知识产权质押融资走向高效市场化的路径研究

2019-01-14崔宏轶潘启梦张超

江淮论坛 2019年6期

崔宏轶潘启梦张超

摘要：知识产权质押融资成为国内动产融资的热点之一。广东省知识产权质押融资经历了起步探索、确立成型和完善成熟的制度生成阶段，并形成四大政策工具。依据四大政策工具在质押融资中的不同作用，广东省知识产权质押融资形成纯市场化模式、政府引导下的市场化模式和政府推动下的市场化模式。尽管现有的政府制度配置在市场化模式中具有重要作用，但市场化的良性发展仍然面临着知识产权管理体制滞后、质押融资制度不全、地区政策法规不均和市场化发展目标不明的问题。广东省推动知识产权质押融资走向高效市场化的路径为：深化知识产权综合管理体制改革、健全知识产权质押融资制度、优化质押融资的地区政策环境和构建符合现代市场经济体系的融资制度。

关键词：知识产权;质押融资;中小企业;制度配置

中图分类号：F832.46 文献标志码：A 文章编号：1001-862X（2019）06-0081-007

針对中小企业的融资困境，2009年国家知识产权局推出知识产权质押融资试点。结果是，2009年至2018年全国质押专利数由670件增加到5408件，质押融资金额由74.59亿元增加到885亿元。其中，广东省知识产权质押融资实现突飞猛进发展，2009年至2017年质押专利数由75件增至2729件，质押金额由14.44亿元增至134.6亿元，高居全国首位。总之，我国知识产权质押融资发展步入快车道，越来越多的中小企业通过专利权质押来摆脱融资困境。

知识产权质押融资有力地促进了我国科技型中小企业和新兴产业的发展，相关问题也引起学者的注意，学者对知识产权质押融资进行研究，研究专利价值评估（Chiu，2007[1];刘沛佩，2010[2]）及质押融资风险（朱国军和许长新，2012[3];杨帆等，2017[4]）、质押融资现状（王涛等，2016[5];陶丽琴等，2014[6]）及质押融资模式（方厚政，2014[7]）。但现有研究对于知识产权质押融资的发展路径、规律和方向并未深入探讨，特别是在建立现代市场经济体系下知识产权质押融资发展路径并未深入探讨。本文将质押融资发展较为成熟的广东省作为研究对象，以构建市场机制为线索，从制度生成、制度作用、制度约束、制度优化方面进行分析，对于思考质押融资发展背后的制度演变乃至深化相关改革具有理论和实践意义。

一、广东省知识产权质押融资走向市场化的制度生成

广东省知识产权质押融资紧密伴随着国家知识产权政策的变化而演化，从质押融资制度生成的实践角度，可以将其划分为起步探索期、确立成型期、完善成熟期三个阶段。

（一）制度生成的起步探索阶段

知识产权质押融资的核心关涉权利质权制度。1986年颁布《民法通则》并未规定权利质权，1995年施行《担保法》才规定可以质押权利，包括依法可以转让的商标专用权、专利权、著作权中的财产权。1996年中国专利局实施《专利权质押合同登记管理暂行办法》，为地方探索专利权质押创造可操作的条件。据统计，1996—2006年广东专利权质押合同仅有2项，金额为5000元。由于相关法规政策尚未放开，开展质押融资业务举步维艰。尽管担保法、物权法等为知识产权质押融资提供法律保障，但客观现实是：统一且成熟的知识产权质押融资制度体系还未形成。[8]直接原因在于，尽管顶层法规给予质押融资原则性规定，但由于缺乏质押登记机制、质押公示、专利交易平台等执行机制，或相关执行机制设计落后，使得知识产权质押融资难以落实;而产权价值评估、融资风险保障与补偿、知识产权保险与担保等金融服务尚未创建，银行、金融机构等介入态度不明朗。当然，这一阶段尽管国家强调科技强国、重视知识产权，但社会对知识、科技等的价值认知也不够。[9]

（二）制度生成的确立成型阶段

2008年国务院印发《国家知识产权战略纲要》，提出引导企业开展知识产权质押融资业务。广东省开展知识产权质押融资是实施国家和广东省知识产权战略纲要，落实省政府与国家知识产权局有关知识产权高层次战略合作的重要工作内容之一。[10]在该阶段，广东省启动和推进知识产权质押融资有序开展：1.启动知识产权质押融资试点。佛山南海区、广州、东莞先后被确定为国家知识产权质押融资试点，地方政府积极推进质押融资试点业务。2.建立工作机制和制定政策法规。构建质押融资的协作机制和出台实施方案、操作指引以及各类扶持政策，初步形成质押融资的政策法规体系。3.创建配套服务体系。搭建知识产权质押融资的信息服务平台、专利产权交易中心、维权保护中心等平台，开展质押融资的宣传和培训等，初步建成配套服务体系。整体来看，在知识产权战略纲要的指导下，在省部知识产权系统的共同努力下，广东省初步构建成知识产权质押融资制度体系，推动知识产权质押融资市场化、常态化、规模化发展，与2009年开始试点时相比，2012年专利质押登记数量增加3.88倍，质押专利数量增加4.43倍，质押金额增加34.21%。[11]

（三）制度生成的完善成熟阶段

2012年底实施《关于加快推进我省知识产权质押融资工作的若干意见》，标志着知识产权质押融资进入规范化发展阶段。在该阶段，广东省完善知识产权质押融资制度体系：1.完善省部高层次战略合作机制。推进省政府与国家知识产权局继续实施高层次战略合作关系，推进省政府和国家工商总局建立省部合作建设商标品牌强省工作机制。2.深入推进知识产权体制改革。促进广东自由贸易试验区开展知识产权综合管理体制改革、中新广州知识城开展知识产权运用和保护综合改革试验等体制改革，初步建立广东省商标质押融资制度。3.全面推进质押融资试点发展。2017年全省共有国家知识产权试点示范和示范培育城市13家，国家知识产权试点、示范园区达到11家，强县工程试点、示范县26家。4.加强与知识产权质押有关的审查、确权、维权的全链条服务与管理，重点推进知识产权审协中心、运营中心、保护中心等建设，全面优化质押融资的发展环境。总之，广东省构建起与创新驱动发展要求相匹配、与国际通行规则相接轨的知识产权质押融资制度体系，并建成规模化的质押融资市场，2017年专利质押合同登记为440份、质押金额达134.6亿元。[12]

（四）知识产权质押融资的主要政策工具

从广义上说，政策工具是被决策者以及实践者所采用，或在潜在意义上可能采用来实现一个或者更多政策目标的手段。在广东省知识产权质押融资实践中，政府采取的知识产权质押融资政策工具有政策法规建设、服务平台建设、政府财政支持和政府信用支持。首先，政府制定政策法规主要是规范管理部门以及市场主体的行为，一是明确职能部门的权责关系，防止法规政策相互抵触;二是通过政策引导市场主体开展质押融资业务。广东省出台的知识产权质押融资实施方案及扶持政策，从制度上保障质押融资顺利进行。其次。服务平台建设决定着知识产权质押融资业务的推广和规模，如黄埔区生产力促进中心是承担公共信息服务功能的机构，横琴知识产权交易中心是提供交易服务和资源整合功能的平台。再者，为降低融资风险和成本，政府给予参与主体财政支持。为降低金融机构贷款风险，政府给予金融机构风险补偿;为提升企业的融资能力，政府给予企业融资成本补贴;为提高中介机构的服务水平，政府设有中介机构扶持资金。最后。由于中小企业信用资源不足，政府信用支持就显得尤为重要。具体措施有：设立政策性担保机构，直接提供分险与信用担保服务;财政增加注资各类担保机构，增强其开展融资担保业务的实力。[13]

二、广东省知识产权质押融资市场化模式选择与制度作用

依据四大政策工具在质押融资中不同作用，将广东省知识产权质押融资模式分为纯市场化模式、政府引导下的市场化模式和政府推动下的市场化模式（见表1），分析如下。

（一）纯市场化模式

在该模式中，政府将自己的角色定位为服务者，通过完善政策法规和构建服务平台，为质押融资营造良好的市场环境。在质押融资过程中，评估机构对知识产权进行价值与风险评估，商业担保机构提供融资担保，将被评估的知识产权进行质押登记并作为反担保获得资金，商业银行依据贷款标准选择知识产权法律风险低、价值明确、信用优良的企业发放贷款。在实践中，广东省纯市场化质押融资模式主要有深圳再担保质押融资模式。[14]

自经济特区成立以来，深圳始终坚持由市场配置资源，将其作为政府的行政理念以打造服务型政府。近年来深圳中小企业对于融资的需求开始膨胀，政府运用灵活政策保障融资。2012年深圳被批准为首批国家知识产权示范城市，随后出台《深圳市促进知识产权质押融资若干措施》，建立一套知识产权质押融资再担保制度。根据该制度，由深圳市再担保中心为知识产权质押融资业务提供再担保，再担保中心、融资担保机构、银行按照5∶4∶1比例共担风险。显然，该模式是一种间接质押融资模式，在融资过程中引入第三方担保机构，企业以其知识产权作为反担保质押给担保机构，然后由银行予以发放贷款。再担保融资模式杠杆效益明显，2011年深圳市专利质押融资金额为2.4亿元，2017年为41.97亿元。

（二）政府引导下的市场化模式

在该模式中，政府将自己的角色定位为引导者，一方面通过制定政策法规、搭建服务平台为知识产权质押融资创造有利的市场环境，另一方面运用财政支持有限度地介入质押融资。在财政支持上，政府主要通过财政专项资金对企业给予贴息、对金融机构进行融资激励或风险补偿，激发企业和金融机构开展质押融资业务。在实践中，政府引导下的市场化模式主要有佛山南海贷款推荐型融资模式，该模式在东莞、惠州等地得到推广。

佛山南海区于2009年1月被纳入全国首批知识产权质押融资试点，率先探索出“政府引导、企业参与、市场化运作”的知识产权质押融资模式。在该模式中，南海区政府为引导知识产权质押融资活动，成立知识产权交易平台，该平台与律师事务所对企业开展贷前核实，核实后将相关材料交给区知识产权局;区知识产权局负责预审，并向银行推荐优质企业进行贷款申请;银行收到贷款申请后，请评估机构进行评估，评估后向企业发放贷款。其中，南海区政府为减轻企业融资成本，设立贷款贴息专项资金，对企业给予贷款贴息35%;为促使银行开展金融创新，设立贷款奖励专项资金，对银行给予贷款发生额0.8%的奖励;为提升中介机构服务水平，对中介机构给予基础服务费和融资中介费补贴。[15]

（三）政府推动下的市场化模式

在该模式中，政府将自己的角色定位为推动者，通过完善政策法规、搭建服务平台营造良好的市场环境，还通过财政支持和信用支持介入质押融资。具体而言，政府提供财政专项资金对企业、银行和中介机构给予支持，还通过信用支持为质押融资提供担保或再担保服务。在实践中，政府推动下的市场化模式有广州财政支持服务型融资模式。

广州于2009年9月被批准为第二批知识产权质押融资试点，创造出“政府推动，市场主导，银企对接，服务配套”的工作模式。在试点阶段，广州市知識产权局制定实施方案、扶持办法以及与银行签订合作协议等政策，健全质押融资的政策法规;成立多家生产力促进中心、广州技术产权交易所、中新广州知识城等平台，建设质押融资服务平台;黄浦区设立中小企业融资专项资金用于补贴质押融资中的评估费和贷款利息，番禺区设立质押贷款贴息专项资金用于补贴质押贷款的银行利息;市政府成立国有担保公司对企业申请知识产权质押贷款提供担保增信，市经贸委出台相关政策对担保公司为中小企业提供质押担保服务给予适当财政补助。2017年5月，广州开发区出台知识产权“美玉10条”，100%补贴质押贷款中评估费、担保费或保险费，并给予3%贷款贴息，财政扶持力度全国领先。[16]

（四）知识产权质押融资市场化过程中的制度作用

广东省知识产权质押融资形成上述三种模式，分析各模式的制度特征，可以得知：

第一，纯市场化模式适用于信息充分和产权清晰的市场经济环境，除深圳外，由于大部分地区仍存在法规政策不健全和服务平台功能薄弱，尚不具备纯市场模式的条件。在深圳实践中，企业和银行等机构遵循市场规律，在政府完善法规政策和建立融资服务平台的支持下，独立开展知识产权质押融资业务并提升核心竞争力，取得显著成效。

第二，政府引导下的市场化模式体现了政府在弥补市场缺陷时所发挥的重要作用。在佛山南海区实践中，政府通过制定法规政策、搭建交易平台营造市场环境，还通过适当的财政支持引导市场主体开展质押融资业务。实践证明，借助政府财政资金的引导作用，担保机构和金融机构各自承担风险，此模式效果较好，现阶段具有广泛适用性和推广性。

第三，政府推动下的市场化模式其最大特点是综合运用财政支持和信用支持两大政策工具。政府一方面通过财政资金对相关主体给予利率补息与费用补贴，一方面通过财政出资设立担保公司为企业提供信用担保。实践证明，由财政资金给予担保支持将会引导财政资金更好地为知识产权质押融资服务，但该模式适用于质押融资试点阶段。[17]

三、广东省知识产权质押融资走向高效市场化的制度约束

广东省推行“市场化运作”的质押融资模式起到较好示范作用，有力地推动质押融资深入发展。尽管如此，广东省知识产权质押融资市场化的良性发展仍面临着诸多障碍。

（一）国家行政体制改革背景下广东省知识产权管理体制改革亟须突破

尽管2009年深圳市政府率先组建市场监督管理局并整合专利、商标及版权的管理职能，但广东省级政府及其他市县政府并未实现知识产权行政管理机构及其职能的整合。2018年中央颁布《深化党和国家机构改革方案》，推动国家部委、地方政府重组知识产权局，实现商标、专利集中注册登记和管理职能;重组市场监督管理局，整合工商、商标、专利等执法机构及其职能。这一重大改革为广东省深化知识产权行政管理体制改革创造了有利条件。

尽管广东省成立省政府知识产权工作领导小组指导全省知识产权协调执法工作，不同职能部门及各级职能部门之间建立知识产权协作执法机制，但由于基本沿用国家现行工商管理和市场监督分散执法体制，其市场监督管理又分为不同执法机构和职能，尚未建立综合的、有效的知识产权行政执法体制。如果继续沿用现行知识产权行政管理体制和执法体制，其最大弊端在于无法彰显市场效率。为适应国家行政体制改革要求，广东省应率先推动省市县政府知识产权行政管理机构改革和行政执法体制改革，加快知识产权体制与国际接轨。

（二）地区科技创新迅猛发展背景下知识产权质押融资制度体系亟须完善

2012—2018年广东省专利、商标授权量实现较大幅度增长，年均增长率分别为16.71%和25.86%。专利、商标授权量实现整体剧增，体现了科技创新实力显著增强。然而，在科技创新迅猛发展情况下，知识产权质押融资发展极其滞后。首先，2012—2017年广东省质押专利量占专利授权量比重由0.26%上升至0.82%，其整体占比不足1%;其次，2013年全国开展商标质押融资试点，2013—2015年质押商标量占商标授权量比重由0.82%下降至0.46%。

其根本原因是，广东省尚未建立健全的知识产权质押融资制度。一是专利质押融资制度存在诸多弊端。尽管广东省专利质押融资制度基本成型，但仍存在出质人资格、质押利率等限制，这构成专利质押融资拓展和壮大的初始障碍。二是尚未建立成型的商标质押融资制度。2016年国家商标局广州办事处及审协中心成立，初步形成商标质押融资的工作机制。然而，围绕商标质押融资，尚未出台商标质押融资的专项实施方案及扶持政策。三是尚未探索建立版权质押融资制度。尽管广东省优先发展拥有版权优势的信息服务、文化创意等现代服务业，但并未明确将版权纳入质押融资试点范围，版权质押融资发展滞后。[18]

（三）区域内部经济及制度差异下其知识产权质押融资制度体系亟须均衡

广东省知识产权质押融资呈现明显的地区发展不均衡状态。2017年广东省21个地级以上城市有17个发生专利质押登记，质押登记覆盖率达到80%以上。其中，该年珠三角九市质押登记数量为422件，占全省质押登记总数的95.91%;质押登记金额为131.26亿元，占全省质押登记总额的97.52%。该年深圳专利质押登记数量为144件，占全省质押登记总数的32.72%;东莞专利权质押登记金额为64.93亿元，占全省质押登记总额的48.24%。

尽管从地区经济状况来看，珠三角九市经济发展水平高，地区质押融资发展水平高;粤东北、粤西北地区经济发展水平低，地区质押融资发展水平低。但地方政府制定的知识产权质押融资政策法规也是影响质押融资发展水平的重要因素。2017年深圳与广州两市地区生产总值相差较小，但专利质押融资发展差异较大，这是由两市质押融资政策法规层次不一、效力不同所致;该年茂名地区生产总值比珠海高，但其专利质押件数及金额均较后者低，原因是珠海率先健全质押融资配套机制，茂名尚未建立专利质押融资制度。

（四）现代市场经济建设进程中广东省知识产权质押融资制度改革亟須深入

市场在资源配置中起决定性作用是提高要素配置效率的要求。党的十八届三中全会通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》，提出从广度和深度上推进市场化改革，推动资源配置依据市场规则、市场价格、市场竞争实现效益最大化和效率最优化。从理论上来讲，在信息完备的市场环境中，拥有技术优势的企业与拥有资本优势的银行可以实现自由对接，若出现信贷风险，银行可通过产权交易市场实现知识产权价值变现，弥补损失。因此，在完全市场化的环境中，政府的主要职能是营造市场环境、提高市场执行效率。[19]

而从广东省知识产权质押融资实践来看，政府职能定位往往存在偏误。这表现为：一是政府规定企业融资条件，其角色定位有偏。政府制定的政策对融资主体设有企业类别、专利要求、盈利状况等限制，使得许多中小企业难以通过质押解决融资困境。二是政府重视政策扶持，轻视培育市场力量。为完成试点任务，地方政府重视给予贷款贴息、中介费用补贴等，出现企业过度依赖财政支持的现象。三是政府对参与者进行限制，破坏市场规则。例如，地方政府规定只有合作银行才能提供质押，并就银行提供质押贷款业务创新进行限制，缺乏竞争性的金融机构、灵活性的融资方法为知识产权质押融资提供贷款服务。

四、广东省知识产权质押融资走向高效市场化的制度优化

针对知识产权质押融资存在管理职能不集中、融资制度不完善、扶持政策不均衡、市场目标不明确的问题，政府通过优化制度来推动质押融资市场化发展就成为必然的选择。

（一）深化知识产权综合管理体制改革，建立高质量知识产权管理体制机制

集中相关政府部门职能与管理机制。依据《深化党和国家机构改革方案》，广东省应重组省市县知识产权局，整合不同职能部门的专利管理、商标职责、地理标志管理，建立优化、协同、高效的知识产权管理体制;加强对省版权局的管理，支持其拟订管理著作权登记和许可使用等政策;重组市场监督管理局，整合专利、质检等职能，实现集中监管并建立开放竞争有序的知识产权市场体系;组建省市银行保险监督管理局，整合银监局和保监局的职责，推动科技贷款、科技保险等科技金融业务创新，建立现代金融监管框架。

探索知识产权综合执法和司法机制。广东省应深化行政执法体制改革，整合工商、质检、商标、专利等执法职责和队伍，建立综合执法主管部门、行业管理部门、综合执法队伍间协作机制。根据2018年《进一步深化中国（广东）自由贸易试验区改革开放方案》，广东自贸试验区应探索建立跨部门、跨区域的知识产权案件移送、信息通报、配合调查的综合执法机制，建设知识产权行政执法、仲裁等多元化争端解决机制与维权援助机制，建立重点产业和新技术产业知识产权快速维权机制，建设公允的知识产权评估机制和完善知识产权质押融资风险分担机制，为扩大知识产权质押融资提供体制机制支持。

（二）健全知识产权质押融资制度，推进知识产权质押融资全面发展

完善专利质押融资制度。广东省应改变重视发明专利权、实用新型专利权质押融资的现状，引导专利申请权、许可实施权、专利授权收益参与质押;放松质押专利实施阶段限制，扶持产业化初始期、成长期及成熟期的专利均可参与质押;放松质押专利的法定有效期限，延长高价值专利质押期限;取消质押融资额度的限制，推行评估价值质押率指标。

健全商标质押融资制度。广东省应制定《商标专用权质押贷款工作指导意见》，建立专项扶持政策;拓展商标质权登记通道，完善商标质权登记流程，简化质权登记审查机制;推广珠海横琴的商标质押融资补偿机制，统一商标质押融资补偿制度;改变仅重视驰名商标质押融资的现状，引导驰名商标、名牌产品及商标许可使用权质押融资共同发展。

创建版权质押融资制度。广东省应与国家版权局建立省部会商合作机制，实施版权质押融资试点;借鉴天津市的相关经验，制定《广东省版权质押贷款工作指导意见》和专项扶持政策;完善粤港澳版权登记大厅的服务功能，增设版权登记及版权质权登记受理快速通道;规定版权的质押范围，推动版权财产权、改编权、期待权质押融资共同发展;制定版权评估、质押、登记、托管、流转和变现的管理办法，打造集多功能的综合服务平台。

（三）规范现行的知识产权质押融资制度，均衡地区之间的融资制度差异

针对广东省现行知识产权质押融资制度的种种约束，应通过构建更有效的法规制度加以解决。围绕质押融资的市场化发展目标，整合地方政府的部分政策法规或共性条款，提升政策法规的整体效力;明确质押融资的工作机制、服务机制、风险控制和管理机制，建立促进和保障质押融资的长效机制;规范地方政府颁布的融资企业贴息政策、金融机构奖励政策和中介机构补贴政策，提升财政资金支持的精准度和使用效益;规范质押融资中的产权评估、授信服务、产权交易、维权保护等行为，推动知识产权质押融资服务规范化。

针对广东省知识产权质押融资区域分布差异，应推动地方政府出台知识产权质押融资政策法规及配套细则，以均衡地区之间的制度差异。在工作机制上，应推动地级以上城市尽快成立市县（区）各级协调机制及不同职能部门联动机制，形成推进工作合力;在风险补偿机制上，借鉴中央财政拨付引导资金设立风险补偿金的经验，推动省级财政与部分市县共建质押融资风险补偿基金;在投融资服务平台上，在融资担保领域推动粤科集团在部分市县设立分支机构，在投资领域引进深圳证券交易所共同探索知识产权资本化，在产权交易领域推进粤东北、粤西北地区与广州、深圳产权交易所共建知识产权交易平台。

（四）构建符合现代市场经济体系的知识产权质押融资制度

融资主体的市场化。广东省应放开融资主体为企业的限制，鼓励高校、科研单位及个体参与质押融资;放开融资主体为科技型中小企业的限制，支持拥有知识产权的制造型、服务型中小企业参与质押融资;降低融资主体的经营年限和经营业绩要求，推行有别于固定资产抵押融资的政策;市场经济是法治经济，政府應引导中小企业建立现代法人制度。

融资银行的市场化。地方政府应放开合作银行限制，实行准入银行备案制度，鼓励商业银行参与质押融资。放开银行业务限制，鼓励银行开展质押融资服务创新，通过采取银团贷款、质押贷款与现有信贷产品相配套等形式开展知识产权质押融资业务。制定相关信贷政策并适当放松授信条件，如提高贷款额度、实行贷款利率采用风险定价机制等政策。

中介机构的市场化。首先，放开优先支持国有担保机构的限制，引导政策性担保与商业性担保合作共同承担质押融资的担保风险，并实现政府引导下的市场化担保。其次，完善现行知识产权交易平台的确权评估、挂牌上市、交易鉴证、政策咨询等服务功能，探索吸收港澳专业服务机构作为合作伙伴，打造国际化的知识产权产业服务链。最后，探索建设国际知识产权交易平台，建设国家商标品牌创新创业基地，做强南方国际版权交易所。

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