基层交警系统服务型警务法律保障问题研究

万庭江

（贵阳市公安交通管理局花溪区分局 贵州省贵阳市 550025）

《中华人民共和国道路交通安全法》第一条明确了交警的职能，为“创造良好的道路交通秩序，防范交通事故的发生，保护公民、法人以及其他组织的人身安全、财产安全，以及其他合法权益”。

交警系统服务型警务法律保障欠缺的原因分析

实体法与程序法均不健全

在公共交通安全管理实践中，不管是交警执法不当，还是执法对象的暴力抗法，均是执法机制出现了问题。在交通警察执法时，体现为有关程序法以及实体法不完善，无法有效制衡警察的权力，警察不能合理使用有关的权利。在实际的执法过程中，实体法明确的说明了警察的职权，程序法规定了怎样合理行使这一职权。

比如，在日常的公安交通安全管理工作中，因为交通警察在伦理道德层面，承担着很高的社会责任，通常不会拒绝人民群众的求助；如果得不到人民群众的理解，遭受了暴力侵害，通常不能使用正当防卫，不然可能会遭受网络言论等社会舆论的强烈谴责。这是由于，我国尚无健全的实体法，明确交通警察的职责权限，以及服务范围，更不存在对应的程序法，规定交通警察如何向公众提供公共服务。公安部党委与2008年9月提出了“三项建设”[ “三项建设”是公安部党委为促进公安工作长远发展，在总结“三基”工程建设经验基础上而做出的一项重大战略决策。]思想，公安部陆续颁布了30多个基层执法规范，包括《公安机关人民警察盘查规范》《公安机关执法细则》等。不过，此类执法规范只是部门规章，缺乏强大的法律效力，另外，并未详细解释实际的执法活动，可操作性较差。实体法与程序法不完善，引发了两类问题，一是实际工作中存在交通警察滥用权利、执法不当等侵害公众利益的事件，二是时常会出现合法执勤的交通警察，遭遇暴力抗法事件，甚至流血牺牲事件。部分交通警察不能明确其职权权限，不清楚怎样行使这一职权，不清楚何为滥用职权、执法不当，遭遇暴力抗法时不知怎样保护自己的安全。因为程序法以及实体法尚不完善，因此交通警察的执法活动没有可以依据的法律，缺乏底气，极大地限制了执法效果。

相关法律法规宣传不够充分

《中华人民共和国道路交通安全法》第六条明确规定，各级人民政府、部队、社会团体、企业事业单位等，均有义务组织宣传道路交通安全教育活动。但是，从实际情况来看，政府的相应机关，尽管参加了交通安全宣传工作，但其作用微乎其微，未能充分发挥其职能，未能联合“贵阳交警”的微信公众平台，进行教育宣传活动，从一定意义来看，交通安全宣传教育依然是公安交通管理部门独自负责，还未形成公安交管部门与有关行政机关联合宣传的局面。经调查，主要是基于三方面原因。

首先，有关行政机关缺乏交通安全宣传主动性及积极性。当前，有关政府行政部门，只是单纯的负责本职工作，没有积极性宣传交通安全，很少组织此类活动，部分部门完全不参与，也没有意向主动参加。这种公安交管部门独自负责的局面长期持续下去，必将影响交通安全宣传广泛性，其持久性也将受损。

其次，还没有建立与传统媒体合作宣传的意识。新媒体层出不穷，极大地挑战着传统媒体，但是，部分传统媒体不能正确认识当前的形势，忽视新媒体的运用。所以，公安交通管理部门与传统媒体借助政务微信公众平台开展交通安全宣传互动时，很多问题就暴露出来，尚未形成互赢合作的局面，也进一步导致“贵阳交警”单枪匹马的在其微信公众平台开展交通安全教育宣传。

最后，大多数交通运输企业缺乏参与意识。宣传旨在创建更安全的交通秩序，但是，部分交通运输企业不能准确认识这个问题，单纯关注企业当前的经营效益，在公安交通安全宣传方面的态度是：不支持、不参与、不配合，部分企业甚至会阻挠宣传工作，企业的专业驾驶人不能正确认识交通安全。

部分群众法律观念淡薄

法学家伯尔曼说过：“法律必须被信仰，否则它将形同虚设”。[ [美]哈罗德·J·伯尔曼：《法律与宗教》 ， 梁治平译，商务印书馆，2012年版，第6页。]但是，在漫长的历史中，人们越来越信赖“关系”，以为某个交警，或者某领导与自己存在某种关系，但凡不是重大的交通事故，不撞死人，常见的超速驾驶、无牌驾驶，超载、无证驾驶、酒后驾驶等违法行为均可以平安无事，不理会有关法律法规，增加了交警的执法难度。特别是《刑法修正案九》的实施，加大了打击处罚交通违法行为的力度，广大的机动车驾驶员以及车主，作为交通参与者，法制观念不强，不能理解交警的执法行为，认定交警对其处罚，纯属找茬儿。

人们在交通违法方面的对立情绪，来源于其自身错误的社会心理。在实际的执法活动中，发现很多违法行为的产生，是基于违法者长期以来形成的不良习惯，部分则是受从众心理驱使，比如，过马路时，部分人本不打算闯红灯，但他人闯红灯时，就一起闯红灯。同时，在不良风气影响之下，很多交通参与者为免于处罚，采取很多方法，应对交警的处罚，比如不服从交通管理，阻挠交警执法，甚至会引诱围观群众阻挠交警执法，以此免于处罚。这是对民警执法水平的极大考验，如处理不当，极易导致冲突矛盾。

完善警系统服务型警务法律保障的对策

完善交警系统地方性法规和规章

改革开放以来，我国的交警系统行政立法进展较快，当前交通管理部门的行政执法可以依据的有《中华人民共和国警察法》（1995年颁布实施），《中华人民共和国行政处罚法》（1996年颁布实施）、《中华人民共和国道路交通安全法》（2004年颁布实施）。但是，正值传统的计划经济转变为现代市场经济的社会转型期，由人治，转变为法治，期间各方面矛盾不断爆发，这就要求交警系统切实提升其行政执法水平。所以，针对交警系统地方性法规和规章的立法工作，笔者提出以下建议。

建立科学、完善的交警系统法规体系。执法环境的建立需要完善的法律、严格的执法者以及具备良好法治意识的人民群众，三者密不可分，完善的立法是营造良好执法环境的前提条件。完善的法律会逐个连接管理的环节，提升管理水平，更好地为群众服务，促进经济社会的持续发展。立法的质量提升以后，应提升立法进程。

规范公安机关交警系统行政立法秩序。将交警系统的行政立法有机统一起来，这是国际立法的趋势，也是我国立法的要求，还有助于协调我国的法制。现阶段，调查贵州省各级交警系统的法制部门发现，还未能有机协调以及指导其行政立法，尤其是规章以及规范性文件方面，协调指导效果较差，通常各部门各自为政，且存在利益最大化、法制化，权力部门化，必须及早转变这一立法秩序。必须根据《立法法》有关精神以及原则，并从当前交警系统的现状出发，深入规范交警系统行政立法程序、权限，规范各类法律的名称；保证立法质量、明确立法重点、统一交警系统法制，以此为基础，综合考虑新旧交警系统行政法律法规，规范交警系统行政立法，为交警系统地方性法规和规章的建设，创造重要基础。

加强交警系统服务型警务民警执法监督力度

1、加强社会监督

正确认识媒体监督。新闻媒体正常的活动采访、报道，交警系统交管分局（大队）以及中队民警不得拒绝，针对有关媒体对自身执法行为的监督，应积极接受。如果媒体对基层执法工作给出了批评建议，必须虚心学习。若媒体批评民警的执法行为，交警系统应理解为媒体帮助自己找到了问题，应及时改正；若媒体的批评报道不实，也不能抵触相关报道，而应该详细的向社会公众做出解释，如果必要，可通过法律途径解决问题。总而言之，媒体监督事项大小不一、周期短、涉及广泛，部分有腐败意图的交警，在社会压力之下，会意识到自身问题的严重性，进而及时纠正，树立正确的执法观念，切实提升执法水平。

正确认识群众监督。一方面，交警系统应通过多种方式，主动接受群众的监督。比如充分利用互联网，在交警系统官网，建立专门监督模块，为接收群众的意见、监督提供窗口，并安排专门的人员，搜集、整理网民的建议以及批评意见，或者在交管分局单位大厅设立“意见箱”和监电话，增加群众举报投诉渠道，在群众监督之下开展基层执法工作。另一方面，交警系统必须重视群众提出的建议以及批评意见，及早解决，及早反馈。

2、加强交警系统内部执法监督

执法监督管理，对规范执法起到很强的促进作用。用大数据促进执法的规范，切实提升执法监督力度，健全执法管理体系，对交警系统的执法活动做到过程监督、系统性管理、即时监督。要明确有关责任人的监督职责，“一把手”负责监督人民警察、本级以及下级公安机关的执法活动。在工作责任制上，要坚持交管局党委、办案单位以及法制部门三级执法监督，明确案件主办人、审核人、鉴定人、审批人各自的监督权限。将执法监督落实到交警系统日常工作的所有环节，切实担负起监督职责，促使执法监督工作顺利推进。推进信息化管理向两极延伸：即向民警处理交通事故、起始警情延伸，执法记录仪记录酒驾查验全程，群众报案求助，切实杜绝立案不实问题。

加大宣传交通法规力度，提高群众法律意识

作为执法部门，部分群众对交警系统有关法规比较生疏，不理解甚至误解民警的执法工作，因此，必须加强道路交通安全法律法规的宣传教育，培养群众的法律意识，争取其理解支持。必须结合工作实践，提升宣传生动性，借助各类新闻媒体组织创办驾驶员协会等活动，宣传交通安全常识以及交通法规，增强群众的交通安全意识，营造有利于交警系统执法的大环境。

交警系统在工作实践中，既要严厉打击各类交通违法行为，又应该加强法制宣传，提升群众法制观念，培养群众的守法自觉性，在思想上认识交通安全的重要性，在行动上切实遵守交通安全法规，理解交警的执法工作。通过有效的宣传教育，在交通管理工作中，人民群众就会转变消极被动观念，开始主动遵守交通安全法规，理解交警的执法工作，摒弃对抗交通管理者的不良情绪。

加强交警系统服务型警务执法队伍建设，提高交警执法水平

交警系统服务型警务执法主体素质的好坏，对执法效果产生直接影响，也会影响交警系统整体形象，所以必须提升执法队伍的综合素质。主要分为以下几点：

树立正确的执法理念，提高执法人员素质。行政执法的基本目的是服务群众，也是服务型警务行政执法坚持的原则。提供优质的、完善的服务型警务模式才能贯彻“以人为本，服务人民”的根本要求。换言之，服务是现代警务的灵魂。交警系统的所有执法主体，应将服务理念深深植与心灵深处，实现由简单管理型警务向公共服务型警务的转变，将交警系统执法行为纳入交警系统民主法治之中。在构建服务型警务过程中，应弱化传统的官本位思想，通过持续的、细致的法制宣传以及思想教育，清除执法主体内心的官本位特权思想，牢牢树立执政为民、服务于民的思想观念。

加强人员培训，优化考核方法。现阶段，必须摒弃一切不合理考核方法，选择合理的考核方法，优化考核内容，用服务宗旨武装执法部门，提升其工作能动性。首先，针对执法主体开展技能教育以及素质培养，特别要针对基层执法部门，针对有关规定，开展细致的培训，加深其理解，以便指导其工作实践，公平、公开、公正的执法；建立能上能下的淘汰机制，使“能者上，庸者下”，为交警系统执法主体树立危机意识，培养其上进精神，在一定程度上约束执法主体的行为。其次，不可以将执法主体的考核，简单认定成工作量考核，将服务性、公正性纳入考核范围进行综合评估。细化执法主体的工作态度考核办法，以及工作方式考核办法，要将执法主体的职位晋升、薪水工资和服务质量、群众满意度挂钩。同时进一步减少罚款工作量，力求从罚款型管理转向服务型警务。

健全行政执法责任制。首先要细化所有交通执法岗位中，应承担的交通法律法规实施职责，明确其执法标准、权限以及程序等。逐一签订执法责任书，明确每个人的责任目标，将责任逐级细化分解，落实到人。另外，应促进执法责任公式制度的实施，公示执法主体、执法程序、执法依据、执法监督。还应在年度考核中，纳入执法责任制实施情况，设置科学合理的考核办法以及考核标志，对有关交通执法违纪责任人以及相关领导，依法追究其责任。

结束语

总之，构建服务型交警系统是时代的要求。从长期来看，交警系统遵循的宗旨是“全心全意为人民服务”思想。