政府发布的“预警”，是否应按照“不可抗力”事件处理

全文要旨：

依据法律规定，中国驻外大使馆及原国家旅游局发布“提醒中国公民暂勿前往马尔代夫”应属于二级风险，旅行社应停止组团或者带团前往风险区域;已在风险区域的，调整或者中止行程。该提醒是对境外突发事件提醒的，就该事件应被认定为“不可抗力”事件，旅行社及旅游者之间的合同应依据法律规定的“不可抗力”条款处理。

基本案情：

旅游者王某投诉称：2018年1月份王某一家三口通过北京某大型旅行社报名春节期间的马尔代夫五天六晚自由行，团款共计56000元，双方签订旅游合同后，旅行社为王某预订酒店、机票。2018年1月，原国家旅游局依据中国驻马尔代夫共和国大使馆的提示发布了“中国公民暂勿前往马尔代夫”的提醒，王某看到该提示后为了避免发生人身损害向该旅行社提出因不可抗力原因解除合同，要求退还全部团款。旅行社认为该事件不属于“不可抗力”，马尔代夫政府提示游行事件不影响正常生活、旅游，游行在国外是经常发生的事件，不属于“不可抗力”，依据合同约定王某系单方解除合同，团款不退还。

裁判要點及处理结果 

（一）政府机关发布提醒法律依据

外交部驻外大使馆人员在目的地国家亲身感受现场，用大多数人心理平衡发生的不可预测、不可避免的事件是否属于不可抗力，从普通人心理认为该事件影响了旅游行程，可能造成中国游客在境外发生滞留时就应对中国游客提示该风险，建议暂勿或暂停中国游客暂勿前去，避免造成人身、财产损失，保护中国游客权益。原国家旅游局依据外交部大使馆的提示发布“预警”是有公信力的，外交部的提示不会空穴来风，是对国民负责。

依据《旅游法》第七十七条规定，国家建立旅游目的地安全风险提示制度。旅游目的地安全风险提示的级别划分和实施程序，由国务院旅游主管部门会同有关部门制定。

原国家旅游局2016年12月1日起实施的《旅游安全管理办法》第十六条规定：国家建立旅游目的地安全风险（以下简称风险）提示制度。根据可能对旅游者造成的危害程度、紧急程度和发展态势，风险提示级别分为一级（特别严重）、二级（严重）、三级（较重）和四级（一般），分别用红色、橙色、黄色和蓝色标示。

风险提示级别的划分标准，由原国家旅游局会同外交、卫生、公安、国土、交通、气象、地震和海洋等有关部门制定或者确定。

依据第二十一条规定，风险提示信息应当通过官方网站、手机短信及公众易查阅的媒体渠道对外发布。一级、二级风险提示应同时通报有关媒体。

（二）旅游企业及旅游者均有义务按照国家机关的提示做好安全保障工作及服从工作

1、依据《旅游安全管理办法》第十八条规定

风险提示发布后，旅行社应当根据风险级别采取下列措施：

（一）四级风险的，加强对旅游者的提示;

（二）三级风险的，采取必要的安全防范措施;

（三）二级风险的，停止组团或者带团前往风险区域;已在风险区域的，调整或者中止行程;

（四）一级风险的，停止组团或者带团前往风险区域，组织已在风险区域的旅游者撤离。

其他旅游经营者应当根据风险提示的级别，加强对旅游者的风险提示，采取相应的安全防范措施，妥善安置旅游者，并根据政府或者有关部门的要求，暂停或者关闭易受风险危害的旅游项目或者场所。

依据第十九条规定，风险提示发布后，旅游者应当关注相关风险，加强个人安全防范，并配合国家应对风险暂时限制旅游活动的措施，以及有关部门、机构或者旅游经营者采取的安全防范和应急处置措施。

2、依据《旅游法》第十五条规定，旅游者对国家应对重大突发事件暂时限制旅游活动的措施以及有关部门、机构或者旅游经营者采取的安全防范和应急处置措施，应当予以配合。

旅游者违反安全警示规定，或者对国家应对重大突发事件暂时限制旅游活动的措施、安全防范和应急处置措施不予配合的，依法承担相应责任。

（三）政府对风险“提醒”的效力及对《旅游合同》的影响

依据《旅游安全管理办法》的规定，政府针对风险等级严重程度提示不一样，旅行社及游客应采取的措施也不一样，并非所有的提示均应取消行程。

虽然法律规定了风险等级，并分别用红色、橙色、黄色和蓝色标示，但实际操作过程中政府的提示均未带有颜色，仅用了“暂勿”“不建议”“慎重考虑”等词语提示，就这些词语没有对应的级别，旅行社无从下手，这也是引起纠纷的主要矛盾。

现仅有《旅行社责任保险统保示范项目保险条款》第六十四条明确说明，橙色及以上预警：原国家旅游局根据外交部的有关评估发布的提示信息中，含有“暂勿”“尽量避免”“暂缓”“暂缓行程”等语句的，均视为橙色以上预警。将政府部门提醒的文字对应了橙色以上预警，只要提示中有该文字描述视为当地事件已达到不可抗力的程度，旅行社应取消、调整或者中止行程。虽然保险条款不属于法律规定，但经原国家旅游局及保监会共同协商的条款，具有公信力，具有参考价值。

质监所处理意见：

依据法律规定及原国家旅游局的“提醒”的内容，该事件属于不可抗力，游客有权解除合同，旅行社扣除已向地接社或履行辅助人支付且不可退还的费用后，将余款退还旅游者，合同变更的因此增加的费用由旅游者承担，减少的费用退还旅游者。旅行社与游客达成和解协议，双方变更行程。

质监所引伸评析

政府提醒的事件是否构成不可抗力，应按照政府提供的内容级别区分对待。

并非所有政府提醒的事件均构成不可抗力，按照法律规定，政府提醒分四个级别，政府根据当地具体时态发展情况及危险系数发布的“提醒”轻重程度也有变化，旅行社及游客应根据不同“提醒”采取安全防范措施。按照《旅游安全管理办法》第十八条规定的二级风险，旅行社应停止组团或者带团前往风险区域;已在风险区域的，调整或者中止行程。因此达到二级以上风险的提示，属于不可抗力事件，旅行社及游客按照不可抗力事件处理旅游合同。

针对境外不可抗力事件给旅行社提供如下建议：

第一、针对不可抗力出现以后，后付地接社或酒店费用的暂时不要支付，因依据《旅游法》第六十七条的规定，组团社应当在扣除已向地接社或者履行辅助人支付且不可退还的费用后，将余款退还旅游者;如旅行社在出现不可抗力后再将向地接社或酒店支付的款项从旅游者团款中扣除，法院可能不会支持。

第二、国内批发商应集体与马尔代夫地接社或酒店谈判，要求退还费用或变更行程期限，目前有些旅行社已与酒店方达成协议，费用不退但将游客行程往后延期，在规定时间内游客仍可以参加该线路行程，游客无需增加费用。

第三、在每年签订的供应商/地接社协议时，明确约定不可抗力事件应适用中国政府提示及法律规定，出现纠纷在中国法院受诉，发挥旅行社行业协会及律师的作用。

第四、针对马尔代夫或其他旅游目的国家可能出现的问题购买相应的保险，将风险转嫁。

（撰稿人：苗慧敏）