新疆南疆地区城乡融合发展体制机制的主要成效、存在问题及对策建议

李雪梅 闫海龙

（新疆维吾尔自治区发展和改革委员会经济研究院 新疆乌鲁木齐 830001）

两地推进城乡融合发展的主要成效

（一）推进城乡要素配置合理化。

一是农业转移人口市民化取得进展。农业转移人口进城落户的门槛不断降低、通道逐步拓宽，进一步放宽了引进人才落户政策。2014年以来喀什地区农业转移人口30729人，其他常住人口迁移落户82787人，其中区内迁移落户61491人，区外迁入21296人。2018年，喀什、克州城镇化率分别为22.58%、32.8%。二是农村土地制度改革取得突破。推进土地承包权确权工作，加大土地清理和流转力度，提高土地经营效益。2016年，喀什地区开展农村房地一体权籍调查及集体建设用地使用权确权登记发证工作，目前已完成2274个村集体资产核查，累计向企业、合作社、大户流转土地63.13万亩。2018年喀什地区启动10个深度贫困县市城乡建设用地增减挂钩，重点用于拆旧复垦、庭院经济、生态建设、乡村旅游等。三是财政金融保障能力增强。发挥财政资金四两拨千斤作用，加大涉农资金整合力度，克州阿图什印发《阿图什市统筹整合涉农资金使用管理办法》，提高资金配置效率；积极争取自治区政府债券用于基础设施等城乡融合公益项目建设。加快完善农业保险制度，加大对种植业参保力度，推动政策性保险扩面、增品、提标。

（二）推进城乡公共服务均等化。

一是促进城乡教育均衡发展。喀什地区完成3个县市的教育资源标准化建设任务和2个县的均衡发展任务，建成教育集团70个，推进书记校长交流轮岗、教师支教工作，开展结对帮扶。克州制定《克州深度贫困地区教育扶贫专项工作实施方案（2018-2020年）》，加强师资补充和培训力度，做好江西省和江苏省援疆支教和学前双语教育支教工作。二是加强基层医疗卫生机构建设。探索推进医共体建设，由市人民医院联合乡镇卫生院建立医共体。克州加大二级以上医疗卫生机构对口支援18个乡镇卫生院，组成村、乡、县家庭医生签约服务团队，贫困人口签约全覆盖。三是加强公共文化服务体系建设。两地州均建成地、县、乡、村四级公共文化服务网络，基本实现文化服务设施全覆盖，行政村农牧民体育健身工程全覆盖，“三馆一站”免费开放，扩大送“文化下乡”服务覆盖面。喀什地区推广基层文化带头人制度，选用农村“土才子”、民间艺术人才担当“义工”，每个村、社区有3—5名文化志愿者。四是完善社会保障制度。喀什地区落实困难群体基本医疗保险、大病保险“两升一降”政策，贫困人员城乡居民基本医疗保险、大病保险报销比例提高5%支付，大病保险起付线降低50%，扩大跨省异地就医结算直接结算范围。积极落实低保、特困、残疾、老年人等群体保障政策，克州提高低保标准，优先救助农村人口，城镇养老全覆盖。

（三）推进城乡基础设施一体化。

统筹规划城乡基础设施，阿图什市把阿扎克、松他克、阿湖三个城郊乡纳入城区建设总体规划，将村镇供排水、污水垃圾处理、供气、供热等市政基础设施建设纳入城市规划，推动基础设施与城区有效衔接。统筹推进城乡水利、交通、电力、能源等重大基础设施建设，目前，喀什地区23个乡镇纳入城市（县城）生活污水处理管网，13个村庄纳入县市、乡镇生活污水处理管网，134个村庄建成自有污水处理设施。同时，按照“户收集、村集中、乡（镇）转运、县市（乡镇）处理”的农村生活垃圾治理模式。阿图什市上阿图什镇生活污水已实现与工业园区生活污水一体处理。

（四）推进乡村经济发展多元化。一是优化农业产业结构。进一步优化农业生产布局，大力发展设施农业和标准化养殖。喀什地区新建蔬菜拱棚20万座，露地蔬菜54万亩，新建良繁中心13个、标准化养殖小区90个。二是引进农业产业化企业。喀什地区实施企业入喀工程，各援疆指挥部帮助每年各引进5家以上农产品加工龙头企业，重点推进农副产品精深加工；组建合作社531家，发展适度规模经营。三是培育新产业新业态。克州实施电商扶贫工作，发展“互联网+农户+农产品+品牌包装”农副产品线上线下销售新模式。喀什市城郊开展了乡村旅游、民宿旅游、休闲农业，建立了企业和农民利益分享机制。四是发展特色文化产业。喀什地区建立地方和民族特色文化资源挖掘利用机制，打造“香妃湖”、“阿凡提乐园”等文化产业基地，培育发展民族乐器、服饰合作社等特色工艺文化产业。

（五）推进农民增收持续化。积极推进就业工作，喀什地区将对口援疆前指纳入统筹城乡就业和培训工作领导小组、转移就业工作领导小组成员单位。积极搭建就业平台，喀什地区推广“总部工厂+卫星工厂模式”，鼓励扶持企业在乡镇、村镇建设卫星工厂，给予免费使用厂房、设施购置补贴、运费补贴、优惠电价、企业贷款贴息、新招录员工岗前培训补贴、社保补贴等优惠政策，实现农村劳动力就地就近培训就业。阿图什市积极构建“市乡村户”四级联营共运纵向就业布局，加快乡镇扶贫片区建设和村卫星工厂发展，全市引进和扶持服装加工、电子元器件加工、农副产品深加工等劳动密集型企业37家，吸引劳动力就业5947人（其中贫困人口1754人）。培育新型经营主体，喀什地区已培育发展地区级以上农业产业化龙头企业170家，制定出台奖补方案，农民专业合作社达到1165家。阿图什市依托科研机构的技术优势，推进特色林果提质增效，2018年完成贫困户“木纳格”葡萄提质增效12127亩，葡萄总产值1.85亿元，实现亩均增收927元、户均增收2500元，较2017年增加收入近3倍。

城乡融合发展体制机制存在问题

（一）统筹城乡要素资源配置机制尚未真正建立。

一是城乡二元的户籍壁垒没有根本消除，特别是城市的住房、子女教育、社会保障等制度成为农民在城市定居的最重要限制因素，加之农民担心城镇落户后无法保障农村土地承包权和宅基地资格权，落户积极性不高。二是国家正在进行农村土地使用地制度改革试点，相关指导性政策还未下发，城乡统一的建设用地市场尚未建立，导致土地节约集约利用率低；2018年度喀什地区增减挂钩资金尚未下达，对部分项目的如期开展造成了一定影响。三是城乡金融资源配置严重失衡，城市资本适度合理进入农村农业的机制也未建立起来，缺乏有效激励大中型金融机构为“三农”服务的体制机制，缺乏农村新型金融机构，农村金融缺乏普惠性等。四是体制机制改革涉及部门较多，很多政策需要统筹多部门，但部门之间城乡发展政策制定较为零星、分散，这导致人才、土地、资金等要素更多地流向城市，农村发展缺乏要素支撑。

（二）城乡基本公共服务发展水平仍然较低。

一是教育资源不足，教育人才缺乏。胜任国语教学的教师缺乏，教师教学和生活条件艰苦，岗位吸引力不强。二是乡镇医疗卫生机构基础薄弱，标准化建设程度参差不齐，卫生人员结构性缺编，队伍整体素质不高。三是乡镇文化设施缺乏，文化产品不足，群众文化生活单调，文化产品创作能力滞后，公共文化机构人员不足，平均每个乡镇文化站不到2名工作人员，行政村（社区）文化室均没有专职工作人员。四是城乡低保补助标准不统一，两地城镇化率低，城乡低保人数差距大，农村低保补助标准低于城市，特困对象集中供养率较低。

（三）城乡基础设施一体化发展格局尚未形成。

一是乡镇村规划由行业部门编制，乡镇政府和村级组织知晓率低，存在规划与建设“两张皮”问题。二是南疆地域辽阔，城市与乡镇间地域跨度大，规划缺乏有效衔接，基础设施、产业布局、社会公共事业统筹规划困难，难以形成相互衔接、覆盖城乡的一体化发展格局。三是城乡公共资源配置仍不合理，农村基础设施和公共服务设施的欠账仍然较多、短板依然突出。比如农村生活垃圾治理管理系统与环保环卫作业（服务）营运管理体制尚未健全，一些地方安全饮水不达标，农村部分地区供电矛盾突出，农网改造升级区域广、任务重、投资大。四是城乡基础设施建设有待进一步完善，农村道路、供电、供水、通信等基础设施与城市相比更显滞后，农业基础设施建设有待进一步加强。五是城乡基础设施投入不足，部分项目的实施受地方配套资金的制约，项目无法落地实施，完成规划目标困难较大。由于乡村分散化的特点，基础设施建成后的长期运营和养护成本相对较高。

（四）乡村经济发展比较滞后。

一是农业产业结构不合理、调整速度缓慢，第一产业比重较大，第二产业和第三产业比重在农业产业系统转换速度较慢。二是新产业新业态起步晚、发展水平不高，存在用地保障困难、农业补贴政策“落地”效果不佳、融资困难等问题，农业新业态经营主体发展受限。三是农产品加工企业创新研发技术力量薄弱，创新研发投入不足，普遍存在贷款难、已贷款周期短，农产品收购资金紧缺的现象。四是乡村扶贫生产车间分布在乡镇、村区域内，因产业结构调整、市场需求等因素影响，生产经营模式单一，市场需求量不足，造成部分扶贫生产车间利用率不高，土地节约集约利用率低。五是龙头企业产业带动融合发展作用不明显，未能有效发挥本地特色林果等农作物经济优势。六是文化保护、开发经费严重缺乏，传承阵地缺少，民族民间艺术缺乏传人。

（五）农民增收长效机制有待健全。

一是农业优势产业规模小、品质低，农村整体科技化程度不高。农副产品加工程度不深，农民增收渠道仍需拓宽。二是农产品外销渠道不宽，没有精准的产品和市场定位，产业化组织作用发挥不明显。三是劳动力供需不匹配的矛盾依旧存在。喀什地区就业总量大，但劳动总体素质和水平与用人单位需求尚有差距。主要表现为“就业难”和“企业招工难”并存，“两难”问题短期内尚不能从根本上解决。四是受安居房、庭院改造、美丽乡村建设等扶贫项目大批量用工因素影响，劳动力就近就地就业积极性高，向疆内跨地州、内地省市就业组织难度大，内地援疆省市就业岗位开发难度大。

城乡融合发展体制机制的对策建议

（一）坚持差异化发展，分类有序推进城乡融合发展。

新疆乡村数量众多，特征各异，南北疆城乡发展基础和水平差异性大，要充分考虑各地的差异性，在城乡融合发展的过程中不能采用相同的模式同步推进, 而要根据不同城乡发展水平的特征进行分类, 因地制宜、分类施策、梯次推进。选择具有一定城乡融合发展条件的乌鲁木齐市、伊犁市、喀什等中心城市的周边乡镇开展试点，鼓励各地结合乡村建设、村庄规划和乡村类型，积极探索农村承包地“三权分置”、宅基地改革、集体经营性建设用地入市、公共服务均等化、基础设施一体化、经济多元化的改革实践，形成符合实际、各具特色的改革路径和城乡融合发展模式。

（二）建立健全城乡融合发展体制,助推乡村振兴与脱贫攻坚。

实施乡村振兴战略和打好脱贫攻坚战事关全面建成小康社会的实现，加快城乡融合发展，是中央在全面建成小康社会的决胜阶段解决好“三农”问题所提出的新思维、新路径、新方略，是实现乡村振兴、打好脱贫攻坚、推进农业农村现代化的重要路径。2018年新疆城乡居民人均收入倍差为2.74，略高于全国的2.69。城乡融合发展要求彻底打破传统的城乡二元结构，运用城市资源要素、产业辐射等带动农村发展，引导公共与社会资源向农村投入与聚集，促进城乡之间土地、资本、劳动力等生产要素的流动。各地政府做好三者之间政策衔接工作，解决规划内容冲突问题；下设领导小组，统筹推进城乡融合发展、乡村振兴战略和脱贫攻坚；整合机构、项目和人员，推动项目管理制度改革。

（三）建立健全城乡要素合理配置体制机制。

一是健全农业转移人口市民化机制。完善户籍制度改革配套政策，依法维护进城落户农民在农村的土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权等合法财产权利，消除农民顾虑，鼓励农业转移人口在城镇落户，加快农村人口城镇化步伐。二是建立人才返乡入乡激励机制。加快制定财政、金融、社会保障、职称评定等领域的激励政策，通过减税降费、解决用地、信贷支持等方式，引导支持各类人才返乡入乡创业。三是有序推进农村土地制度改革。落实国家第二轮土地承包到期后再延长30年政策，加快推进完成农村承包地确权登记颁证工作，完善农村承包地“三权分置”制度，健全土地流转规范管理制度，研究制定全区统一的宅基地面积标准，探索建立集体经营性建设用地入市制度，加大城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省流转交易力度。四是健全资金投入保障机制。加快各级财政支持城乡融合发展及相关平台和载体建设，建立涉农资金统筹整合长效机制，调整土地出让收入使用范围，发挥财政资金四两拨千斤作用，撬动更多社会资金投入。五是建立工商资本入乡促进机制。加快制定引导工商资本参与城乡融合的政策措施，落实和完善融资贷款、配套设施建设补助、税费减免等扶持政策，积极引导工商资本为城乡融合发展提供资金、产业、技术等支持。

（四）建立健全城乡基本公共服务共享和基础设施一体化体制机制。

一是加大南疆贫困地区城乡公共服务体系建设的政策和资金倾斜，加强城乡社会公共服务基础设施建设，建立城乡人才合作交流机制，推进城市教科文卫体等工作人员定期服务乡村，推动公共服务社会化发展，建立城乡统一的社会保险制度和社会救助体系，推动社会福利制度和机构向农村倾斜，促进优质公共服务资源城乡共享。二是完善城乡规划体制，探索建立以基层政府为主体、行业部门提供技术支撑的乡镇村规划编制体制，按照“多规合一”要求编制市县空间规划，实现主体功能区规划、土地利用总体规划、城乡规划等有机融合，实现一个县市“一张蓝图”。推动城乡路网的一体化规划设计，统筹规划重要市政公用设施，统筹规划城乡污染物的收运处置体系。三是合理配置城乡公共资源，把公共基础设施建设的重点放在农村，加大中央和自治区对南疆基础设施建设的投入力度，缩小城乡差距。四是建立城乡基础设施一体化管护机制，明确乡村基础设施的产权归属，由产权所有者建立管护制度。

（五）建立健全乡村经济多元化发展体制机制。

完善农业支持保护制度，完善粮食市场化收购信贷资金保障，加快发展林果业、畜牧业、设施农业、特色农业等地方特色农业保险。进一步深化棉花目标价格改革，完善支持农业机械化政策，积极发展多种形式农业适度规模经营。大力培育新产业新业态，促进农村一二三产业融合发展。树立绿水青山就是金山银山的理念，积极探索生态产品价值实现的有效路径。加强乡村文化保护利用，强化对民间文学、民俗文化、民间音乐舞蹈戏曲的研究整理，保护和支持优秀民间传统文化在农村的传承发展。发展特色文化产业，建立新疆传统工艺振兴目录，促进传统工艺的市场化、产业化、电商化。培育挖掘乡土文化本土人才，引导企业积极参与。推进城乡产业协同发展，搭建特色小镇、各类农业园区、小城镇等城乡产业协同发展平台，争取创建一批具有新疆特点的城乡融合典型项目。

（六）建立健全农民收入持续增长的体制机制。

一是加速推进农牧业现代化，建立科技成果入乡转化机制，加大以现代设施农业、特色养殖业、特色林果业为重点的技术引进、示范和推广力度，推动农业发展由以原料生产为主向开拓农产品市场、推进农产品加工转化和加快形成现代农业产业体系方向转型升级。进一步拓宽农产品外销渠道，开设南疆农产品运输班列，依托对口援疆积极搭建农产品销售平台，着力解决农产品销售难题。二是大力发展劳务经济。持续转移农业就业人口，开拓农民转移就业和劳务创收渠道，扩大农民劳务创收规模。提高农民劳务创收技能，建立劳务输出和输入地用工协调机制，加强农村劳动力转移信息平台建设。三是培育发展新型农业经营主体，开辟农民经营性收入增长点。完善财政、信贷、报箱、用地等政策，降低农业成本、提高农业收入。培育农业农村新业态，促进一二三产业的融合、农业产业化经营等，延伸农业产业链、提升价值链，实现农民收入的持久稳定增长。