宿迁市农村基层防汛现状及防汛体系建设探索

戴鹏程 王 丽 易 宁 孙金凤

随着我国经济发展，水利工程行业也进入高速发展阶段，农村基层是防汛工作的基础，也是水利防汛的薄弱环节。近年来，宿迁市通过建设防洪水利工程，改造城市排水设施，建立洪涝监测预警措施及响应机制，城市预防洪涝灾害能力得到很大提高。但是农村基层防洪能力依然十分脆弱，因为基础设施欠缺、预警系统匮乏、地势、建筑特点和人员老龄化等因素，一旦遭遇强降雨，农村防汛将面临比城市更为严峻的形势。本文通过分析宿迁地区现阶段农村基层防汛存在瓶颈短板和薄弱环节，针对性地提出解决问题的方法，对农村基层防汛减灾提供科学对策，有效防御洪涝灾害具有重要的意义。

一、现状情况

1.区域概况

宿迁市位于江苏省西北部，地处鲁南丘陵与苏北平原过渡带，主要为黄淮沂沭泗冲积平原，境内地势呈西高东低，以平原为主，西南部及北部为低矮丘陵地区。市境内地形以废黄河为分界线，以北地区地形西高东低，以南地区地形西北高东南低。宿迁市属于亚热带向暖温带过渡性气候，具有明显的季风性、过渡性和不稳定性的气候特征，另外受季风环流和台风影响，冷暖空气交汇频繁，洪涝等自然灾害经常发生。宿迁地区多平均降水915.0mm，降水量空间分布不均，总的趋势由北向南递增，降水量时间分布也不均，体现在年际变化和年内变化较大。年际间，丰水年降水量最高达1459.6mm（2003年），枯水年降水量最低548.6mm（1978年），年内降水量主要集中在汛期（6～9月），占年降水量的70%左右，极易形成集中暴雨，春季则多干旱。

2.防洪体系

宿迁市位于淮河水系中游尾部、沂沭泗水系下游，境内地势西北高，东南低，最高点海拔71.2m，最低点海拔2.8m，地形起伏较大，北托骆马湖，南临洪泽湖，新沂河横亘东西，中运河、废黄河、淮沭河贯穿南北，使宿迁既受淮河洪水威胁，又受沂沭泗洪水压境，要上承泄上中游豫、皖、鲁三省及徐州地区约21 万km2面积的来水，经骆马湖、洪泽湖调蓄后，由新沂河、中运河、淮沭河及入江水道等流域性河道泄入江、海，防洪任务十分繁重，素有“洪水走廊”之称。宿迁市防洪主要依赖于沂沭泗流域和废黄河地区治理所创造的外部条件，以“一湖三河”——骆马湖、新沂河、骆南中运河、废黄河堤防作为外围挡洪屏障抵御流域洪水。特殊的地理环境和水系结构导致宿迁市成为易旱易涝，水旱灾害频繁的地区。

二、农村基层防汛存在的主要问题

1.降雨、台风、强对流等天气易导致洪涝灾害

近些年来受全球气候变化影响，全国各地不断出现极端恶劣气候，造成严重灾害，给人民生活、生产带来极大困难和损失。宿迁地区2008年、2010年受极端天气影响，2016年受厄尔尼诺现象影响、2018年受台风影响，均导致区域内多条骨干排涝河道超历史最高水位、造成不同程度的洪涝灾害。宿迁地区水资源丰富，水产养殖业是本市重要的支柱产业，洪涝灾害不只给广大渔业从业人员带来巨大的经济损失，同时对水产造成供应紧张不利于市场价格稳定，人民日常生活需求得不到足够满足。

2.基层防汛体系排涝压力大

宿迁地区特殊的地理环境和气候条件，既要承担本地汛期长期强降雨导致的内涝压力，又要抵御上游洪水过境时造成的行洪压力，一旦遭遇大面积长期降雨，防汛压力骤然增大，极易造成河湖水位加速抬升，导致上游洪水无法及时下泄，本地降雨形成的地面积水不能汇入河道，形成大面积洪涝灾害。2018年8月，泗洪农村地区因受淮河流域上游安徽等地来水影响，新濉河、怀洪新河、新沂河水位先后超警戒、老濉河水位超历史，骨干河道和农村排涝河道排涝压力增大，形成大面积内涝，农田被淹，鱼塘被冲毁，农业、畜牧业、水产养殖业因暴雨损失惨重。

3.基层水利防洪工程年久老化

宿迁农村地区大部分塘坝、圩堤曾经发挥了巨大的防洪减灾效益，但因建设标准不高，年久老化失修，蓄水能力大大下降，无法发挥工程原有防洪蓄洪能力；乡镇河道河槽内淤塞严重，降雨产生的涝水汇集到沟渠内，无法及时排入骨干河道，一旦遭遇强降雨，容易形成内涝，造成农田受淹、农业损失；又由于水利建设财政资金投入不足，而各乡镇自身又无财力投入，原有水利工程病险隐患得不到解决，淤塞的沟渠塘坝反而成为巨大的安全隐患，加剧洪涝灾害造成的损失，给群众人身财产安全埋下巨大隐患。

4.基层排涝调度效率低

洪涝的发生对及时排涝调度提出了更高要求，然而农村基层汛期因为排涝泵站分布较为分散，基层防汛人员不足，导致泵机不能及时开启,且多数排涝站泵机老化，排水效率低，排水能力达不到抵御洪涝形成速度，导致排涝不畅，易形成洪涝灾害。

5.技术薄弱，人员缺乏

水利站作为农村基层防汛部门，工作人员配备严重不足，业务技术力量相对薄弱，也没有完善的洪涝灾害防御预案，现有的防洪预案基本上由多年沿用下来，流于形式，不具有实用性和可操作性，不能满足地区发展需要。洪涝灾害来临时，仍以主观意愿以及实际情况自发行动；在农村，青壮年大多在外打工，留守人口大部分以老人、妇女和儿童为主，对于处理汛情的应变能力和体力均有所不足，基层群众的群测群防工作开展力有不足。

6.监测站点密度不足

宿迁地区针对基层防汛工作的实际需求，在农村地区建设了水雨情采集站点和工程视频监视站点等水文监测设施，但是数量相对较少，且大多布设于境内主干河道内，布设密度、覆盖度都达不到要求，难以有效获悉局部地区强降雨和河道水位情况；水文信息是防洪指挥的耳目，不能及时获取水雨情信息，就无法针对性地作出防汛部署，延误抢险救灾的时机，给人民生命财产安全造成损失。

三、加快基层防汛体系建设的应对策略

1.建立健全基层防汛工作制度

在坚持落实各级行政首长负责制为核心的各项责任制基础上，坚持分级负责，建立、完善各级防汛指挥机构；根据实际情况，建立县包乡、乡包村、村包组、组包户、干部党员包群众的“包保”责任制体系，并与已有的社区管理体系相结合，实现网格化管理；坚持常备不懈，抓好基层水利防洪物资储备，按照分级负责，分级储备原则，组织相关部门负责防汛物资供应、储备和维修，做到有备无患，从根本上降低洪涝灾害发生所造成的损失。

2.狠抓建设，强化维修，形成基层防汛工程体系

解决农村基层防汛减灾的重要途径是要蓄泄兼施发挥好农村传统排灌系统的作用，充分发挥河道行洪能力和水库、洼塘调蓄洪水的功能，因地制宜地采取定期清淤疏浚等措施，打通农村河、沟、塘防洪抗洪“经络”加强蓄泄雨洪能力，形成大中小工程结合、内外水系沟通，遇洪挡得住、遇涝排得出的工程体系；同时要不断强化工程的管理和维护，做好防汛岁修工作，建立工程管理维护机制，确保工程长期稳定发挥功效。

3.制定防洪应急预案，完善非工程措施建设

要将事前预警与科学抗灾有机结合，确保“安全冗余”，提前制定详细的防汛应急预案，保证洪涝灾害来临时能够迅速启动；加密水雨情监测站点布设，加快水雨情设施自动化建设，实现水雨情信息实时发布，针对千变万化的汛情做好精准测报、预报，为防汛抗洪指挥决策提供更加科学的依据，为防灾抗灾救灾争取更多时间，最大限度减轻洪涝灾害损失；建立基层预警发布系统，通过短信、广播、手持扩音器等方式将信息第一时间传递给群众，进一步加强对基层群众宣传、培训、演练等群测群防工作，提高群众主动防灾避险意识和自救互救能力。

4.拓宽投资渠道，加大资金投入力度

防洪排涝工程建设，属公益性工程，应列入基本建设项目，用财政性资金建设。因此，各级财政加大投资仍然是防洪排涝工程建设的主渠道。要用足、用好现有政策，积极探索多渠道水利投入机制，要以政府投入为导向，积极发挥市场机制的作用，探索社会资本参与投资的方式。凡是用于农业的政策都可以用于水利；凡是农业的资金都可以用于防汛工作。只有这样，才能使防汛工程“超前”建设。此外，国家《防洪法》明确指出：“国家鼓励、扶持开展洪水保险。”应在洪水保险上多做探索，通过对防洪保安工程的“投保”，既可以减轻损失，又可以为防洪工程建设筹措一部分资金。

5.积极落实农村基层防汛预报预警体系建设项目

农村基层防汛预警体系建设是水利部、国家发展改革委、财政部按照党中央、国务院关于加快灾后水利薄弱环节建设的决策部署而提出的重要内容之一，宿迁市应按照“全面覆盖、突出重点、合理配置”的原则，加快对易受外洪影响、低洼易涝等易灾村落调查评价，落实自动雨量站和自动水位站建设，尽快建设符合宿迁农村基层实际的县级到乡镇的视频会商系统和雨情、水情、汛情、灾情预报预警体系和信息发布平台。逐步建立以监测、通信、预报、预警等非工程措施为主并与工程措施相结合的防灾减灾体系，进一步提高基层农村水利防汛薄弱环节抵御洪涝灾害能力。

四、结语

水利工作直接服务于广大人民群众，农村基层防汛事关亿万百姓生命财产安全，随着宿迁地区经济的快速发展，社会财富大幅度增长，任何地方都淹不得、淹不起。重视农村基层防汛工作，加强基层水利工程建设与管理，有效减免因洪涝灾害导致的农、林、牧、渔等减产失收，避免造成供应紧张，影响人民生活等社会问题，为构建和谐社会，促进社会经济协调发展提供防洪安全保障■