民办高职院校分类管理的历史沿革、困境与策略

付海涛 段玉明

[摘要]推进民办高职院校的分类管理是促进民办高职教育改革与发展的重大制度创新和实践探索。文章梳理了民办高职院校分类管理的历史沿革，指出了民办高职院校分类管理存在的主要困境，进而提出了民办高职院校分类管理的策略：明确标准，增强分类选择的指引性;尊重现实，坚持营利性民办学校名称的一致性;修正条例，增强登记为事业单位的可操作性;积极稳妥，设立民办高职学院分类选择的过渡期。

[关键词]民办;高职院校;分类管理

[作者简介]付海涛（1975- ），男，四川蓬安人，重庆城市管理职业学院、教育立法研究基地，副教授、兼职研究员，硕士;段玉明（1975- ），女，四川蓬安人，重庆城市管理职业学院，讲师，硕士。（重庆  401331）

[课题项目]本文系重庆市教育委员会2018年度人文社会科学类研究项目“公益悖论视域下民办高校分类登记的观念、困境、策略研究”的阶段性成果。（项目编号：18SKGH193）

[中图分类号]G648.7    [文献标识码]A    [文章编号]1004-3985（2019）24-0089-05

2016年11月7日，新修订的《中华人民共和国民办教育促进法》（以下简称《新民促法》）正式颁布，成为包括民办高职院校在内的所有民办学校的基本制度和管理遵循。《新民促法》正式施行以来，民办学校举办者、师生员工以及社会各方的利益诉求在争吵与妥协中倾斜平衡，行政管理部门、行业专家的各种观念和思想在政策制定与试行中碰撞融合，理论、政策与实践的矛盾在探索试行中集结化解，民办学校分类管理在跌跌撞撞中艰难前行。

一、民办高职院校分类管理的历史沿革

21世纪以来，国家大力支持民办教育发展，将其作为促进办学体制机制改革、增强教育供给、满足多元需求的重要举措。高职教育与产业化联系紧密、社会化程度较高、办学风险可控、办学效益可观，在整个民办教育体系中发挥着引领改革、积累经验、推动发展的重要作用。近年来，无论是政府管理部门、学校举办者管理者，还是业内专家学者，都将民办高职院校的改革、创新作为重要抓手进行研究和探索。

2008年，党中央国务院决定起草一份关于推动教育改革发展的重要文件，即《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》，为即将召开的全国教育工作会议明确前进方向和任务举措。为做好这项工作，教育部组织专家学者和政府工作人员开展了一次声势浩大的前期调研工作，以期为会议的召开统一思想、探索理论，为文件的制定和工作的推进熟悉全面情况、搜集翔实素材、分析存在问题、研究针对性举措，“民办教育发展问题研究”就是其中的重要课题。在调研过程中，不少专家对民办教育分类管理进行了激烈的争论。2009年，忻福良、陈洁指出，可以开展营利性学历教育试点。对选择举办营利性教育的学校，我们要抱着积极的态度，共同做好探索试点工作。

2010年6月21日，中共中央政治局召开会议，审议并通过《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》（以下简称《纲要》）。2010年7月，胡锦涛在全国教育工作会议上要求“坚持以改革创新为动力，不断深化办学体制改革”。2010年7月29日，《纲要》全文发布，明确提出“要积极探索民办学校分类管理”。此后，关于民办学校分类管理的科学研究与政策建议如雨后春笋层出不穷，为不断推进分类管理的政策探索、坚定政策自信奠定了坚实的基础。2015年12月27日，新修订的《中华人民共和国教育法》正式发布，其对民办学校的概念、举办者及其支持态度进行了重述，并新增了“营利性民办学校举办者的限制性规定”，即含有国家财政性经费和捐赠资产的学校（或教育机构）不得设立营利性民办学校。2016年11月7日，《新民促法》的正式颁布确立了民办学校的营利性与非营利性分类管理模式，分别就两类学校的学费收取、土地财税政策、财产清算等方面进行了不同的规定，体现了“分类管理、差别扶持”的立法思路。

《新民促法》于2017年9月1日正式施行，为促进《新民促法》的落实，2016年12月，国家密集发布了一系列关于推动民办学校分类管理落地的政策文件，主要包括《关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的若干意见》《民办学校分类登记实施细则》《营利性民办学校监督管理实施细则》。2017年8月，《工商总局 教育部关于营利性民办学校名称登记管理有关工作的通知》正式印发。在上述国家法律政策的指引下，各省市人民政府纷纷行动起来，积极推进省级层面分类管理若干文件的起草工作，民办学校分类管理、分类登记的制度体系逐步完善，相关工作正式进入操作层面。

二、民办高职院校分类管理的困境

1.营利性不受欢迎的困境。修订前的《中华人民共和国民办教育促进法》规定，整个民办教育领域（包括民办高职院校）没有营利性民办学校，都属于非营利性质。为鼓励社会资本投资教育，法律允许举办者取得合理回报。由于法律上对民办高职院校“投资办学，获取收益”的合理回报规定标准不明确、不清晰，部分民办高职院校以非营利性的名义实施营利性的行为。当然，非营利性更符合教育的公益性原则和人民群众对教育的普遍认知。从这个层面上讲，民办高职院校具有非营利性和公益性的招牌，更能受到社会各界的充分认可和普遍欢迎。

根据《新民促法》规定以及相关文件精神，国家对非营利性民办高职院校的政策支持远大于营利性民办高职院校。非营利性民办高职院校不但可以享受“奖助学金、购买服务、助学贷款”等普惠性优惠政策，还可以享受“土地划拨、财政补贴、捐资激励”等专项支持。而且，各省市县人民政府在制定地方政策时，进一步放大了對非营利性民办高职院校的支持力度，如“拨付生均公用经费”等，营利性民办高职院校不受重视是显而易见的。据前期调查，民办高职院校举办者最关心的不是办学资金短缺，而是办学规模的扩大与稳定。按照行业通说，5000人的在校生规模是民办高职院校的盈亏平衡点，随着办学规模逐步扩大，举办者可以获得比较稳定、逐步提升的办学收益。为了吸引生源、扩大规模，非营利性成为民办高职院校举办者的优先选择。这样法律给予民办高职院校以营利性的多元选择，恰恰成了叫好不卖座、好听不实用的制度安排。据浙江的统计数据，在浙江省温州试验区的民办学校分类管理试点中，前后两批试点学校共 400 多所，其中约有 100 所选择营利性民办学校，但绝大多数为培训机构，学前和中小学教育只有 20 所。与中小学教育相比，民办高职院校的办学规模、资产规模和办学收益更为庞大，如果绝大部分的民办高职院校选择非营利性，并在非营利的外衣下暗藏强烈的利益诉求，希冀通过“打政策擦边球”、进行关联交易等方式向股东输送利益，民办高职院校的分类管理就违背了立法初心、失去了实际意义。

2.营利性民办高职院校名称登记的困境。按照《民办学校分类登记实施细则》（以下简称《细则》的文件精神，营利性民办高职院校在取得办学许可证后，应按规定到工商行政部门办理法人登记，然后取得营利性法人资格。《新民促法》规定，营利性民办高职院校终止办学后的资产处置参照《中华人民共和国公司法》（以下简称《公司法》）相关规定执行。由此可以推断，在分类管理的现有法律政策语境下，营利性民办学校将参照《公司法》相关规定进行管理。但《中华人民共和国企业法人登记管理条例施行细则》规定，在工商行政管理部门登记注册的企业法人应有规范的企业名称，一般应在其名称后缀加“有限责任公司”或“股份有限公司”，即营利性民办高职院校进行法人登记时，应在“某某学校（学院）”后缀加“有限责任公司”或“股份有限公司”。而由省级人民政府批准设立的民办高职院校，按照学校名称的相关规定，其名称应为“某某学院（学校）”，这样同一个单位就会产生两个不同的名称。

若营利性民办高职院校上述两个名称均是合法的，那么应该依据哪一个名称到公安部门制作公章？按照惯例，公章是法人的权威凭证，营利性民办学校应雕刻“某某学院（学校）有限责任公司（股份有限公司）”的公章。若營利性民办高职院校对外签约、对内对外行文等常规事务都加盖后缀“有限责任公司（股份有限你公司）”的公章，甚至于在学生的毕业证书和学位证书上也加盖缀有“公司”字样的公章，在现行的中国特色高等教育背景下，这样的做法是社会和受教育者都难以接受的。

3.选择登记为事业单位的困境。按照《细则》规定，非营利民办高职院校若满足事业单位登记条例有关条款，可以选择登记为事业单位。但是，无论是国家事业单位登记管理局颁布的《事业单位登记管理暂行条例实施细则》，还是大部分省级编办制定的管理办法，都基于“严限编制”的原则，将事业单位的性质限定在体制之内，不仅要求举办者是国家机关或国家组织，还要求举办资金为国有资产，这种“同时满足”而非“单项选择”的严格苛刻，给非营利性民办高职院校进入事业单位筑起了高高的壁垒。《新民促法》对民办学校的定义主要是从举办者和资金来源进行规制，举办者不得是国家机构，举办资金不得是财政性经费，而且这两项条件也是并列性的“双项同限”，与事业单位举办条件一一对应。民办高职院校和事业单位的举办者条件刚好相反，民办学校的举办者应是非国家机构，事业单位的举办者应是国家机构或组织，而举办资金来源部分相反、部分交融，民办高职院校举办资金为非财政性经费，主要是社会资本，但也可以是国有资产，事业单位的举办资金是国有资产，包含在非财政性经费这个大概念之中。例如，部分国企只要不使用财政性经费，就可以举办或参与举办民办高职院校，但是由于国企不是国家机关，从办学主体上就将其举办或参与举办的民办高职院校排斥在事业单位的门槛之外。由此可见，在现行事业单位登记政策下，非营利性民办学校选择登记为事业单位的政策障碍明显存在，很难具有操作性。

三、民办高职院校分类管理的策略

1.明确标准，增强分类选择的指引性。允许民办高职院校选择营利性质，是我国高等教育、特别是民办高职教育改革发展中的重大制度创新，这也是民办高职院校分类管理的关键前提和重要基础。目前，政府对民办高职院校营利性选择的态度不太明确，一方面，在法律和政策层面公开支持民办高职院校的营利性选择;另一方面，在制度设计、政策扶持、法律解释等方面积极鼓励非营利性选择、限制营利性发展，使得民办高职院校的举办者“无所适从、犹豫不决”，选择非营利性，担心前期投入资产难以保障，选择营利性，又担心政策差异化过大，民办高职院校难以承受。例如，《重庆市人民政府关于进一步促进民办教育健康发展的实施意见》对非营利性民办高职院校的政策态度是“积极鼓励和大力扶持”，对营利性民办高职院校的政策用语为“引导和规范”，政府对营利性民办高职院校的不信任可见一斑。

当务之急，政府应明确营利性和非营利性办学的具体标准，从学校章程、举办者资金投入方式、举办者身份限制、学费标准、税费差别、监管方式、退出办学后的资产处置、公共财政扶持等多方面进行细化、具体化，让民办学校举办者可以清晰地看到营利性和非营利性的差异，深思熟虑后做出审慎的选择。政府应根据新设立学校和存量学校的不同情况制定相应的政策，存量民办高职的举办者更关心“财税政策的变化”和“学校资产归谁所有”，新设立学校举办者更关心“筹建和运行学校有哪些优惠政策”和“如何才能将学校做大做强”。为避免出现一边倒地选择非营利性，政府应出台“体现不同资助点”的差别化扶持政策。非营利性民办高职院校的土地财税、招生就业、学生资助、师资培养、社会保障、实习实训、专业建设以及竞争性项目等方面的优惠政策应与公办学校等同或基本等同。政府要厘清营利性民办高职院校的实际需求与发展短板，重点在“学费收入、融资鼓励、多元创收、招生支持、规范发展”等方面多出优惠政策，支持营利性民办高职尽快适应社会，积极开源节流，提升办学效益，服务产业发展。政府应通过标准明确和政策指引，鼓励部分民办学校勇敢地选择营利性方向，大胆地先行先试，总结宝贵经验，从而推动民办高职教育的改革创新。

2.尊重现实，坚持营利性民办学校名称的一致性。按照法理，营利性民办高职院校会产生两个名称，一个是在《办学许可证》上载明的“设立名称”;另一个是在《法人证书》上载明的“法人名称”。有关行政部门已经混淆了营利性民办高职院校的“设立名称”和“法人名称”，将原本设立程序、法律意义完全不同的两个名称混成了一个含有公司字样的所谓学校全称，还在文件中建立了营利性民办学校名称的“简称”制度，即校名后不缀加“公司”字样，且允许在有限范围内使用简称校名。由此可见，政府对于营利性民办高职院校以“公司”的名义进行招生宣传、发放证书所带来的不确定性影响有充分的考量，借鉴美国等西方国家营利性民办学校按照公司进行管理、运行的成功经验，我国采取了办学许可证与公司营业执照不一致的“证照分离”措施。营利性民办高职院校先到教育行政部门申请设立“学校”，再到工商行政部门申请登记为“有限责任公司”或“股份有限责任公司”，对外招生宣传、发放学业证书时可以省略“有限责任公司”或“股份有限责任公司”后缀，直接使用学校名称的简称。

中国传统文化对教育赋予了很高的道德站位与精神追求，基于教育的公益性和特殊性，各省市（自治区）在制定营利性民办高职院校法人登记实施细则时，应根据“先证后照、名称一致”的原则，以省级人民政府批准成立的民办高职院校名称为准，在工商行政管理部门进行营利性法人登记时，不必在校名后缀加“有限责任公司”或“股份有限公司”字样。《企业名称登记管理规定》明确指出，企业应根据自己的组织结构或责任形式，在企业名称中标明组织形式。目前，我国企业使用的组织形式大体有两类：一是公司类的“有限责任公司”和“股份有限公司”;二是一般企业类的“中心”“厂”“店”“馆”“所”“社”等。营利性民办高职院校可以按照“一般企业类”进行法人登记，不必在校名后缀加“公司”字样。这样不仅能体现民办高职院校的公益性特征，也不会出现社会认知混乱、民办高职院校招生困難、营利性公司颁发毕业证书和学位证书的尴尬情况。

3.修正条例，增强登记为事业单位的可操作性。按现有政策，非营利性民办高职院校很难申请为事业单位法人，其主要原因是“民办学校”的举办者必须是“非国家机构”，举办资金必须是“非财政性经费”;而事业单位的举办者必须是“国家机构或组织”，举办资金必须是“国有资产”，两者的内涵是冲突和矛盾的。为将《新民促法》支持部分非营利性民办学校申请为“事业单位”的优惠政策落地，建议各级编办本着“依法依规、改革创新，回应关切、推动发展”的原则，尽快修改事业单位登记条例及其实施细则，将事业单位分为公办事业单位和民办事业单位，公办事业单位实行严格审批制，其申报条件执行现有规定，举办者和举办资金限制为“国有机关”和“国有资产”;民办事业单位则实行宽松审核制，将其举办者扩大至“国家机关、社会组织或个人”，举办资金扩大至“社会资本”。

公办事业单位和民办事业单位实行差别化的编制管理政策，公办事业单位继续执行严格的国家编制管理，附属在编制上的政治待遇和经济待遇不变;民办事业单位职工试行宽松的“社会编制管理”，仅在“养老、社保”等经济待遇方面与公办学校教师等同，这方面新增的经费支出由国家财政、民办学校、民办学校的教职工和社会捐赠等共同分担。这样既不会对公办学校的师资队伍建设形成威胁和冲击，也不会给国家财政带来较大的负担;既回应了民办学校的长期呼吁，给民办学校教职工带来了实实在在的优惠和福利，也为民办学校进一步稳定师资队伍、降低办学成本、减轻办学负担、提升办学效益提供了政策支持。

4.积极稳妥，设立民办高职学院分类选择的过渡期。《新民促法》出台后，允许民办高职学院选择营利性质，其可以按照公司的方式进行运营，获取办学收益，学校终止时处置债权债务后的剩余财产也能按《公司法》的相关规定由举办者拥有。就民办高职学院的举办者而言，若选择营利性质，这是第一次以法律规定的形式正式赋予其学校财产权，意义十分重大。由于营利性质公开办学，这在中国历史上属于开天辟地头一遭，命运和后果如何实在难以预测。营利性与非营利性的选择，不仅事关举办者大额财产的处置问题，也涉及民办高职院校发展方向、发展方式的重大变化，可谓“牵一发而动全身”。在这种情况下，为存量民办高职院校的分类管理设置过渡工作期限，是合理且必要的。设立过渡期有利于省级教育行政部门制定系列操作文件与制度，摸清各高职院校的选择意向，再针对每一所高职院校制定针对性措施，按照先易后难、分步实施，以“一地一策”“一校一策”“统筹推进”的方式稳妥推进分类登记工作。综合考量民办高职院校的固有特点和教育主管部门的工作压力，将分类管理的过渡期设置为5年较为合理，从《新民促法》正式生效的2017年9月1日起，到2022年8月31日止，所有民办高职院校皆应选定营利或非营利性质;过渡期届满，民办高职院校举办者尚未作出明确选择的，视为选择非营利性办学性质。为维护民办高职院校法人财产权不受侵害，在过渡期届满前发生举办者变更、股权结构变更、办学地址变更等重大变更事项，民办学校举办者必须提前明确选择营利性或非营利性办学方向，并报省级教育主管部门备案。

[参考文献]

[1]忻福良，陈洁.对民办学校实行分类管理的调研与思考[J].教育发展研究，2009（18）：11-14.

[2]王诺斯，张德祥.制度创新视域下民办高校分类管理的现实困境分析[J].中国高等教育研究，2017（2）：14-18.