当阳市林地征占用管理存在的问题及建议

王 锋,张国亮

(当阳市林业局,湖北 当阳 444100)

1 引言

林地是森林赖以生存的基础，是森林资源的一个重要组成部分，是提高森林覆盖率、增加森林蓄积量的重要载体，也是加强我国生态环境建设，实现国民经济可持续发展的重要保障[1]。林地包含有林地、灌木地、疏林地等，是保持生态和谐的重要途径，也是我国科学发展观的重要组成部分。随着经济的发展，基础设施的建设、公益事业的兴起、产业项目的发展，都需占用大量的土地，占用林地情况也自然增多，若不科学管理，将对维护林地的完整和生态环境的良性发展带来严重的威胁。通过对当阳市2014～2017年征占用林地情况的调查，对该地区林地管理中存在的主要问题进行分析，探索林地管理的一些方式，提出了加强林地管理的一些建议。

当阳市地处鄂西山地向江汉平原过渡地带，全市国土总面积322.3万亩，林业用地128.42万亩，占全市面积的39.84%，其中：国有林地9.66万亩，农村集体林地118.76万亩。全市商品林面积95.62万亩，公益林32.8万亩，公益林主要分布在水源地、生态脆弱地区及石漠化地区。全市纳入天然林保护48.65万亩。林地管理任务重，难度大。

2 现形势下征占用林地管理存在的主要问题

2.1 征占用林地管理难度大

征占用林地是社会建设发展和农村产业发展的需要，项目多且分散，不利于监管。对于道路建设、政府批次用地、建房等项目，业主按规划一次性实施，监管比较容易，但对于矿山企业，位置都比较偏远，在开发过程中，企业采用的是梯级开采、滚动开发方式，使用的都是现代化机械，开发速度快，监管又受时间、路程、精力等各方面的影响，监管难度大。

2.2 林业执法执行难度大

出现未批先占、少批多占等林地案件，处罚时会阻力重重，一种情况是认为山林是他们自己的，想怎样就怎样，法律意识淡薄；另一种情况是违法后找关系说情，想逃避法律的制裁；还有一种情况是受利益的驱使，明知违法也去做，如矿山企业，现市场行情很好，少数业主不批手续或批一点手续大量开采，林业部门发现后对其处罚，行政处罚决定书下达后，罚金一般都能如数上缴，但植被恢复却不能到位，对未批先占或多占的林地不能按期恢复，业主不能从根本上认识违法占用林地的危害，案件执行不到位，就不能起到防微杜渐的作用，对周边其它的违法案件也不能起到震摄的作用。

2.3 林地管理未形成合力

一个项目的审查，需要各个部门的审核，征占用林地只是其中一个管理环节，而在管理过程中，各部门未站在全局的角度考虑，只管自己的范围内的职责，全市未形成一盘棋。如办理采石采矿企业，国土部门只管在有矿山的地方办理采矿许可证，但矿山大部分都涉及到林地，有的矿山矿界落在生态公益林和天然林保护区域，按照相关法律法规的管理规定，生态公益林、天然林保护区域是严禁采石采矿的，不能办理征占用手续，这无形中增加了企业的工作难度，造成了企业主对相关部门的成见，影响了政府行政管理单位的公信力。

3 解决征占用林地难的问题初步探讨

3.1 科学规划，合理安排布局

林地管理是一项综合性很强的社会系统工程，仅靠林业一个部门是远远不够的，各部门形成齐抓共管的合力，共同管理林业用地[2]。林地管理牵涉到发改、国土、环保、水利、规划、公检法等各部门，对使用林地实行总规划一张图，即由政府牵头，制定一个时期林地征占用规划，并上图，各部门在规划的框架下，行使职能并对征占用林地实行预审制度[3]。若涉及到一个使用林地的项目，就需各个部门对项目进行论证，出具相关的意见，最后由主管部门形成决议项目是否可行，科学的安排项目的选址。

3.2 预安定额，调整年度指标

依据发展规划和年度建设情况，对全市拟占用林地的项目进行科学安排，即每年对全年需占用林地的项目进行一个预测，预订林地份额。通过“当阳市征占用林地占地性质明细表”可以看出，近四年来当阳市共办理使用林地手续77宗228.5094 hm2，其中永久占地38宗122.3922 hm2，占53.56%，临时占地39宗106.1172 hm2，占46.44%。通过这些数据可推测，本市每年占地临时和永久的比例相当，且办理林地使用手续面积不超过150 hm2，在向上争取林地定额时能有的放矢(表1)。

表1 当阳市征占用林地占地性质明细

3.3 分类指导，合理安排占地类型

根据近4年来当阳市征占用林地项目统计得知，当阳市征占用林地项目主要涉及3方面：一是基础设施及公益性项目，如348国道、276省道、乡村道路、政府批次用地等，二是矿产开采类，如石灰石、高岭土、页岩、石英砂等，三是养殖业及其它项目，如养猪、养鸡、临时取土等。通过“征占用林地用途明细表”可知4年来当阳市大力支持基础设施建设，共办理林地手续29宗92.1498 hm2，占宗地数的37.66%，占使用林地总面积的40.33%；为开采矿山共办理36宗115.9695 hm2，占宗地数的46.75%，占使用林地总面积的50.75%；为支持养殖产业的发展，共办理使用林地12宗20.3901 hm2，占宗地数的15.59%，占使用林地总面积的8.92%(表2)。根据政府的发展方向及占地用途，安排下年度的占地比重和指标，留足国家大型项目等基础设施和公益性项目用地指标，合理考虑矿产开采等项目的用地指标，适当考虑农业产业发展的项目，工作中需分门别类的加强指导。

表2 征占用林地用途明细

3.4 科学监管，主动服务

征占用林地项目需通过初审、审查、审核多个程序，林业部门的监管也分事前、事中、事后，为了保证项目的顺利进行，当阳市林业部门展开介入式服务。

(1) 强化宣传，提高使用林地法律、程序及职责的知晓度。当阳市通过宣传牌、宣传单、广播等方式面向全社会大力宣传林地保护的重要性和相关的法律法规,增强人们保护林地的意识,同时告知办理使用林地手续的相关程序和审批环节，并配合业主单位或企业收齐资料，逐级申报，确保项目动工前办好使用林地手续，还要大力强调违法使用林地后业主不仅要承担时间、名誉、资金等方面损失，而且还要受到法律处罚，让业主遵纪守法，主动办理相关手续。

(2) 加强巡查，科学监管，杜绝违法占地行为。林业部门加强对辖区内的管理，森林公安、林政稽查队及各林业管理站加强对辖区内的巡查，强化事前巡查，对发现的违法使用林地的行为及时制止，把违法使用林地的现象遏制在萌芽状态；强化事中监管，对已经批准使用的林地，及时打上界桩，定上边界，利用现代先进的设备，如GPS、林调通、无人机等，对使用林地的边界进行精准定位，让企业知道具体办证的位置，避免出现违法占地行为；强化事后督促，对使用林地已到期的项目，督促其迅速恢复林业生产条件，定植苗木恢复植被。

(3) 严厉打击违法占地的行为，做到查处一起，震摄一方。对发生的未批先占林地或超范围经营的案件，加大案件执法力度，杜绝人情案，把案件办实，办到位，同时利用新闻媒体、报纸、杂志等媒体曝光违法案件，并在湖北市场主体信用信息共享交换平台上录入相关的违法信息，降低企业的诚信度，从而影响企业的信誉度，达到促进企业遵纪守法的目的。

4 探索效果

近几年来，通过科学规划、分类指导、科学监测等管理方式，使林地管理工作上有了一定的成效，办理林地使用手续从2014年的17宗到2017年的30宗，项目的总数量逐年在增加，非法占用林地的案件数从2014年的9起到2017年的3起，面积从2014年的1.31 hm2到2017年的0.3 hm2，呈逐年下降趋势。合理利用林地，既保障了当阳经济发展需拓展的空间，又合理地保护了生态环境，加快了实现“绿水青山就是金山银山”的目标。