生态环境脆弱制约下西藏农牧区精准脱贫问题研究——基于65个行政村的分析

吴春宝 尼玛次仁

(西藏大学马克思主义学院 西藏拉萨 850000）

引言

党的十九大报告指出：“坚决打赢脱贫攻坚战，让贫困人口和贫困地区同全国一道进入全面小康社会是我们党的庄严承诺。”但是，当前我国扶贫形势依然严峻，特别是个别连片特困区一半左右的县市还处于衰退失调状态，生态环境保护与扶贫不能做到同步发展。[1]西藏作为全国唯一的省级集中连片特殊贫困的民族地区，同样面临着生态环境保护与精准脱贫的双重压力。在精准扶贫、精准脱贫背景下，如何妥善协调扶贫与生态环境保护二者的关系，已经成为政府与学者共同关注的热点问题。

党的十九大报告指出：“人与自然是生命共同体，人类必须尊重自然、顺应自然、保护自然。”众所周知，生态文明建设对我国全面建成小康社会具有重大意义，“生态兴则文明兴，生态衰则文明衰。”基于对生态文明建设重要性的认识，习近平同志强调：“我们既要绿水青山，也要金山银山。宁要绿水青山，不要金山银山，而且绿水青山就是金山银山。”[2]“两山论”启示我们，精准扶贫、精准脱贫与生态环境保护互为因果，彼此影响，二者不可偏废。从生态环境脆弱与贫困之间的具体关系来看，自然环境的过度开发与破坏，导致贫困地区陷入贫困与生态环境退化的恶性循环之中（见图1①此图来源：张毓卿，周才云.精准扶贫视域下赣南生态扶贫困境与优化路径[J].江西社会科学，2016(2)：53-58.）。因此，在扶贫攻坚过程中习近平同志特别强调：“环境就是民生，青山就是美丽，蓝天也是幸福。要像保护眼睛一样保护生态环境，像对待生命一样对待生态环境，把不损害生态作为发展的底线。”[3]党中央在《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》中指出，要“结合生态保护脱贫”。2016年国务院印发《全国“十三五”脱贫攻坚规划》，明确规定要“处理好生态保护与扶贫开发的关系，加强贫困地区生态环境保护与治理修复，提升贫困地区可持续发展能力”。这充分体现了党和国家对贫困地区生态环境保护的重视，同时也为集中连片贫困地区的生态环境保护工作指明了方向。

如上所述，正视生态环境的脆弱性，有意识地保护、改善生态环境，对贫困地区保护和提高生产力具有重要的现实意义。曹诗颂等学者认为，“保持生态环境与经济建设的协调发展是新阶段国家扶贫开发的重要策略之一”[4]。对以“生态扶贫模式”为典型模式的精准扶贫，莫光辉、张菁则指出“绿色发展理念缺乏、减贫脱贫的周期攻坚与生态扶贫长期发展的时间周期矛盾、‘金山银山’的经济效益与‘绿水青山’的生态环境的矛盾”亟待解决。[5]耿翔燕、葛颜祥认为，“生态补偿式扶贫模式”作为另一种典型精准扶贫模式也存在局限性，“生态补偿式扶贫只是扶贫开发的一种手段，只可能解决生态补偿内的贫困问题，并不是所有的贫困地区都能适用。”[6]王赞新则进一步指出，“目前实施比较全面的生态补偿，在政府财力等方面还存在困难。”[7]总体来看，上述学者的研究成果更多地突出了宏观性与整体性，在涉及具体贫困区域时阐释力略显不足。笔者认为，从根本上分析研判西藏农牧区脆弱生态环境与贫困之间的关系，是统筹西藏扶贫开发与生态环境保护，扶持农牧民脱贫致富，检测评估扶贫政策效果，实现西藏农牧区资源环境与社会经济可持续发展的重要前提。基于此，笔者依托华中师范大学中国农村研究院“百村观察”平台，于2017年对西藏农牧区13个县27个乡镇中的65个行政村进行了调查②数据均来自华中师范大学中国农村研究院依托“调查咨询中心”平台2017年对西藏65个贫困村进行的“农民贫困”的问卷调查与访谈，其中边境县村庄共计14个，占比为21.54%；农业县村庄为43个，占比为66.15%；牧业县村庄18个，占比为27.69%；半农半牧县村庄7个，占比为10.77%；“一江两河”开发县村庄26个，占比为40%；粮食基地县村庄16个，占比为24.62%。，主要分析了西藏农牧区脆弱的生态环境对扶贫工作的影响，为提出有效的解决措施，进而提高扶贫政策的精准度提供了必要的事实依据。

图1贫困与生态环境脆弱关系图

一、西藏农牧区的村庄情况

精准扶贫、精准脱贫工作强调项目到村和措施到户，而且工作重心已经下沉到村庄层面，[8]因此村庄已经成为观察西藏农牧区贫困问题的基础单元。鉴于此，笔者对西藏农牧区村庄的基本情况进行了数据分析。

（一）行政村生产发展状况

1.土地情况：土地有效利用率不高。土地是农村最基本的生产资料，在本次调查的65个农牧区行政村中，村庄耕地平均面积为180万平方米，有效灌溉耕地平均面积为53.33万平方米；草场平均面积为12.48万平方米，有效草场平均面积为4.06万平方米；草畜平衡平均面积为8230万平方米；草场核定载畜量平均面积为433.33万平方米，实际载畜量平均面积为300万平方米。可见，行政村村庄草场面积较大，耕地面积较小，土地有效利用率不高。

2.人口情况：妇女较多，扶贫人口多。据调查，西藏农牧区平均每村有149.41户，平均人口为616.66人。其中妇女平均有294.58人，占村庄人口数的47.78%。老年人平均有48.98人；儿童平均有51.64人；残疾人平均有19.45人；生活常年困难人口平均有113.2人。由此可知，妇女是西藏农牧区行政村人口的重要组成部分，而生活常年困难人口占比较大，不容忽视，这给西藏农牧区脱贫工作提出了挑战。

3.劳动力情况：多从事第一产业，男性是主要劳动力。在本次调查的村庄中，西藏农牧区行政村从事产业劳动的平均人数为287.87人。其中第一产业平均从业人数为201.06人；第二产业平均从业人数为44.83人；第三产业平均从业人数为20.90人。男性劳动力平均从事劳动生产人数为162.44人。由此可知，第一产业是西藏农牧区从事人数最多的产业，男性是主要劳动力。

（二）行政村社会保障状况

1.基础设施：距公共服务区较远，但基础设施覆盖率较高。基础设施的建设对农村的发展至关重要。西藏农牧区行政村村庄到各公共区域的距离较长，到乡镇平均距离为11.52千米；到最近的小学平均距离是10.79千米；到最近的初中平均距离为41.72千米；到最近的市集平均距离为20.99千米。超过80%的行政村实现了道路硬化、通水、通电，并拥有村庄水井。90%的村庄实现了通讯信号覆盖。这反映出西藏农牧区行政村基础设施覆盖率较高，但离公共服务区较远的现状（见表1）。

2.参保状况：新农村合作医疗参保率及养老保险参保率都比较低。西藏农牧区行政村平均人口为616.66人，新农村合作医疗参保平均人数为545.54人，参保率为88.47%，而全国基本医保参保率稳定在95%以上①数据来源：基本医保参保率95%以上五年新医改带来“获得感”[EB/OL]http：//health.jschina.com.cn/jkjs/201707/t20170725_836346.html,2017-07-25.，由此，与同期全国水平比较，被调查村庄的农牧民新农村合作医疗参保率较低；同时，从养老保险的覆盖程度来看，调查结果显示，社会养老保险参保平均人数为341.40人，参保率仅为55.36%。与全国水平比较，仅2016年全国基本养老保险参保率超过80%②数据来源：李克强：农村贫困人口减少1亿多养老保险参保率超80%[EB/OL].中国网http：//www.china.com.cn/lianghui/news/2016-03/05/content_37942293.htm，2016-03-05.。可见，被调查村庄农牧民的参保率远低于全国水平。由此可知，西藏行政村新农村合作医疗参保情况与社会养老保险参与情况都较差。

表1 村庄基础设施覆盖情况（单位：个，%）

二、西藏农牧区生态环境的脆弱性

脆弱性这个概念源于对自然灾害的研究，而生态环境脆弱性表现为对外界干扰敏感，生态稳定性较差，自然环境容易向不利于人类的方向发展。区域生态环境脆弱性往往限制着区域经济的发展，表现出与区域经济发展运行不良同时出现的特征。[9]近年来，农业向森林、草地和湿地的扩展是自然生态系统转变或退化消失的最主要原因，此外西藏农牧区大规模地进行基础设施建设也成为自然生态系统转变的一个有力驱动。[10]青藏高原平均海拔在4000米以上，地理环境复杂，高原气候特点突出，其生态环境脆弱性主要表现在两个方面：

（一）从自然灾害的发生情况来看，西藏农牧区生态环境脆弱性主要表现为三点：地质环境脆弱性，地壳运动活跃；自然环境脆弱性，自然灾害频发；环境承载能力差，自我恢复能力有限。一般而言，西藏农牧区主要分布在青藏高原高寒区，而且农牧区自然、生态、气候、植被、资源等情况差异较大，这些区域地质特征复杂，生态环境脆弱，自然灾害频发，其中最为常见的自然灾害是旱灾、雪灾、洪涝、泥石流、病虫、霜冻等。

由表2可知，西藏农牧区旱灾发生的频率最高，涉及面积广，造成的危害最大。以上数据显示，自1978年到2008年的30年里，西藏有19年发生旱灾，平均每年遭受旱灾的面积为3.4万公顷，最高年份达到了10.67万公顷。旱灾直接导致粮食减产、河流断流，造成人畜饮水困难。牧区遭受旱灾，往往会同时遭受风灾，致使草场干枯、风化、沙化。除此之外，雪灾也是发生频率较高的灾害之一，几乎每隔三五年就发生一次大规模的雪灾。除上述自然灾害外，西藏地形条件复杂，地质灾害也时有发生。根据有关资料，西藏自治区地质灾害点约为7,000处，其中崩塌862处，滑坡1,761处，泥石流4,377处。据统计，仅1993年到2003年西藏就发生了地质灾害1,147起，直接经济损失达5.9亿元。[11]

表2西藏农作物受灾、成灾面积统计表（1978年-2008年6月）单位：万公顷

日益频发的干旱、雪灾、洪涝、泥石流、冰雹等自然灾害给农牧民带来了巨大损失。据统计，从1979年到2008年30年间，农作物年均受灾面积在6.7万公顷左右，占农作物总播种面积的32.3%；牧业年均因灾死亡牲畜80万头（只、匹）左右，占牧区牲畜年存栏总数的3.3%；年均受灾人口47万人左右；年均因灾造成缺粮人口30万人左右；年均自然灾害造成的经济损失在2.5亿元以上。[12]同时，由于西藏农牧区承受和预防灾害的能力较差，自然灾害成为了阻碍西藏农牧业发展、导致农牧民贫困与返贫的重要原因。特别是在西藏阿里、那曲等高海拔地区，连年不断的雪灾造成当地牧民“因灾返贫”的现象尤为突出。

（二）从农业自然资源的利用情况来看，一是全区草场承载能力较低。西藏全区宜牧地区的面积为1393.2万公顷，占西藏全区总土地面积的11.56%。从宜牧地区的质量来看，一等宜牧地区占宜牧总面积的2.43%，二等宜牧地区占9.58%，三等占32.4%，四等占43.44%，五等占12.12%。①数据来源：范小建著《咨询报告——西藏农牧业增长方式研究（2006年）》，内部资料。此外，自2000年以来，西藏地区多数县域的草地承载能力均呈下降趋势。据统计，2011年西藏地区不适合和不能放牧草场面积为36.95平方千米，约占全区草地总面积的44.37%。2011年西藏地区草场载畜量为4392.04万羊单位，牲畜存栏量为4779.20万羊单位，全区草地载畜量小于牲畜存栏量，对应的草地承载率为-8.02%。西藏全区73个县（市、区）中，有50个县草地承载率小于0，牲畜存栏量大于草地载畜量的占比为68.49%。由此可见，西藏草地生态系统已处于超载状态，畜牧业发展对草地生态系统的干扰超出了其承载能力，易于引发甚至已经引发草地退化问题，畜牧业发展受到限制。[13]

二是全区人均耕地不断减少，耕地质量下降。据统计，2015年年末西藏地区实有耕地面积23.68万公顷，比2009年末耕地面积22.96万公顷增加了0.27万公顷②数据来源：2010年，2017年西藏统计年鉴。。从人均耕地面积来看，依据农业部“西藏农牧业发展方式研究”课题组调研数据，2013年西藏农牧区农户户均耕地面积为0.49公顷，较2004年下降了32.60%。其中农区户均耕地面积由2004年的1.71公顷下降到2013年的0.99公顷，下降了42.18%，人口与土地资源的矛盾进一步激化。而从人均耕地数量来看，依据对全区482户的调研数据分析，2013年全区人均耕地面积为0.12公顷，较2004年下降了0.01公顷，下降了7.7%。其中农区人均耕地下降最快，由2004年的0.31公顷下降为0.24公顷，下降了22.6%。[14]从平均营养标准来看，在当前我国农业生产水平下，维持一个成年人营养平衡需要0.23公顷的耕地。按照这一标准，西藏地区的人口数量已接近甚至超出了其农业生产能力可支撑的最大人口数量。加之一些地区长期过量使用化学肥料、农药、农膜，使大量污染物残留在土壤中，直接影响了土壤的生态系统结构和功能，进而影响了作物生长，造成了农作物减产和农作物质量下降，对生态环境和农业可持续发展构成了威胁。

三、生态环境脆弱对西藏农牧区精准脱贫的影响

世界银行在《贫困与政策》一文中对影响贫穷国家资产累计的各种政策进行了分析，指出“贫困与环境是相互影响的关系，二者密切相连，环境影响贫困，反之贫困也会影响环境。其中，贫困与生存风险间的关系、眼光短浅与低收入的关系是我们必须注意的两个经济问题”。2016年西藏自治区印发了《西藏自治区“十三五”时期国民经济和社会发展规划纲要》，其中规定要“针对生态不平衡和脆弱地区（流域）的贫困人口，重点采取加大生态补偿力度、实施生态保护修复工程等措施，提高收入水平，创造更多的就业岗位”。但是由于西藏农牧区村庄多坐落于高原高寒地区，地质特征复杂，生态环境脆弱。受生态环境脆弱性的制约，西藏农牧区精准扶贫工作仍面临着村庄层面的困难，这主要表现在：

（一）村庄脱贫难度加大。西藏农牧区生态环境脆弱，自然灾害频发。2017年调查的65个农牧区行政村中，发生自然灾害的行政村有27个，占有效样本的41.5%。平均每村受灾户数达22.58户，平均每村受灾人数为117.05人。水灾、泥石流、冷冻伤害是受灾行政村最主要的自然灾害，农作物减产甚至绝收是灾害造成的最主要的损失。脆弱的生态环境使西藏农牧区行政村经常遭受严重的自然灾害，干旱、雪灾、洪涝、泥石流、冰雹等自然灾害给西藏农牧区村庄带来了巨大损失，导致一些发展较好的村庄因为自然灾难再次返贫，从而加大了农牧民脱贫的难度。

（二）产业生产发展受限。西藏农牧区生态环境脆弱，土地、草场、林地等自然资源分布不均，可利用的自然资源越来越少，资源储备潜力不足，无法形成生产区位优势、规模优势和集聚优势，致使生产发展受限。长期以来，农业和畜牧业一直是西藏国民经济中的支柱产业，然而二者高度依赖自然环境条件，一旦遭遇自然灾害，村庄传统的生产结构就会遭到致命打击。在此次调查中，西藏农牧区行政村村庄居委会收入以100万以下、300万以上为主，平均收入为331.06万元。第一产业平均收入为246.6万元；第二产业平均收入为36.89万元；第三产业平均收入为18.08万元。脆弱的村庄产业结构加大了西藏农牧区发展生产的成本，压缩了后期的利润空间，致使生产发展受限，进而影响到农牧民的增收。

（三）公共服务供给受阻。加强基础设施服务，从而保障农牧区行政村的生产生活需求，组织农牧民参加农技培训，从而提高农牧民的人力资本能力和市场交往能力，是西藏农牧区行政村脱贫的重要社会保障机制。然而多变的高原气候以及复杂的地理环境使得公共基础设施建设困难重重，地质状况敏感而又脆弱，已经建成的基础设施经常会遇到洪水、泥石流等灾害的侵袭和破坏。[15]在本次调查中，五成多行政村解决低收入住房问题存在困难，平均每村存在住房问题的户数为5.27户；五成多村庄完成了道路硬化，平均每村的道路长度为3.18千米；五成多村庄有文体建设，平均每村的项目数为0.61个。由此可知，进入经济新常态后，西藏经济发展速度要高于东部，这主要得益于东部地区的援藏政策和中央的财政转移支付，再加上这些地区的投资拉动效应比较明显，西藏公共基础设施得到了快速发展，但与之相配套的公共服务的发展水平依然比较落后。[16]同时，四成多西藏农牧区行政村组织过免费农技培训，平均每村培训人数为18人。六成多行政村经劳动力转移培训向外输出务工人员，平均每村有12.19人。然而，这些仍然无法满足现代化市场经济背景下农牧民脱贫致富的需求。农牧民技能不够，外出务工参与市场的机会较少，这直接减少了行政村脱贫致富的机会。

（四）扶贫资源见效缓慢。当前中央政府提供给西藏的扶贫资源日益丰富，其中包括扶贫财政资金、优惠政策以及扶贫专业人才等，这些为西藏农牧区的扶贫开发工作提供了坚实的物质基础与发展机遇。但是由于生态环境脆弱，扶贫资源见效成本增加，扶贫成效大打折扣。在此次调查中，西藏农牧区帮扶到村的资金平均为89.91万元；四成多村庄有农业帮扶项目，平均每村投入资金为59.45万元；一成多村庄有工业帮扶项目，平均每村投入资金为18.62万元；设置旅游项目的村庄有1个，投入资金为20万元。其他项目投入有一成多，平均投入资金为56.79万元。总之，西藏农牧区行政村在扶贫资金与项目方面都有一定投入，受生态环境脆弱性的影响，这些扶贫资金与项目要见到成效还需要有更多的投入。

四、对西藏农牧区精准脱贫工作的建议

西藏自治区自精准扶贫、精准脱贫工作大规模展开以来，扶贫项目及帮扶资金投入到村到户已初具规模，贫困户脱贫取得了一些成绩，但同时也仍然存在一定的问题。在生态环境脆弱性制约下，如何如期完成西藏行政村农牧民精准脱贫任务，是西藏自治区必须认真对待的民生与发展的重大现实经济社会问题。

（一）加大易地搬迁力度。根据《“十三五”时期易地扶贫搬迁工作方案》，对居住在“一方水土养不起一方人”的地方的建档立卡贫困人口实施易地搬迁，努力做到搬得出、稳得住、可发展、能致富，从根本上解决贫困人口的生计问题。据调查可知，到目前为止还有行政村存在不通路、不通水、不通电等情况，有的甚至没有通讯信号。这些都严重影响了精准扶贫全面奔小康的目标，因此加快推进易地扶贫搬迁工程对于有些地方显得尤为重要。一是要大力推进易地扶贫搬迁工程。西藏农牧区主要分布在青藏高原高寒地区，生态环境脆弱，自然灾害频发，易地搬迁可以避免对生态造成破坏，同时也可提高国土资源的利用率。二是要积极倡导易地扶贫搬迁工程。西藏地广人稀，农牧民居住分散，人口密度过小，难以走上新型城镇化道路。借扶贫政策把人集中到一起可以产生规模效应，同时有利于第二、第三产业的发展，更有利于贫困户的脱贫。

（二）优化产业发展结构。精准扶贫关键在于激发群众的主动性。而要激发群众的主动性就要发展生产，引导和支持所有有劳动能力的人依靠自己的双手开创美好的明天，立足当地资源实现就地脱贫，真正实现精准扶贫的目标。现阶段在西藏农牧区行政村农业在所有产业中仍占据着核心地位，但是受脆弱的生态环境的影响，农业的产业链条趋于单一且未能深入延展，导致生产出来的大多为初级产品，农业给农牧区带来的经济效益和产品附加值明显偏低。为此，优化西藏农牧区产业发展结构显得十分必要。一是统筹使用资金，推动农业发展。重点发展西藏农牧区的特色种植业，瞄准藏药材、牦牛、藏香猪、藏鸡以及藏系绵羊等优势产业，集中资金进行重点扶持，以纯生态、无污染和绿色有机等为优势特色，不断延伸产业链条，形成农牧业发展新格局。二是发展文化事业，带动经济发展。加强对西藏农牧区文化资源的保护，深入挖掘自然与人文资源，通过各种有效的市场运作方式，大力推动生态旅游项目建设，加快完善生态旅游产品线，形成一批生态旅游特色产品，带动区域经济发展。三是谋划现代产业，增强地域特色。近年来西藏藏医药产业、民族手工业、绿色食饮品等特色优势产业异军突起，西藏完全可以以此为基础积极发展新型现代产业。如现在新提出了田园综合体的概念，就是把农业链条做深、做透，与健康、旅游、休闲、文化、会展等实现广泛的融合。另外，雪域高原、青稞酒、藏药材等也都是发展新型现代产业的可选主题。

（三）改善公共服务供给。坚持“因地制宜、因人施策”的原则，加强农牧区基础设施建设，解决农牧民急需解决的重大现实问题，切实改善西藏农牧民生产生活条件。首先是要做好社会保障工作，解决好贫困户面临的问题。贫困人口中完全或部分丧失劳动能力的人，要由社会保障来兜底。要进一步加强医疗保险和医疗救助工作，新型农村合作医疗和大病保险政策要向贫困人口倾斜，降低起付标准，提高报销比例，对贫困户就医实行“一站式”服务。其次是要做好农牧区生产基础服务设施建设，加强农牧区水利设施配套建设，提升农牧业的灌溉能力，做好生产公共服务供给。三是要完善农牧区生活基础设施建设，全面实现贫困地区饮水安全、道路畅通、电力有保障等基础设施建设目标，特别是要解决地处偏远地区的农牧民“出行难”的问题。四是要加强农牧区防灾减灾设施建设，提高雪灾风灾预警与救助能力。五是要加强农牧区公共服务供给，完善棚圈、饮水用电设施、村级道路、农业设施、广播电视信号设施、医疗卫生设施、体育文化娱乐设施的建设。

（四）创新扶贫现代化治理机制。西藏农牧区扶贫工作有现实特殊性与繁杂性，要处理好扶贫过程中出现的问题与矛盾，必须创新扶贫现代化治理机制。一是要解决好扶贫内生发展与外力推动之间的关系。脱贫主体的内生发展是基础，外力支援则是重要的外部条件，二者不可偏废。过度强调外力支援，容易导致扶贫主体对外力的过度依赖；过度强调贫困主体的内生性，容易导致贫困差距的加大。因此要在国家的大力支持下，高度重视激发贫困户的自我发展能力。二是要解决好短期减贫与全面建成小康社会之间的关系。扶贫攻坚是一项长期的系统工程，扶贫过程中按照脱贫标准将物资发放到贫困户手中使其脱贫或减贫，容易使农牧民滋生“等、靠、要”思想。为了更好地实现西藏农牧区的可持续发展，必须从产业和就业方面着手解决西藏农牧区的贫困问题，真正做到让农牧民有事做、可致富，实现长久脱贫。三是要解决好扶贫工作与社会稳定之间的关系。西藏地区属于民族地区、边疆地区、连片特困地区，稳定是开展一切工作的前提，要避免在扶贫过程中出现不稳定事件。