能源高质量发展的财税政策研究

何强 高天慧

（青岛理工大学商学院 山东省青岛市 266033）

能源高质量发展有赖于财税政策的有利支撑

能源高质量发展，意味着能源高质量的供给、能源高质量的配置、能源高质量的投入产出。目前中国水力、风能、太阳能、生物能等产业增长速度不断加快，但化石能源产业占比能源产业份额较高，能源资源利用效率较低，上下游协调发展不足，与高质量发展的要求存在着一定的差距。为推动能源行业全面升级、实现能源高质量发展，打造清洁低碳、经济高效、安全可靠的现代能源系统尤为重要。这离不开政府的宏观调控，财税政策是政府干预经济的有效手段。我国能源消费总量多年位居世界前列，但能源供需结构不合理，面临的能源问题丞待解决。同时，能源产业投资风险大、回收周期长，能源行业市场易失灵，为规范能源市场运行秩序，需要政府财税政策的介入。财税政策通过对资源进行合理配置，加强相关行业及各地区资源供给，能够促进社会公平及经济平衡发展。目前我国处在提高能源效率，转变能源生产和消费模式的关键时期，正大力鼓励支持可再生能源产业与新能源产业发展，但其利用技术尚不成熟，公共品的特征也不具备价格竞争优势。因此只有利用财税政策对能源实行减税降费、政策补贴等有利的措施，新能源与可再生能源才有良好的市场发展前景。

我国能源财税政策现状与主要问题

如今能源财税政策的改革在世界上方兴未艾，中国正紧跟时代步伐。政府高度重视能源财税体制建设，陆续出台一系列规章制度，对能源行业的引导力不断增强，为能源发展提供了强有力的政策支持。

我国能源财税政策现状

财政政策为加快构建清洁、高效、安全、可持续的现代能源体系做出有力贡献。20世纪90年代后，能源问题凸显，国家开始重视能源财政政策的作用。2003年开始将排污费资金纳入财政预算，到2006年我国不仅颁布《可再生能源法》及能源建设法案法规，而且设立可再生能源发展专项资金，还专门设立了“资源节约与综合利用”的财政预算专项经费。面对化石能源短缺问题我国重视程度越来越高。2014年国务院发布了《能源发展战略行动计划》，煤炭方面推进其清洁高效的开发利用，加强其储备应急能力建设，有效的提高能源安全保障。致力于能源清洁增效的同时，加强可再生能源发展力度，对能源节约项目给予一定贷款补贴，如在个人购买新能源汽车时政府给予一定补贴优惠。我国十分重视可再生能源的发展，通过对可再生能源进行财政补贴，加速光伏、风力发电行业以及新能源汽车产业生产消费等环节的可持续发展，促进能源行业加快转型升级。

从改革税收政策入手，引导能源高质量产业发展。现行资源税税率不断调整，税制陆续进行改革，如将从量计征改为从价计征以适应稀缺资源开采利用的需要。消费税将不可再生和替代的石油类消费品（如汽油、柴油等）和摩托车、小汽车、木制一次性筷子、实木地板等纳入了征收范围，低污染排放达标的汽车可减征消费税。我国严格限制了高污染高耗能产业，并给内资企业在我国境内购置节能环保设备一定优惠，在一定范围内对环保产品设备免征进口关税和增值税。2019年发布资源税综合利用产品和劳务增值税优惠政策，对煤层气还抽采企业的增值税一般纳税人抽采销售煤层气实行增值税先征后退。税收政策还实施了根据乘用车排气量调整有关税率、提高成品油消费税税率、购置并使用合乎规定的节能环保设备可抵免一定税额等措施，进一步彰显了我国减税降费的决心。

我国推行的营改增政策有力地推动能源领域高质量发展。2016年我国发布《关于全面推开营业税改征增值税试点的通知》，全面推行营业税改增值税政策，能源企业被纳入试点范围。其中不动产被纳入扣除范围，对能源企业扩大规模提高生产以及降低赋税具有重大意义。增值税中对部分能源生产产品实行税费减半、即征即退、先征后退等措施，很大程度上鼓励了能源节约。符合营改增条件的企业则可以通过完善增值税的抵扣链条，降低整个集团的税负成本，为能源产业向服务支持领域发展提供了有利条件。税负的减轻使政府在一定程度上减少对国有企业的补贴补助，对我国经济的长期发展也带来补益。

在对外贸易合作中，“一带一路”能源财税政策日益凸显其重要作用。“一带一路”是对我国乃至世界能源发展具有积极作用的国家级顶层战略。能源合作是“一带一路”战略的重要支柱，我国秉承“共商、共建、共享”的原则，高度重视税收政策对“一带一路”建设的影响，致力于完善“一带一路”税收服务体系。我国出台落实一系列的“一带一路”税收优惠政策，实施零税率、出口退税、所得税抵免及税收协定等措施，对“走出去”企业提供支持。税收是全球经济治理的重要组成部分，对消除跨境投资障碍、推进“一带一路”建设发挥着重要作用。2018年“一带一路”沿线50多个国家联合通过了《“一带一路”税收合作倡议》，对尽快建立良好的税收营商环境，解决税收难题提供政策支持。

财税政策主要问题

客观来说我国的能源财税体制距高质量的能源财税体制尚有差距，与国际相比经验尚浅，仍有很长的路要走。我国能源规划体系在实施过程中统筹协调和衔接配合能力仍有待提高，中央宏观调控与能源开发方式需要进一步优化。固然我国在能源高质量发展领域里的财税政策并不完善，但不可否认，财政政策鼓励和支持全社会参与到能源建设中，能源效率水平有所提升，对能源高质量发展发挥着不可替代的作用。

我国能源财税政策体系缺乏系统性，缺少中长期的政策支持。我国能源政策与发展战略仍不成熟，有些政策仅仅停留在理论层面，仍未实施或者实施过程中存在种种问题。随着国际形势的变化，现今利用税收优惠政策吸引外资的效果减弱。其次两税合并政策使外商易选择独资经营，不利于本地企业学习国外先进技术及经营管理。“一带一路”战略的财税政策中就存在缺失：由于沿线国家税制具有差异性，税收管辖权存在冲突，会形成两个国家双重征税，企业税费负担加重。另外税收机关税收服务质量、纳税人税收信息繁杂，征管效率与税收风险很高。

财政体制有一定弊端，能源税收征管存在漏洞、缺位。能源企业承担的税收种类多达19个，税负高，税费结构不合理。营改增虽然可以降低税负，但在某些行业如煤炭行业中，当前税收环境下很难实现。营改增还在一定程度上改变了税权，凸显了中央与地方税收矛盾，使得税收管控负担加重。2018年实施的环境保护税法将环保税收入全部作为地方收入，与地方政府政策变得密切相关，可能导致纳税成本高于以前的排污费，不利于企业能源高质量发展。其次，汽车燃料税、噪音税税种在我国没有设立，消费税没有把煤炭和主要大气污染源纳入征收范围，确定税率时没有完全考虑消费所产生的环境外部成本。而资源税税率低，收取资源补偿费的范围相对狭小，并且收取力度不够，容易导致自然资源的滥用与浪费。

能源管理与监管体制改革滞后。征管部门定位不清、权责交错，特别是政策手段单一，实践中更多依赖行政强制措施，比如对排放污水超标的企业罚款。但同时环境保护工作在行政权力方面有所限制, 专业性监管力量不足，实际的处罚额度并不高。服务方面在电力行业，新能源及可再生能源行业能源的问题尤为严重，能源信用体系建设仍需加强。我国“三北”地区弃风、弃光、限电问题严峻，还有部分地区分布式光伏发电项目相关费用结算不及时可以看出，可再生能源的发展强烈依赖于政府财税政策的现状实际上不利于自身发展。

能源资金投入欠缺。我国对部分能源投入资金相比较少，，能源项目资金投入与财政预算不符。2017年在能源工业固定资产投资中，我国电力、热力、燃气及水生产和供应业投资近300万亿元，但增速仍旧回落。可以看出税收激励效果不佳，财政投入不到位。单靠政府投资的力度是不够的，能源资本出资有一定的法律障碍，况且对新型能源行业的未来现金流量缺乏客观标准，导致诸多不确定性。

现行节能措施不足，创新力度不够。现今节能低碳的财税政策体系尚未完善，利于能源保护的税种少，没有能够形成节约能源的税收体系。对企业来说节能投资成本远高于原来生产模式，社会成本高于惩罚力度，因此节能自觉性不高。加之能源税收政策调控力度与支持力度不足，在限制低能效产业与高耗能产业方面财税政策力度不够，也缺乏对个人节能行为的奖励措施。中国能源研究会提出，创新成为能源行业高质量发展的关键。虽然我国能源创新领域有了显著突破，但是仍然缺乏核心技术，与国际能源创新强国相比还有一定差距。

我国能源高质量发展财税政策调整思路与建议

我国在实现经济高速增长的同时,更加重视经济质量的增长。推动高质量发展，是当前和今后一个时期我国确定发展思路、制定经济政策、实施宏观调控的根本要求。实现能源高质量发展离不开财税政策的支持，而实现能源高质量发展的重点包括三个方面：能源发展质量变革、能源发展效率变革、能源发展动力变革。财税政策也围绕这三点调整方向。

推进能源发展质量、效率、动力变革。2017年中国生产能源占世界能源的23.2%，能源利用效率仅占世界平均值的65%。能源消费组成中煤炭消费量占能源消费总量的60%以上，而清洁能源消费量仅占能源消费总量的20.8%，由此看来转变粗放型能源生产消费模式以提高能源发展质量是制定财税政策的一个重点。

我国正加快完善能源财税政策体系，推动能源发展效率变革，推进煤炭优质产能释放，利用财税政策推进新能源发展。在当前能源高质量发展的大形势下，提高能源发展效率需要侧重提高可再生能源发展效率。深化电力体制机制改革，促进电力行业改革创新，提高能源监管效率，降低弃电率，对于提高能源效率十分重要。我国风电产业目前正平稳发展，风电的技术水平不断提升，装备制造产业链发展成熟，加之风电环保效益高，税收支持体系不断完善，因地制宜利用风电是提高效率的有效手段。

能源发展动力变革需要进一步深化能源体制改革，财税政策正鼓励积极发展新兴能源产业，大力推进技术创新。近年来我国一系列的税收优惠政策陆续出台，增加了可再生能源与新能源研发、推广以及使用力度，调整了水电、风电、太阳能、地热能等可再生能源的消费比重，财税政策还努力逐步降低煤炭消费比重、逐步降低能源消费对煤炭的依赖。在可再生能源领域大力进行投资并提高消费补贴，消费税、资源税等税收政策的实施使能源不断向清洁高效方向发展。

统筹规划好可再生能源与其他能源的关系。实施可再生能源与其他能源的财税政策需要做好统筹规划，建立长期的财税政策体系。有重点有侧重的发展不同种类的能源。我国可再生能源、非常规油气和深海油气资源开发潜力大，要加大对开采、利用等所需技术的投资支持力度，建设项目资金。将扶贫政策与发展清洁能源相结合，在经济落后、交通不便但自然资源丰富的地方加大资金支持力度。利用当地地理、人力条件，建设能源项目，减少煤炭、天然气等非可再生能源的使用，促进废弃能源、自然资源循环利用，如秸秆气化、光伏发电，不仅可以节约资源保护环境，而且能助力当地脱贫增收。加大能源供应投资力度，也要注意安排不同能源的不同资金投入，在国内多打造像雄安新区“零碳智慧绿色能源体系”的试验田，跟紧全球潮流的同时走中国特色的可再生能源发展道路。

处理好财政政策和市场机制、行政政策之间的关系。加强对市场运行工作的宏观调控是实现能源高质量发展的前提条件。我国各地区经济发展水平有较大差异，能源利用现状不一，为此需要政府提供技术资金支持，因地适宜发展能源。从地理与技术水平等方面考虑到煤炭、石油企业在开采条件方面存在的差异性,需要制定针对性、差异性的工作标准。可再生能源方面可以在我国滇、川、粤地区引领水电发展，“三北”地区引领风电发展，带领一些地方成为可再生能源高质量发展的领头军。行业方面工业、建筑、交通等是提高能源利用效率的重点，发挥好政府财税政策在这些领域的作用，让市场充分发挥作用。

财税政策需要让能源朝着清洁低碳、安全高效、创新发展三个方向并进。为实现能源高质量发展，不仅要建设清洁低碳、安全高效的现代能源体系，还要创新发展。创新方面需要完善创新体制机制，对现代电网、能源互联网等热点问题做重点分析，实现能源科技创新技术大规模推广与适用。科技创新推动能源高质量发展产业发展，技术层面改革创新，不仅可以缓解能源紧缺、浪费状况，还能降低能源企业税收税额。但是国家资金投入有限，需要建立标准和评估体系，对能源技术创新情况进行筛选，有侧重、有约束的投入资金。

明确管理责任和强化管理激励约束。财税政策实施同时对负责执行人员进行考核评估。我们要重视创新能源管理和监管方式，利用大数据与线下相融合，提高监管能力和效率。在财税政策起到督促约束作用的同时，需要国家工作人员提高政治责任感，切实落实好各项政策，滥用职权，钻法律的漏洞是不可为不可行的。违纪违法的行为必须严惩，严重者开除党籍和公职，这也为如何选拔合格的能源管理者敲响了警钟。

能源高质量发展与建设社会主义生态文明和打造美丽中国息息相关，为节约资源和保护环境，推进能源高质量发展时不我待。财税政策坚持鼓励与限制并举的原则，体现国家的发展战略与政策导向，充分发挥财税政策宏观调控的作用，防止能源市场资源配置、经济发展等方面失控，完善现代能源市场体系，促进我国能源可持续高质量发展。政府发布的财税政策随着当前经济形势的变化不断完善，确实有效的加快了能源高质量发展的步伐。因此，为促进经济和社会高质量发展，利用财税政策实现能源的高质量发展是必不可少的。我们最终需要的是提高能源的利用率，转变原有方式，摆脱对传统能源生产消费方式的依赖，逐步让非化石能源成为日后能源的主力军，让蓝天白云重归人类的怀抱。