粤港澳大湾区法律制度的创新探索

秦春花 王建萍

（深圳技师学院 广东深圳 518000）

引言

粤港澳大湾区自发的从自由贸易区向关税同盟区以及经济一体化方向演进，中央连续提出了《粤港澳大湾区规划纲要》、《深圳社会主义先行示范区》两个纲领性文件。此举意在推动粤港澳大湾区健康快速发展为世界一流湾区，从来都没有要抛弃任何一个区域的意思；反而是希望2+9整个区域以多个中心点（香港、广州、深圳、澳门、珠海等）的模式带动区域内不发达地区共同发展，一个也不要掉队，这是中央的根本出发点和归属。但粤港澳大湾区内多样化的体制机制以及几乎完全不相同的区域人民期盼和理念，导致了粤港澳大湾区内发展中的种种复杂现象，加上外部势力的渗入和干预，必然让大湾区建设呈现复杂、弯曲、波浪式的发展轨迹和图像。此时的中华民族，更应该团结一致，以大局为重，互相体谅，互相帮助，协调一致朝着建设世界一流大湾区的方向前进。要实现这个目标，除了现有的中高层的协商对话机制外，还需要引入法治模式，即争端解决机制和区域协同立法。才能保障大湾区一体化过程中不走弯路、不互相攀比、不互相拆台、不互相斗争、不闹情绪、闹独立等等。背靠强大的祖国、相互协调融合发展才是粤港澳大湾区的正确出路。

构建争端解决机制和区域协同立法机制的重要意义

按照民主集中的方式协调和平衡各方利益，实现各区域良性竞争、互补、共存及共同发展。

熔炉：成为各方达成一致，化解矛盾、磋商解决一切争端的大熔炉。

桥梁：链接各区政府乃至基层组织，最终传导到普通百姓的大湾区跨世纪大桥。

高瞻远拓：符合世界潮流，充分体现民主、自由、公平公正公开的制度设计理念，并且成功的化解“囚徒困境”，还要符合中国国情，保障一国二制的总体框架下，使不同制度不同理念的各区域，和平稳定发展。

准司法制度的争端解决机制和区域协同立法机制必须是站在世界一流平台上的，同时又符合中国国情的体制机制，即既符合大湾区内各方的利益，同时又充分体现一个国家的理念。唯有这样才能为各方接受，并真正引导大湾区朝着建设宜居宜业宜游的世界一流大湾区方向发展。

司法制度创新之一：争端解决机制

性质

司法管辖权是体现一个国家的重要表现，虽然，并非是中央直接实施司法权力。但作为一个国家的整体表现就是粤港澳大湾区内实施有限分权的司法管辖权的同时，还必须有大湾区内统一的、一体的司法管辖权。

所谓的有限分权是指2+9个区域内依然按照目前的管辖实施早已存在的司法管辖权。香港和澳门依然按照《基本法》的规定继续享受立法权和司法权自治，其他9个区域继续按照大陆法系的国家法律制度正常运行。即香港、澳门和内地各区域的现行的司法和法律制度基本不变。

统一的、一体的司法管辖权是何意呢？为何上面各区已有的司法法律制度称为有限呢？指的就是他们目前的正在行驶的司法和法律权力都是限制在一定的程度上的，即凡涉及国家主权、国家安全、外交事务以及各区域新发生的纠纷和争端等，这个层面的司法管辖和法律权力都属于国家（具体由中央及相关机关所有），但经国家授权后赋予争端机关解决机制和区域协同立法机关在粤港澳大湾区具体负责行驶这些权力。由此可见，争端机关解决机制和区域协同立法同为大湾区内统一的、一体的司法和法律制度。

内容

1.粤港澳大湾区的争端解决机制由二个层级组成

第一层级：两个委员会和一个行政长官会议。委员会1主要由大湾区内的人大代表和区议员组成，委员会2主要由2+9共11个城市内现有的书记们组成。行政长官会议由各地方政府的行政长官们组成。委员会1主要负责区域协同立法工作和任务；委员会2主要分管政治类、法律类事件的处理、国家事务类；行政长官会议主要分管经济贸易类、产业政策类、教育类、知识产权类以及高科技等事务。这样分工的目的是为了与中央人民政府和我国司法体制的对接。除委员会1按照《立法法》或《组织法》运作外，委员会2和行政长官会议属于临时会议，只有当出现重大紧急情况或者争端解决机制不能解决的问题时才召开临时会议。另外，当出现委员会2和行政长官会议用多数决的方式都不能解决争议时，提交中央人民政府相关部门并提请负责粤港澳大湾区事务的副总理，直至总理、主席确定权威解决方案。

第二层级：总理事会领导下的秘书会及争端解决机构（上诉机构）。

总理事会及各专门委员会是常设机构，秉着精简、实干、效率、公平、公开的原则组建。实行总理事会负责制。总理事会由总干事1名、理事2名组成，全权负责协调理事会下设各部门秘书会、机关争端解决机制（上诉机构）之间的关系，以及召集委员会2会议与行政长官会议，委员会1属于最高权力机构，独立运作。总理事会下设秘书会负责各种具体的行政事务，设秘书长1名，负责整个秘书处的管理和协调工作；设秘书若干名，主要工作职责是协助和支持各委员会和行政长官会议完成具体负责汇总和归档，并保管各委员会的重要文件、会议记录。其中专设机要秘书1名，专事委员会会议和行政长官会议的会场布置、详细事务安排以及记录、归档、保管任务。

2.粤港澳大湾区争端解决机制的司法管辖权、程序和适用法律等

大湾区内凡涉及机构之间或地区政府之间的争端和纠纷，无论是政治、经济、贸易、金融、投资、环境、法律、知识产权等，甚至是国家安全和荣誉的事项，皆可受理。但对大湾区内自然人之间、自然人与企业之间的纠纷不予受理。

必须依次经过以下流程，而且每个程序不允许跳过，更不能逆行。该程序为以下四个方面：磋商、协调、专家小组仲裁、上诉机构裁决。

粤港澳大湾区机关争端解决机制在适用法律上包括了《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国香港特别行政区基本法》、《中华人民共和国澳门特别行政区基本法》以及已经达成的若干部粤港澳地区备忘录和谅解协议书（见附录），均是机关争端解决机制的主要的适用法律渊源。当然，也包括对这些备忘录或谅解协议书的解散。同时，还应当包括以后的区域协同立法所指定的相关法律法规。

3.粤港澳大湾区争端解决机制的强制司法管辖权的实现

专家小组仲裁或上诉机构的裁决结果，主要依赖各区政府和各机构自觉执行。但这还不够，单纯依赖道德自律是不能完全实现法治社会的。因此，必须加设强制执行才能充分体现司法管辖权。当然，争端解决机制没必要从新设立一套执行机构，完全可以依赖已经建立起的各级法院的执行局和执行庭去完成对裁决结果的强制执行。不过，争端机制自身还是必须保持一定的执行力，这样才能确保司法救济的最终实现。即万一出现地方法院执行不力，甚至是完全不执行的情况下，经过当事方申请，上诉机构内部可以设立一个执行部门，专门负责强制执行已经裁决但未得到各地方政府或各地方法院执行局或庭执行的裁决结果。为了防止上诉机构执行部门滥用此项权力，规定每年执行此项权力不超过当年裁决的10%。

司法制度创新之二：区域协同立法

区域协同立法的必要性和可行性

区域协同立法主要是针对现有各区法律法规空白点和操作性不强而又纠纷不断的领域进行创设性的立法活动，这是大湾区自身发展中政治经济在法律领域的具体要求和反映。例如资源流动、法治化的营商环境以及社会治理等都要求从法律角度进行全新的整合和阐释，并以法律法规的形式固定下来。唯有这样我们才能保障粤港澳大湾区在秩序的范围内正常健康发展，真正成为宜业宜居宜游的世界一流湾区。

以此同时，粤港澳大湾区虽然各区域存在立法能力和立法权力等的巨大差距，但诸如香港、深圳、广州、澳门等城市无论是立法能力还是立法技术以及立法经验等在国内乃至世界上都处于领先的地位，因此，中央完全可以放心大胆的把除了涉及国家安全、领土完整以及外交事务之外的特别是涉及到粤港澳大湾区内的各项事务的立法权均交由区域协同立法去解决和完成。

区域协同立法的主体和程序

1.立法委员会

① 争端机关解决机制中分设两个层级的委员会，其中的委员会1就是负责区域协同立法的专门组织和最高权力机关。简称立法委员会，委员会中的立法委员拟由大湾区内各地人大委员长各1名，加香港、澳门立法会会长各1名全部共11名立法委员组成。该立法委员会，负责审核并通过各地方政府或社会组织提出的并经秘书组事先初审过的立法提案。以现场记名投票的方式举行立法审核会议，每年固定召开不少于2次以上的碰头会，立法审核会议秘书组按提案的多少，一般6个月收集一次，每次超过5个以上就要提请召开立法审核会议。

2.提案机关

① 各地方人民代表大会或立法会：他们是立法提案的主要提供者。各地方人民代表大会及立法会在实践中遇到需要跨区域立法的议案就可以直接提交给立法委员会下设的秘书组。

② 各地方政府：各地方政府是具体分管各地的管理者和政策的实施者，他们在日常管理工作中最先遇到需要各区域协调的事务，估计大量的立法提案也会由他们提出。

③ 注册核准的社会组织

对于较关心、关注的法律问题，大湾区内的任何合法的社会组织经过周密的调查研究得出结论后，皆可以按争端机关解决机制立法委的要求提出立法提案。所谓合法指的是经过民政部门核准登记注册，依法合规成立的社会组织。它们才具备立法提案的权利，这些社会组织可以在法律允许的范围内，根据立法委员会的相关规定和要求向秘书组依法递交提案。这是响应习近平总书记在党的十八大提出的国家治理体系现代化，“基层自治”等号召，并为了保证大湾区内基层社会组织的参政议政权利而设置的一项立法权利。

④ 公民个人也可以提出立法议案

大湾区内的居住的所有公民（除剥夺政治权利外的）都可以个人名义提出立法提案，但是必须经过调查研究和事实分析等过程，并且严格按照立法委员会的相关规定和要求向立法委员会内的秘书组提交立法提案。这是为了实现公民个人的政治权利而设立的一项立法权利，也为中国人权事业的发展树立了一个非常好的开端和旗帜。

3.程序

① 提案收集和初审

由立法委员会的秘书组负责收集汇总并初审各方提交的提案。这里的初审主要是包括文字、内容的初步审核。必要时秘书会还要协调各提案方以及立法委员会之间的关系，撤销重复提案、更改提案的侧重点等均属于秘书组的工作范围。此项工作由秘书长全权负责，即每6个月一次的提案收集上来后，秘书组内必须由秘书长组织并召开一次全组大会，听取各秘书的提案汇报，汇总后，由秘书长负责平衡协调各方关系，主要的解决重复提案，以及提案不合适益，比如容易引起重大社会问题等的提案。

② 提案的公告和社会讨论

至少留足2个周公告时间，并组织社会各界听证讨论。听证会只在社会反响强烈，反馈的不满情绪较多的情况下，才需要组织召开听证会。听证会至少要有涉及到的相关行业协会或者专家参与，还要有不满群众参与。听证会应该采用多数投票通过的模式，如果听证会不能通过，修改后还是不能通过的，提案应该暂停或者撤销。只有听证会过半数通过了的，方能提交立法委员会复审。

③ 审议

区域内所有的协同立法皆应由立法委员会审核通过，凡不经过立法委员会审议通过的都不能在大湾区内公布或实施的，否则，皆视为违法。

④ 再次公示社会

公示时间至少不应该少于1个月。

⑤ 送审、备案和公布并实施。

大湾区立法委员会审议通过并公示过后，由秘书组专人（设一至两名秘书）专门对接全国人民代表大会的相关部门。负责整个大湾区的审议通过后的提案送审、备案并公布实施工作。

区域协同立法的监督机制

1.评估主体多元、不固定

只有评估主体多元化、不固定才能充分实现竞争，才能让各专业评估组织充分调动积极性和专业性，第一时间给出专业、科学、合理、正确的评估报告。同时，为了吸引大量的专业评估组织参与这个过程，必须在这个阶段由行政划拨一定数量的经费，作为调研和采集数据并完成评估报告所用，建议5万--10万不等。每3年进行一次评估，每次参与评估的组织不能少于3家，不能大于5家。为了节省成本。

2.评估报告甄选方式多元化、动态化

报告提交给争端机关解决机制里面的两个顶层会议，地方市委书记会议（香港、澳门由立法会会长参加）和地方行政长官会议，审核投票通过。二个会议投票结果由秘书组负责汇总并公告。获得最高票数的评估报告最终，获得财政最终拨款，应不少于20--100万。具体数目应该由相关专家根据评估报告的工作量和工作质量相结合，精算后给出具体数额。数额太少不能吸引高素质的社会组织参与进来，这样就很难实现设计鉴定评估机制的作用。相反，过高也会引起社会的不满情绪。当然，如果评估结果是几个报告均有一定的合理性，这个最终的奖金就均分给提供报告的各家。