浅析人大监督工作面临的困难及破解思路*

翟玉晓 胡映章

(日照行政学院，山东 日照 276826)

1954年，我国颁布了首部宪法，以国家大法的形式明确了人民代表大会具有监督权力，我国人大监督制度也随之正式建立起来。自此，人大监督权成为宪法赋予全国人民代表大会及其常委会的四项基本职权之一。人大的监督权力的行使，包括对国家行政机关、法院和检察院、各政党以及社会团体实行法律监督、工作监督和人事监督，对其权力进行制约，全面保障国家法制的统一和实施，有效防范权力的滥用和腐化，保证人民群众当家作主的地位。

一、人大监督工作面临的困难和挑战

目前，虽然人大监督工作在我国社会主义建设事业中发挥了巨大作用，但是具体实施过程中还是面临着不少困难和挑战，体制机制仍然存在一些亟待继续改进和完善的地方，主要表现在以下几个方面：

(一)缺乏完善的制度安排和强力的监督权威

目前我国正处于政治体制改革的攻坚期，国家监督体制从总体上看还有很大的改革空间，主要是人大与“一府一委两院”的关系需要进一步理清，人大监督在体制上的保障不够，这在一定程度上影响了人大监督职能的发挥。具体而言，地方人大监督的具体范围，包括同级地方政府、监察委员会、人民法院、人民检察院，然而这三个部门分别要接受上级相对应部门的领导，执行上级的决定。这种在地方普遍存在的横向监督、纵向领导的体制机制，也让人大监督工作难以放开手脚。此外，在地方还有大批像海关、电力企业、煤炭加工企业等国家直属职能部门、国有派驻地方企业，它们由上级部门实行垂直领导，在行政、人事关系上与地方政府联系不紧，而负有监督责任的上级人大的监督效力就更微乎其微了。

(二)缺乏良好的监督意识和监督氛围

尽管随着改革开放不断走向深入，我国社会面貌和政治文化都发生了巨大变化，人民大众的政治参与热情和参与意识也日益高涨。然而在我国漫长的封建专制体制浸染下，民众由于长期受封建王权思想和“官本位”观念的影响，还没有形成良好的监督氛围和监督意识，民主法制观念和主动监督意识还不强，这也使得人大在实际工作中监督功能的发挥受到了很大程度的限制，监督作用有所弱化。另一方面，在实际的监督工作中，部分人大代表由于监督意识淡化，自身文化素养和觉悟等原因，没有把手中的监督权力充分珍惜和重视，在近几年曾经发生的人大代表贿选、擅用职权等案件中，人大的监督权威被当成自身的政治资本，成为谋取不当利益的工具。这些使命感的缺乏和认识上的错位使得部分不合格的人大代表难以履行自身的监督职责，人大对“一府一委两院”监督的效能和权威被大大削弱，监督工作往往处于一个较为被动的局面，对“一府一委两院”工作的监督效果也大打折扣。

(三)缺乏强力的法律保障和激励机制

法律作为一种强制性的社会规范，对于促进和加强人大监督具有重要意义。随着改革开放的不断发展，我国政治、经济、文化事业都取得了较大成就，与之相关的法制建设也得到了很大进步。但是，在立法方面却相对不平衡，尤其是监督方面的立法工作有所滞后，与现阶段我国人大监督的具体工作有所脱节。现阶段，有关法律只是对监督工作的内容和范围作了原则性的规定，我国还没有出台一部关于人大监督的全国性、综合性法律，人大及其常委会的日常监督工作缺乏权威性的法律依据和法律保障。同时，由于人大监督法制的不完善，有关人大监督权运行过程中的责任和权利没有得到明确划分，没有起到一个很好的示范激励作用。人大监督相关法律的不健全使得广大人大代表及其常委会成员在实际的监督过程中不能很好的发挥其个体的能动作用，甚至出现了部分人大代表因怕承担责任不敢履行自己的监督权、消极监督的情况，这些都严重影响了我国人大监督的运作效率。

二、加强人大监督工作的具体思路

(一)加强监督的程序设计，发挥人大监督效能

我国宪法规定，人大的监督权既包括对宪法的监督，也包括对“一府一委两院”、各政党和社会团体的监督。然而在现实中，虽然人大的监督权有着充分的宪法依据，但是人大的监督职能还是没有得到充分发挥，其原因主要是缺乏具体、完善的人大监督法律程序设计。首先，设计标准化、科学化的监督手段，将人大监督的合理性标准和合法性标准加以明确。在具体的监督工作过程中，严格评估受监督对象的行为是否合规，保证监督范围、监督过程的公开透明和监督结果的公平公正；其次，要通过制定出台人大监督法，将监督者与被监督者的权利义务以及人大监督的原则、内容、程序和方式加以明确和细化。只有通过法律条文的方式明确和保障人大的监督权力，才能让人大代表在行使监督权的过程中无后顾之忧，提高监督工作的效力和效率。

(二)加强人大代表队伍建设，提高人大代表整体素质

人大监督工作最终还是需要人大代表去执行，人大代表的能力素质直接决定了监督的效果如何，因此必须提高人大代表的监督履职能力。首先，重视和加强社会主义民主政治文化建设，增强人大代表在内的广大人民群众的监督意识。通过继续深化政治体制改革，宣传民主和法制观念，激发广大人民群众参与政治建设的热情和积极性，营造出拥有良好政治监督氛围的社会和舆论环境。由外而内，激发出人大代表履行监督权力的责任感和使命感，提高参与监督工作的热情；其次，要提高人大代表的素质，特别是法制素质，加强人大代表的履职能力建设。适当引入代表流动机制，定期对人大代表的监督履职情况进行考察，对一些不作为、难作为和利用监督职权以权谋私的人大代表进行罢免。同时通过公开选拔，广泛吸纳社会各领域具有社会责任感，政治和法律素质过硬的人才加入监督队伍中，提高人才队伍总体素质；再次，定期组织法律和政治业务知识培训，特别要加强对与政治监督工作密切相关的法律法规和工作经验的学习交流。只有这样，人大监督才能更好地落到实处，人大代表才会主动监督，善于监督。

(三)尝试人大监督专员制度探索，增强人大监督效力

人大监督专员制度是参照发源于瑞典的议会司法专员公署制度的一种政治尝试。议会司法专员公署制度是由议会选举出若干督查官组成监督专员公署，对行政机关、企业、社会福利机构、事业单位等机构和官员实施监督的制度。这一制度目前已被许多国家学习借鉴，成为西方国家民主监督制的重要一环。人大监督专员制度，就是严格按照法定程序，选出拥有丰富法律知识、人品正直、社会责任感强烈的人担任监督专员，以人大特派员的身份专门负责对“一府一委两院”工作过程中不合理、不合规的行为实施监察和督戒。我们要在坚持我国政治制度的社会主义性质的前提下，对具体的人大监督方式方法大胆创新，进行人大监督专员制度探索，将其作为完善现有人大监督工作机制的重要补充。在具体实施层面上，可以采取先个别试点再稳步推广的办法，向若干试点地区派出监督专员，督查当地“一府一委两院”机构及其工作人员的履职情况，受理群众的举报与投诉，以此加强人大监督的权威与效力。