，对全媒体渠道受理的群众诉求进行自流程化派遣、督办、考核等工作。平台根据领导、职能部门工作人员、网格管理员、楼栋长和市民群众等不同用户群体，设计了闭环流程，开发四易一家APP，实现好用、易用、管用。

“社会和云”网格化管理体制的工作流程主要有：案件受理、立案、派遺、处置、核查、结案六个主要环节。

1）受理

受理员受理记录市民等多种渠道获取的案件信息，自动检索显示该号码曾经受理过的案件信息。

2）立案

受理值班长对受理的案件进行立案审核。立案后系统依据在线自动分配原则向派遣员分配案件。立案审核包含两个层面：一是判断案件是否达到立案要求；二是判断受理员所登记的信息是否清晰无误。

3）派遣

本流程主要是市中心、区中心、社区中心派遣组用来派遺已立案的案件。自流程模型会根据案件描述和位置信息明确案件的大、小类以及三级分类，并自动匹配确定案件处置时限。

4）处置

主要是市、区、社区联动单位及子单位用来处置被派遣的案件。联动单位派遣员接收案件后，可以申请回退、下派、处置、反馈。

5）核查

核查员对案件的联动单位处置完成情况进行核查，确保案件的处置质量，包括市核查和区核查，社区不具备核查权限。

6）结案

主要完成对各级（市、区、社区）案件通过核查之后的结案操作。结案值班长审核案件，对案件处理情况进行最后把关，确保市民的满意度。

结 论

大数据的出现与发展为社会治理带来了新的机遇和模式，但在面临机遇的同时，应用大数据技术进行社会治理也会遇到新的问题与挑战。针对社会复杂性和不确定性，在大数据、云计算、移动互联网等技术相对成熟的情况下，贵阳市率先提出了大数据社会治理平台—“社会和云”的建设构想，该平台致力于提高社会治理水平从而激活社会创造力。

在功能上，“社会和云”数据社会治理平台中所建立的公共数据服务中心融合了涉及民生的人口、法人、房屋、设施、事件等不同维度的数据，通过汇聚“格上”、“云上”、“线上”、“网上”数据，对数据进行清洗、加工、比对、融合，形成有效数据，在很大程度上解决了各政府部门之间的“数据孤岛”问题。系统平台层的“社会和云”网格化体系，一方面，搭建民生服务、公共管理、公众参与的平台系统，可以及时广泛地反馈民生问题，发现民生痛点；另一方面，“网格化”系统平台通过完善数据服务总线，提升了系统之间的数据流通效率，从而实现“科学、严格、精细、长效”的城市管理。“社会和云”多元融合应用系统，汇集了社会动员系统、社区服务系统、数读贵阳系统、大屏指挥系统、四易一家系统、门户网站等应用系统，丰富了“社会和云”系统的应用功能，很大程度地满足了不同主体的实际需求。

在技术上，“社会和云”数据社会治理平台融合了用户画像、网络爬虫、地理信息系统、人工智能和区块链技术六大核心技术，为贵阳市社会治理的创新性、实用性、可靠性以及安全性提供了坚实的技术支持。

在运行机制上，“社会和云”改革创新了工作方式，形成了“脑”、“眼”、“耳”、“手”、“腿”的协调联动的运行机制，高效发挥了相关政府职能部门的组织、协调及指挥作用。构建“社会和云”网格化管理体制，形成了案件受理、立案、派遺、处置、核查、结案六个环节的工作流程，使得社会治理精细化、责任化、规范化，从而达到管控性强的优点。构建“社会和云”公共大数据采集系统运行机制，通过众采“块数据”并进行数据处理，形成的“变数据”，利用“变数据”开展社会治理工作，用数据说话。

综上，“社会和云”数据社会治理平台的构建是一次贵阳市在大数据领域对社会治理新模式的探索与实践。平台的搭建在贵阳市社会治理的功能上、技术上和运行机制上都做出了一些创新性的探索和实践工作并在这些方面也取得了一定的实质性成果，为推进贵阳市的社会治理工作做出了积极的贡献。

参考文献：

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[5] 吴湛微， 禹卫华. 大数据如何改善社会治理：国外“大数据社会福祉”运动的案例分析和借鉴[J]. 中國行政管理， 2016（1）.

[6] 张凤荣.大数据社会治理研究的理论进展与政策堕距分析[J]. 学海， 2018（2）.

[7] 戴香智， 马俊达. 大数据时代下的社会治理创新：概念、关系与路径[J]. 中国科技论坛， 2016（10）：39-44.

[8] 孙涛. “大数据”嵌入：社会治理现代化的重要引擎[J]. 求索， 2018（3）.

[9] 胡税根， 王汇宇， 莫锦江. 基于大数据的智慧政府治理创新研究[J]. 探索， 2017（1）.

[10] 黄麟. 大数据时代如何推动社会治理创新[J]. 人民论坛， 2018（9）：68-69.

作者简介：陆婕，单位：贵阳市网格化服务管理指挥调度中心。通讯作者：杨剑锋（1986-），男，汉族，湖南张家界人，博士，贵州理工学院大数据学院教师，研究方向：数据分析，可靠性管理，单位：贵州理工学院大数据学院，贵州省大数据产业发展应用研究院。

基金项目：贵州省科学技术基金计划（黔科合LH字[2016]7108）