科学考评机制是医治“局部空转”的良方

访谈嘉宾：

任 勇 华东政法大学政治学与公共管理学院教授、博导

王丛虎 中国人民大学国家发展与战略研究院研究员、公共管理学院教授

范逢春 四川大学公共管理学院行政管理系主任，教授、博导

党的十九届四中全会指出，“国家行政管理承担着按照党和国家决策部署推动经济社会发展、管理社会事务、服务人民群众的重大职责”。因此，必须 “提高行政效能，建设人民满意的服务型政府”，通过行政机关的高效运转来解决社会发展中的各种问题矛盾，使群众的幸福感更高、获得感更实、安全感更足。目前基层治理中，乱作为少了，但是不作为、慢作为情况却没有得到很好的解决，“人人经手，层层发文，但从来不解决问题”的基层“局部空转”现象就是一种典型表现。一些地方政府部门“天天都发文”“永远在开会”，看似动作不少，实际上是喊得凶、抓得松，让中央精神在“上传下达”中“空转”，让亟待解决的问题在互相推诿扯皮中“空转”，让改革在人力物力的虚耗中“空转”，不利于更好地将全面深化改革推向纵深、更好地满足人民群众对于美好生活的期望，甚至会导致国家治理的“内卷化”。对此，我们必须引起高度重视，及时纠正偏向。

人民论坛：从评价机制层面看，“局部空转”现象产生的原因有哪些？

任勇：从实践来看，公共政策“局部空转”现象产生的原因有多个方面。但不可否认，缺乏科学有效的考核评价机制是重要原因之一。只有建立科学有效的考核评价机制，才能激励地方政府更好地落实中央各项公共政策，提升政策执行力，避免“局部空转”现象的发生。我们可从考核评价机制的导向、考核评价机制的指标、考核评价机制的实施等三个方面对此进行探讨。

就考核评价机制的价值导向而言，确立何种价值导向是建构科学考核评估机制的关键，也是公共政策考核评估机制的“灵魂”所在，它对于变革地方治理考核评估机制，引导和调整地方治理考核评估行为具有十分重要的作用。如果没有科学的考核评估价值导向，或者偏离了相关的科学考核评估价值导向要求，就不可能建立起具有科学合理结构和功能的考核评价机制。以人民为中心应该成为建构科学考核评估机制的基本价值导向，把人民群众的获得感、幸福感作为重要衡量价值。而在一些地方之所以出现公共政策“局部空转”现象，很大程度上就是没有将此价值导向纳入考核评价机制当中，忽视了人民群众的感受和认知，导致在执行过程中极易将有利于让人民生活更加幸福美满的政策进行虚化，成为地方经济社会治理的“中梗阻”。

对于考核评价机制的指标体系而言，不同指标选择以及占据比重往往制约着价值导向的顺利实现。在我国政府治理实践中，上级政府对下级政府的控制与管理往往通过考核指标与任务实现，每一级都拥有对下一级针对不同事项制定考核评价指标和任务的权力，经过不同层级而落实到基层政府。首先，在这个赋权的过程中，每一级政府都拥有制定考核指标的权力，也就意味着每一级的决策者都有可能将自身的偏好带入考核指标制定的过程中，影响了指标设立的科学性；其次，不同层级政府考核指标在层层下压的过程中，往往会被不断放大，要求往往也会比上一级更加苛刻，就会导致基于“表面政绩”的考虑而作出的政策选择；最后，不规范的考核评价方法对指标设立的影响，诸如“一票否决”评价方法滥用，往往会给基层政府治理带来巨大的工作压力，这些都会导致公共政策的“局部空转”现象产生。

从政府治理实践来看，基层政府一方面作为被动的政策执行者，需要根据上级政策规定来执行具体内容；另一方面又是被考核评价的对象，需要满足考核评价的具体要求。于是，无论哪一个层面出现问题，都是导致政策无法执行到位，甚至出现各种纷繁复杂的政策变通执行方式，加上受到基层政府人手、财力等客观条件的制约，政策“空转”、政策失效往往就会成为他们不得已的一种行为选择。

人民论坛：面对“局部空转”现象，采取什么措施能够变“空转”为“实转”？

任勇：公共政策的生命力在于执行，全面深化改革过程中各种政策能否真正落地，关系到我国社会主义优势能否有效转化为治理效能。党的十九届四中全会明确提出“健全权威高效的制度执行机制，加强对制度执行的监督，坚决杜绝做选择、搞变通、打折扣的现象”，实际上为未来避免和减少公共政策“局部空转”现象的发生指明了方向。如果从评价考核机制角度进行考察，未来会有更加巨大的制度和机制改进空间，具体体现在以下三个方面。

首先，构建以人民为中心的政策执行科学评价考核机制。在评价考核机制设计中，要明确把人民群众的获得感、幸福感和满意度作为机制设计的第一标准，以增进人民福祉、促进人的全面发展，解决“中梗阻”“最后一公里”等人民群众最为关心的问题作为检验评价机制是否有效的重要因素。在此过程中，要充分考虑满足人民群众多层次多样化的需求，并将其落实在政策考核评价指标体系当中，真正使各项政策在基层落地生根，让改革开放的成果更多更公平地惠及于全体人民，让人民群众切身感受到各种政策红利。

其次，从实际出发建立科学评价考核指标。一个科学有效的考核指标有赖于专业的评估主体、优化的评估流程以及综合的要素考察和全面的考核评价。一方面，可以在充分讨论调研的基础上，把政策执行作为干部考核的重要依据，并借助具有公信力的第三方专业评估机构对指标体系进行研究，对政策“局部空转”现象进行认真研判，改进不同类型的政策制定过程，尤其针对社会治理急需以及满足人民对美好生活新期待必备的政策进行明确，提升政策执行力。另一方面，应当优化评价考核的流程，量化指标虽然是科学评估的重要手段，但并不是唯一标准。实际上，定性指标在无法用数字统计的方面发挥着重要作用，并将能够反映人民群众多层次多样化多类型需求的内容纳入其中，需要将定量与定性评价指标有机结合，真正发挥评价考核机制的作用，能够使得各种政策因地制宜、有的放矢，实现政策集成的良好效果。

最后，加强考核评价机制实施过程中的监督和制约。实践证明，科学有效的考核评价机制建立起来并不意味着“局部空转”现象就不会发生，只有形成强有力的刚性约束才能保证科学有效的考核评价机制顺利推行，杜绝公共政策“局部空转”现象的出现。因此，要建立多层次全覆盖的政策执行监督制约机制，形成监督和制约机制的合力。具体来说，要充分发挥党内监督、人大监督、行政监督、司法监督等作用，实现不同政策执行监督机制的协同联动，积极运用大数据、云计算等新兴技术手段来创新监督方式，并将其贯穿于地方治理、部门治理、基层治理等公共政策落地的全过程，把政策执行作为所有领导干部的刚性约束，增强政策执行中的效能，在提升政府公信力的同时为基层群众提供精细化的公共政策服务，真正促进治理效能的实现。还应当拓展人民群众、社会组织等多主體有效监督政策执行的不同途径，调动人民群众参与监督政策执行的积极性，推动各种惠及民生政策的真正落地和有效执行，只有这样，科学的考核评价机制才能发挥应有作用。

王丛虎：确保政策执行不“空转”最为直接且有效的手段就是科学的考核评价。而考核评价机制的确立是一个社会科学的探索过程，需要基于政策评估的基本理论和基本原则，结合不同地区的实际情况、不同政策执行的特点，对考核评估指标不断修正，对考核机制不断完善，才能完成。

要建立科学规范的政策执行考核评价机制，需建立起多元化的公共政策执行考核评价主体体系、构建简单易行的公共政策执行的评价考核标准体系、优化公共政策执行考核评价的良好环境，并在此基础上逐步把政策执行考核评价纳入制度化、法治化轨道，使政策执行的考核评价充分发挥其应有效用，体现其自身价值。

第一，确保考核指标的科学合理。合理的考核指标是进行公平公正的考核评价的基础。考核评价指标的确定取决于政策执行的考核所要达成的目的。基于政策执行考核评价的目的不同，可以设计不同的指标方法和指标体系，如关键指标法、综合指标法、单一指标法等指标方法和体系。总之，遵循“目的—规划—指标”的设计思路，经过不断论证和反复试点实验，才能够确保考核评价指标得到不断完善，并且愈加科学合理。

第二，确保考核评价程序简洁可行、不重复。客观地说，考核评价本身就是一个复杂而漫长的过程。这不仅是因为考核评价指标的确定是一个不断完善、不断试验的过程，还因为考核评价需要经历一些必要的环节和流程。为此，在进行考核评价程序的规划和设计时，必须充分而广泛地征求各方意见，尤其要认真听取被考核评价对象的意见和建议，尽可能简化流程和环节、规范程序，以确保考核评价程序简便易行。

第三，要确保考核验证客观公正、可操作。一般而言，在考核评价指标确定后，最为重要的，也是最困难的是获取指标项下的可供查验的证据，即量化的数据、客观存在的事实和主观感受的评分等。从考核评价实践的经验看，将考核评价指标对应具体量化内容，才能确保考核评价易操作、易得到相应结果。为此，要确保考核验证客观公正、可操作，就应该尽可能地通过量化的验证来实现。

此外，在当下信息技术高度发达时代，要确保政策执行不“空转”，除了建立政策执行考核评价的长效机制外，还要不断转变思维、更新理念，学会充分应用新技术、新工具，将“互联网+”、大数据、区块链、云计算等新型技术直接融入政策执行的考核评价中，以确保政策执行考核评价更加准确、更加科学、更具有说服力，也使得政策执行的考核评价永葆活力。

范逢春：当前，改革已经进入攻坚期和深水区，地方政府“局部空转”现象影响了政府执行力，降低了政府公信力，减弱了改革发展的动力，如果不加以解决，必然成为国家治理体系和治理能力现代化建设的滞碍。要解决地方政府“局部空转”问题，需要针对问题产生的原因综合施策，从理念转变、制度完善、机制优化多方面发力。

首先，树立问题导向、绩效导向的治理理念。习近平总书记指出：“我们中国共产党人干革命、搞建设、抓改革，从来都是为了解决中国的现实问题。”各级干部要“不忘初心、牢记使命”，坚持问题导向，坚持绩效导向，把工作做细做实。在落实全面深化改革任务过程中，必然会遇到各种深层次复杂矛盾和多样化棘手问题，各级干部不能躲着矛盾行、绕着问题走，而是要针对矛盾干、迎着问题上。在推动事业发展过程中，必然会遇到发展方向调整问题、发展方式转变问题、发展动力转换问题，需要各级干部强化攻坚克难、责任担当的意识，要迎难而上不退缩，要一切为了发展干，一切围绕绩效转。同时，我们国家面临的风险也是多方面的，既有来自外部的风险，也有内部的风险，既有重大的风险，也有一般的风险，要迎接这些风险挑战，需要干部们具有真抓的实劲，持有敢抓的狠劲，具备善抓的巧劲，保持常抓的韧劲，做到“踏石留印、抓铁有痕”。制度的生命力在于执行，一分部署、九分落实。对于政策之内的事情要大胆干，对于职责范围的事情要放心干，对于确实该干的事情要坚持干。各级干部要最大限度挖掘制度潜力，最大限度释放政策效能，最大限度追求治理绩效，才能让“空转”变“实转”。

其次，构建职责明确、依法行政的政府治理体系。党的十九届四中全会指出，要“推进机构、职能、权限、程序、责任法定化，使政府机构设置更加科学、职能更加优化、权责更加协同”。 科学界定政府部门的权责，明确部门之间和部门内部工作人员的责、权、利，解决职能交叉、责任不清、事权分离的问题，从而打造权责协同的政府治理体系，是提升政府执行力的必要条件。要合理、明确、确定地界定纵向府际职责，以职定权，从而塑造一种制度化的纵向权力配置格局；要科学、动态、清晰地调整横向部门职责，以事定责，从而形成一种分工明确并契合中国实际的横向政府职责体系；要坚决维护制度的严肃性和权威性，坚持依法行政，按照“法不禁止即可为，法不授权不可为”的法治原则，推动政府部门主动作为、理性作为，努力形成崇尚法律、遵守法律、依法办事的良好政风。通过构建职责明确、依法行政的政府治理体系，实现政策执行的“无缝对接”，促使“空转”变“实转”。

最后，完善奖惩分明、容错纠错的考核评价机制。针对干部动力不足“不想为”、本领恐慌“不会为”、心理顾虑“不敢为”等问题，要从考核评价机制建设入手。通过完善干部考核评价机制，充分发挥考核、评价、奖惩、容错、纠错等机制对干部的激励鞭策作用。一方面，要严格执行行政问责制，对不依法履职、不勇于担当、导致地方政府治理陷入“空转”的干部，要依纪依法依规严肃处理；针对基层干部职务编制受限、晋升渠道单一等问题，要继续深入实施县以下机关公务员职务与职级并行机制，提升干部干事的劲头。另一方面，也要按照党的十九大提出的“建立激励机制和容错纠错机制”指导精神，消除干部“多干多错、少干少错、不干不错”的消极心态，形成正确的价值导向，创造良好的制度环境，激发广大干部干事创业的热情和推动改革的积极性，为想干事的人撑腰、为敢担当的人鼓劲。通过多方面的机制创新，解决领导干部“為官不为”的问题，从而推动“空转”变“实转”。

（人民论坛记者贾娜采访整理）

责编/潘丽莉 美编/李祥峰