浅析PPP项目方案设计

贺嫒

摘要：近年来，PPP模式作为一种新颖模式的出现，为政府项目的进行解决了资金、管理以及合理运营等问题，获得了众多项目的支持。随着城市规模和经济的不断发展，政府财政应用面不断扩大，老旧的运营方式和政府投资方案已经不能满足日益加重的社会要求。PPP模式的运用，在很大程度上解决了这些问题。同时在经济下行，投资行业较冷的情况下，为社会资本的投入提供了巨大的空间。PPP模式是指公共部门和私人部门为提供公共服务而建立起来的一种长期合作伙伴关系。通过一份协议来正常的建立合作伙伴关系。

Abstract： In recent years， the emergence of the PPP mode as a novel mode has solved the problems of funding， management and reasonable operation for government projects， and has received support from many projects. With the continuous development of the city scale and economy， the application of government finances has continued to expand， and the old operating methods and government investment programs have been unable to meet the increasing social requirements. The application of the PPP mode has largely solved these problems. At the same time， with the economic downturn and the relatively cold investment industry， it has provided huge space for social capital investment. The PPP mode refers to a long-term partnership established between the public and private sectors to provide public services. A partnership is normally established through an agreement.

关键词：项目利益相关方;监管结构;风险分担

Key words： project stakeholders;regulatory structure;risk sharing

中图分类号：F283                                         文獻标识码：A                                  文章编号：1006-4311（2019）36-0077-03

0  引言

随着近年来市场化的不断推进，在公共设施的投资进程中，不断有新的社会资本投入进来。在提高项目运营效率的同时也为政府财政投入减少了一部分压力。在国外一些发达的西方国家，已经建立了十分成熟的PPP模式运营制度和体系。由于PPP模式的运行让各国认识到其对公共服务的发展起着十分重要的作用，同时也对基础设施的建设起着积极的推动作用。许多国家已经成立了专门的相关机构进行管理，同时一些专业化的咨询机构的出现也对该模式的发展起着积极的推广作用，且合作形式更广泛并且灵活，包括特许经营、合资企业、外包、MBO、管理者进行承包和收购并对合同进行管理、国有企业资本转让或对用于私人部门正在进行的项目政府给予一定的补贴，私营部门选择的模式不同承担风险的比例也随着变更。国外社会资本不断的参与到基础设施的建设投资中来，在减轻政府资金压力的同时，提高了公共服务的投入效率，在各方面作出了重要贡献。本文研究的主要内容是对PPP模式进行分析，项目PPP方案设计、项目风险及其分担等方面进行论述。根据项目内容和协议约定公私双方利用各自的项目优势，为公共服务项目提供服务，在项目运营过程中，实行风险分担，共同承担总风险，在利益上实行共享。该合作方式实行的逻辑关系是公共部门和私营部门通过其自身的独特优势，在公共服务或基础设施建设项目中通过该制度进行结合，建立优势互补力量的合作伙伴关系。该论文分析的主要是项目方案的设计。项目方案设计从项目利益相关方利益分配、合同结构、监管结构以及项目风险分担方面进行分析。通过以上内容达到简单的PPP项目模式介绍，使更加了解该模式的运作方式。

1  项目利益相关方的分配及影响因素

在我国的PPP项目模式中，风险与利益分配关系的建立制度没有完善。因此在PPP项目建立的同时，一个新的利益分配模式同时形成。合理进行利益分配是PPP模式能否成功运行的关键。PPP项目中的利益分配是根据公共部门与私营部门以及项目合作单位之间就项目风险分担后的利益分配情况。通过在透明的公开信息下，计算出最为公平的利益分配方案，为PPP项目的成功完成提供坚实的基础。在项目进行中，利益作为双方的共同追求，是至关重要的。合理的利益分配结构是项目利益中的首要完成目标。同时在双方合作过程中，合理利益分配结构能够带动双方的工作积极性。在现有PPP模式进行方案中，更多的经验仍是注重于风险管理，在利益分配的合理性以及利益的收益分配平衡中仍没有得到更多的重视。所以一个合理的PPP项目利益分配模式具有十分重要的意义。

影响PPP项目利益分配的因素有多方面，在PPP项目的全生命周期中都有可能存在。主要因素有公私双方努力水平、政府对该PPP项目监管力度、各方投资比例、项目风险系数等。PPP项目模式的基础是在政府部门与私营部门之间建立项目合作的团队运营机制。在其中如果有一方不能够足够努力或者出现不作为的现象，将会对项目后续的进行都产生极大的影响。在合作中只有双方各尽全力，才会使项目顺利进行，提高项目效益，便于利益的双向分配。

2  PPP项目合同结构分析

PPP项目参与方的合同关系有：PPP项目中包括特许权协议、融资/贷款协议、咨询合同、建设工程合同与运营管理合同、保险/担保合同等。项目参与各方中合同关系复杂，所涉及的合同类型多。PPP项目合同的基本结构分两种，一种是由社会投资的私营部门建立相关的项目机构，公共部门授予特许经营权，之后不再参与到项目中来。这种情况主要应用于BOT、BT项目。另一种是公共部门与私营部门共同出资组成项目公司，公共部门给私营部门特许经营权，以股东的形式参与到项目进行过程中来，并进行监督，这种情况用于一般的PPP项目。PPP项目合同结构的影响因素有很多。基于PPP项目的模式特点，参与各方之间合同种类和数量较多。影响合同结构的主要因素有私营部门的选择、融资结构、项目风险分担和特许经营权协议等，都是合同结构设计时需要重点考虑的对象。

3  PPP项目监管结构分析

新经济形势下，中国城市的快速建设需求为PPP模式的发展创造出了有利的条件。PPP模式被多用于公共服务项目中，具有社会公益目的。另一方面是引入私营部门和社会资本，为公共服务和基础设施的建设提供便利条件，并提高效率。在该模式施行过程中政府部门对私人部门的盈利状况进行一定程度的干预，避免出现“暴利”状态。为此基于以上要点，在保证社会公益性的前提下，项目监管机制是必不可少的。

3.1 政府对PPP项目监管现状及监督内容

PPP项目实行多方面的监管原则，包括项目的质量、资金以及运营方式等，同时监管项目运营过程中的盈利状况，使项目的资金能够得到正常的分流。在监管措施进行中，可以采用设立综合独立监管机构的方式，对现有PPP项目进行全过程监督，通过日常监督，避免出现传统政府监管部门中容易出现的现象。在PPP项目进行过程中，不同阶段，监督部门所监督的内容有所不同。第一，项目的全过程监督。项目进行过程中，处理相关部门的例行监督，政府部门也会针对项目成立专门的监督机构或者邀请第三方监督机构对项目的全周期进行监督。第二，在项目进行之前，监管部门需要对私营机构进行各方面的条件审核和监督。监督内容包括各类合同的签订，以及审批可行性研究报和初步审计等。第三，在项目运营期内，政府部门需要对项目过程的质量和成本进行监督。在项目运营后需要对其质量、服务等进行监督。同时对其完成情况进行评估，对该项目的方案实行度进行评价，并在项目移交时对财政、进度、运营机制、管理水平等进行综合评估，保证社会效益。

3.2 对公共产品质量的监督

首先是公共产品质量标准。PPP项目中产生的公共产品一般是面向社会公众而产生的，其受众面广泛关乎国计民生。由于社会产品竞争力高于公共产品，民众可通过对产品的质量比较来选择产品，由此公共产品来设置高标准的质量。其次是PPP项目中质量标准的实施。PPP项目质量标准的实施必须要有一个良好的监督体制。

4  PPP项目风险分担评估

由于我国PPP模式正处于发展阶段，相关的法律和制度都没有成熟，所以风险的发生概率更大。因此风险评估就十分重要。可以对项目中出现的风险做一个全面的分析，参与各方可根据此结论来选择由哪一方进行负责。

4.1 风险分担原则

在PPP项目中风险分担原则通常类似于一些定性描述。同时，作为该风险分担工作进行时的准则或标准，在PPP项目中，哪一方对风险处理最为得当，并使该项目效益产生最优利益，则该风险应该交由该方负责。在PPP项目风险分担中，各方分担风险的权力要做到与项目互利对等，有主动承担意识，避免盲目追求收益，与能力各自相互匹配，承担风险有规定上限等原则。

PPP项目中由于存在多方共同参与的特点，当风险出现时，应通过对各方的优势评估，找出合理的来进行分担。其优势包括是否擅长项目风险所属的领域、对风险的预见能力是否足够、在风险出现时有评估和控制的能力。同时在风险发生时，能否对风险进行管理以及对风险所包含的内容发生后能够正确处理以及有承担风险的意愿。项目在分担中，没有绝对统一的规范，更多的是参考双方的风险识别度以及自身能对具体条件多能履行的义务能力。实际的风险分担中，其风险分担结果与利益往往是不对等的，在不同的条件下，政府与社会影响下需要放弃部分利益条件。在风险收益超过相对范围时，也需要作出一定的判断。

4.2 风险分担时点

与传统项目模式不同，PPP项目模式投资大、风险高、各方关系复杂，PPP项目的運行包括以下阶段：准备阶段、招投标阶段、合同组织阶段、融资阶段、建造阶段、经营和移交阶段。以项目运营阶段作为时间轴，在不同的时间节点，项目风险分担有所不同。在项目准备阶段，各方需要对资料以及类似案例进行分析并作好专家咨询。进而针对结果做出下一步的项目执行计划，确定各个运作的时间节点，合理安排风险规避时间。

在准备阶段中确定是否采用PPP模式，在确定采用之后进入招投标阶段，依据PPP模式来确定投标者由公共部门或私营部门产生。由双方部门挑选出对该风险最有规避力和最有把握的来承担。对初步风险识别之后，确定各方需要拥有的资源量。初步确定招标内容，并比较各投标人，依据招标结果，并根据其能力和经验确定最合适的中标人。合同组织阶段，公私双方约定特许经营权，以及双方利益分配和各方权利，进而进行风险分担。在以后阶段的项目运营中，对于不可掌控的风险，可将风险进行转移，借助第三方来进行风险的进一步分担和控制。

5  结束语

PPP项目建设模式在我国工程项目建设模式中比较新颖的一种，而在一些相对发达的国家，已经形成了相对成熟的体系。因此，PPP模式项目实例的研究与分析，为以后的项目建设和运营提供了很好的实践经验。PPP模式的成功实行受许多因素的影响。开始的项目立项和前期的资料收集为可行性分析提供条件，为项目运营模式的合理选择打下坚实的基础。PPP模式的核心内容为项目的融资和其中的风险控制。一个合理的风险分担计划，是该项目成功的关键，公私双方需要充分发挥各自的优势，降低风险问题的发生概率。在项目的利益分配中，需要选择有利的分配方案，保证项目能够长期良好发展。在PPP项目中，一个良好的监管机制同样也是成功的关键，在项目运营过程中，监督与监管需要时刻存在。

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