农村重大工程环境信息公开与社会风险治理

白栋 蒋丹璐

摘要：由于社会的飞速发展，民众对于信息的需求越来越强。重大工程建设过程中，如果信息公开的程度不能满足公众需要的时候，容易引发较大的社会风险，此现象在农村尤其突出。本文通过分析某市页岩气开发工程，从信息开放程度的角度分析了当地由于信息供求失衡引起的社会风险，认为完善环境信息的公开制度，有利于农村社会的和谐稳定。在信息公开的过程中，应该注意信息结构、信息量和信息供给渠道的稳定性。

Abstract： Due to the rapid development of society， people's demand for information is getting stronger and stronger. During the construction of major projects， if the degree of information disclosure cannot meet the needs of the public， it is easy to cause large social risks， and this phenomenon is particularly prominent in rural areas. This paper analyzes the shale gas development project in a certain city and analyzes the local social risks caused by the imbalance of information supply and demand from the perspective of the degree of information disclosure and believes that improving the open system of environmental information is beneficial to the harmony and stability of rural society. In the process of information disclosure， attention should be paid to the stability of information structure， information volume and information supply channels.

關键词：信息公开;社会风险;信息稳定

Key words： information disclosure;social risk;information stability

中图分类号：F281                                        文献标识码：A                                  文章编号：1006-4311（2019）36-0025-04

0  引言

目前，我国正处于社会转型时期，信息技术的飞速发展、教育水平的不断提高以及传播媒介的大众化趋势使得信息的传播速度越来越快，效率也越来越高，人民群众对信息的渴求也越来越热切。然而，信息公开的政务改革却远落后于社会发展和人民需求，政府信息，特别是有关重大工程建设的环境信息获取难度依然较大。在自媒体泛滥的背景下，社会各个利益主体的能量也在不断增强，社会主体与政府对话的能力也不断增加。如果政府不能满足社会各群体合理正当的信息需求，随着不稳定因素增多，影响社会稳定的巨大风险也在悄然酝酿。尤其是在农村，进行重大工程建设时，由于信息不对称而导致的社会风险问题尤为突出，因此研究农村重大工程项目的信息公开与社会风险的关系具有极大的意义。

1  相关研究综述

农村社会风险与城市存在很大差异，对此学者有深刻的认识。孟荣芳认为农村社区中存在的五种主要社会风险包括安全生产隐患、农村劳动力转移、社会控制弱化、文化堕距、人才危机（孟荣芳 2008）。在农村进行的重大工程，无疑会加剧其社会风险。重大工程项是指具有一定投资规模，在特定区域内对关系民众利益的社会经济、政治、文化、生态环境等有着重要影响，容易导致社会民众利益冲突的工程项目（杨琳and罗鄂湘 2010）。一般来讲，重大工程项目涉及到的社会风险是指重大工程项目在实施和运营过程中，存在的对社会民众影响面大、持续时间长、并容易导致较大社会冲突的不确定性（李世新2007）。特别是在农村，由于价值观不同，信息不对等，工程建设容易与农民在征地拆迁、生活环境破坏、民族文化传统破坏、弱势群体影响等各个方面产生对立，甚至导致社会民众冲突，这既违背了工程建设的初心，也十分不利于农村社会的稳定。（田涌，et al.2013）一般情况下，农村的生态环境相较于城市更好，加之工程项目在生态环境方面的影响很难避免，其在农村形成的生态相关社会风险也更为明显。这些社会风险因素包括了“项目对水土流失及人均绿地影响度”、“项目造成的环境噪声、辐射、粉尘影响”、“项目潜在的水质污染风险度”等方面。（杨琳and 罗鄂湘 2010）

虽然社会风险体系中学者把“生态环境”作为一个重要指标，但是在工程项目实施中以及实施结果环节，与相关“环境信息的公开程度”和“公众参与”很少作为一个重要指标出现在国内的学术文献中。比如田涌等提出了优化的工程社会风险评价指标体系，二级指标包括了“工程废弃物的无害化处理度”等环境指标，要求施工单位在施工过程中，要注重周围环境的保护，确保工程周围的生态环境不受施工污染，但是却没有提到信息公开和公众对相关信息的知情程度。（田涌，et al.2013）这是由于“信息公开程度”不重要吗？恰恰相反，对比一下国外研究，“信息公开程度”赫然是工程项目的社会风险体系的重要组成部分。如世界银行倡导的投资项目社会风险评价就以可持续发展作为主要目标，在这套指标体系侧重于非物质指标，包括民族、性别、弱势群体敏感性。其中敏感性分析主要就包括了公众参与度、信息公开程度、教育机会等。（Cernea and Mcdowell 2000）

而这些指标因为难以测度，所以很少出现在实践中。但是随着社会的进步，在信息技术和网络化普及，信息开放程度对社会的影响已经不容忽视了。实际上信息化是整个社会发展的趋势，善于利用大数据、人工智能等等信息技术，还可以促使社会风险治理向智慧化、非正式、预警云等模式转变。（2019）因为如此，信息公开和智慧政务治理在农村社会风险防控中也可以发挥重要的作用。但是信息公开过程中，如果没有制度上的保证，甚至会为引发更大的社会不稳定。所以在现代社会，信息公开工作时刻考验着管理者的治理智慧，保证稳定的信息结构、信息流量和信息内容，才能对农村社会秩序的和谐带来有利影响（邱有新，2005）。

2  开放环境数据

开放政府数据是近年来国际上公共管理和大数据领域的热点问题，国内外学者已经对开放政府数据开展了大量的研究。开放数据指的是某些数据应该可以由每个人自由地按照他们的期望使用和重新发布，没有版权和专利的限制或其他的控制模式。开放数据背后的原理并不新鲜，随互联网的发展，尤其是随着开放数据政府的流行（如Data.gov和data.gov. hk），开放数据在生态环境保护领域获得了越来越多的关注。

在全球范围的开放环境数据的工作中，英国 Digital Catapult 所建设的 Environment Data Exchange致力于提供一个统一的数据平台，帮助NGO、政府、企业、公众一站式查找到所需的环境数据资源。目前该平台已经有英国环保部、世界银行、牛津网络等不同机构提供数据，数据集已达到300 多项。其中既包含了开放的数据，也包含了一部分共享数据。该网站上开放的数据多达300多项，其中关于环境监管的完全开放数据库达到22项。包括全英空气质量监测，交通碳排放，排污地图等数据均提供免费下载和使用权限。（图1）

美国 Data.gov 则专门针对气候变化开辟开放数据专题，NASA等一系列机构开放了大量卫星图片、传感器监测数据用于环境治理。data.gov开放了194，261个数据库，其中官方开放的环境方面的数据达到1741项，数据每天都在更新。而美国的另一项针对水环境的 Open Water Initiative 则野心更大，其期望将目前不同机构采集管理的零碎水环境数据完全整合进一个关联的国家水环境数据框架中，从而进一步开放水环境数据作为服务面向大众提供，激发大众对这一类数据加值利用的兴趣。计划中，它不单将整合描绘事实的水资源数据和水质数据，也将同时整合人们如何使用水资源的数据，比如多少农业用水回灌入河道，饮用水消耗量多大等等，从而为不同利益相关者提供完整的水环境数据全貌。（http：//www.data.gov/）

台湾环境保护署提供环境资源资料开放平台，但该平台不但提供各种环境信息的数据库可供下载，还可提供API接口和手机APP应用下载。

上海市建立了政府数据服务网，以数据、应用、接口、移动应用四种方式提供经济建设、资源环境、教育科技等十一个大类数据资源的开放获取。上海市环境保护局与2015年12月通过了环保数据开放平台的一期工程验收。北京市政府开放数据功能由北京政务数据资源网承担。（图2）

从以上简单比较可发现，不论从数据公开的数量、种类和质量上，中国政府数据公开水平与国家水平存在很大的差距。政府对开放数据具有相当大的担忧，开放数据工作有相当大的阻力。另外，从我国政府治理的发展状况来看，政府部门依然还是自上而下的管理角色，数据化决策的能力非常有限，政府与公民之间的信息不对称以及信息鸿沟问题仍非常显著，公民扮演着被动接受管理的角色，對于政府管理的参与度非常有限。

本文认为，造成这种现状的原因之一是政府和公众没有意识到开放环境数据对环境政策制定的价值所在，不仅没有意识到开放数据的公共福利何在，更没有意识到信息公开对社会风险的治理作用。通过数据开放，加强环境的公众监督力度，引导公民参与环境政策的制定与管理，最终达到改善环境，提前降低社会风险程度的目的。

3  页岩气开采工程案例分析

3.1 C市J镇页岩气开采工程信息开放情况

C市于2015年成为中国第一个页岩气开发示范区。随着能源开发随之而来的市生态和社会环境的巨大变革。虽然当地居民可以敏感感觉到在此重大工程建设的同时，周遭的生态环境发生了难以具体度量的变化。同时，因为当地环境数据并未公开，不同利益相关人之间由于信息不对称发生过多次冲突。通过开放环境数据不但可以减少信息不对称，还可以疏导社会不安定因素。通过数据开放，引导公众参与环境监督和政策制定，对生态环境保护可以起到更好的良性互动。通过调研发现，由于当地政府数据开放的工作进展相当缓慢，也面临很大阻力，公众对信息的要求得不到满足。

3.2 页岩气开采工程背景

3.2.1 页岩气开采的生态风险

页岩气开采带来了新能源的革命，同时也带来一系列的社会和环境风险。这些风险包括耕地占用、水资源的大量消耗、水资源污染风险和空气污染风险等（田磊，et al. 2013）. 由于更难以监控，因此公众最关心的是水力压裂带来的地下水污染风险。美国环保署在2011年首次发表报告，承认水力压力可能导致地下水污染（DiGiulio，et al. 2011）。压裂液的泄露将有可能导致不可逆转且难以估计的生态问题（Zelenev，et al. 2010）。另外，田磊等认为压裂液及后续产生的废水可能对地下水和地表水造成污染（田磊，et al. 2013） 。同时，开采实践表明，压裂液完成操作后回流到地表的注入量约l0-80%（称返排水），返排水成分非常复杂，含有的化学有毒物质对周围环境和人体健康影响较大，不论是注回地下、处理后排放到地表水系还是循环再利用，如果某个环节处理不当都有可能污染当地水资源。国内外学术界相当重视页岩气开采过程中可能引起的水污染问题，对页岩气开发持审慎的态度。同时当地居民对开采页岩气同样存在环保之忧，如若不加强开发监管，构建环境监管体制，必然会造成严重的社会安全风险。

3.2.2 舆论宣传的正面信息

与学术界的担忧形成对比的是，门户网站或主流媒体的报道中，更多的强调页岩气开采的经济价值和战略能源地位，忽略了环境风险的问题。在2014年8月24日央视《对话》节目中，中国石化董事长王志刚谈到，在开采现场不会存在任何的环境风险。在由中国门户网站新浪网的报道中，也谈到反排液的无害化处理由当地环保部门审查合格，对地表环境没有任何损害，对地下水的问题避而不谈。中国国土资源部地质调查局网站的一篇报道中也谈到：“在地下水水质影响方面，涪陵环境监测中心2014年监测数据表明，6个地表水监测点、17个地下水监测点的监测结果均符合《地表水环境质量标准》和《地下水质量标准》。近两年的地表水监测也证明，涪陵页岩气勘探开发用水未对焦石镇、白涛街道等供水系统产生影响，也未发现对乌江及其支流产生影响。”

在环评机构2014年3月至2015年12月的焦石坝地区多份页岩气钻井平台环评报告中（http：//www.cqmsy.com），所有公众意见调查都毫无例外地显示当地居民对钻井平台选址没有意见。以2014年J镇7号钻井工程环评报告为例，“100%被调查公众认为对工程选址没有意见，96.5%的公众认为工程队环境的不利影响小可以接受，57.7%的公众不担心该项目的风险防范措施，99.1%认为本项目对社会环境经济的影响利大于弊，100%的人同意和支持工程建设。同时，报告提到项目对地下水影响很小，采取的措施可行，控制在当地环境可接受范围内。（报告174页）”

3.2.3 当地村民对环境的担忧

另一方面，随着工程的进展，公众对于环境的担忧一直在增加。从现场访谈和问卷调研得到的信息，当地居民对页岩气开发的环境问题十分担忧。根据当地居民的问卷调查结果，居民对当地环境达到满意的仅占23.0%，有24.1%的居民对目前当地的环境状况表示不满意，而基本满意的占到52.9%，超过一半以上，这一庞大的群体恰好介于满意与不满意之间。70%的居民认为开采页岩气对耕地有不同程度的污染，认为导致农作物减产20%以上的比例达到28.74%。通过调查对象在问卷中的反映，可以看出环境问题中水污染最為严重，在这所有的影响中，居民最为关注的问题的还是环境问题，占62.5%。（Yin，et al. 2015）

3.2.4 当地环境信息公开情况

从我国政府治理的发展状况来看，政府部门依然还是自上而下的管理角色，数据化决策的能力非常有限，政府与公民之间的信息不对称以及信息鸿沟问题仍非常显著，公民扮演着被动接受管理的角色，对于政府管理的参与度非常有限。就本文案例而言，当地公众对水资源的信息获得渠道非常有限。在区政府网站上，能查询到的最新水环境质量是过期的数据。可见当地政府数据开放的程度低，政府并没有意识到开放数据对政务工作的价值，没有重视开放数据对社会风险治理的价值，也没有意识到开放数据的公共价值何在。

3.2.5 J镇社会风险

由于当地村民很难获得真实具体的环境信息，平时接受到的信息主要来源于媒体报道的正面信息，信息结构并不稳定。当村民逐渐发现实际生活环境并不如网站和村干部现场宣传的那么平静和安全的时候，对官方的不信任和不满情绪在逐渐增多，非理性失真的负面信息更加容易在群体中流传，社会风险凸显。

2015年4月，J镇人大网站发布的生态环境调查中显示，当地存在“焦石坝地区地质条件复杂，地下暗河溶洞多，地下水污染的预防与控制难度大”，特别是针对地下水污染问题，“出现的情况是溶洞流出带有油污和柴油味道的水，严重时，流出的是黑水。”“矛盾纠纷多，协调难度大，每年调节的相关纠纷在10000件左右”。针对相关纠纷，当地村干部的协调工作开展难度相当巨大。（刘军 and 袁伟军）而从信息的角度来看，群众的担忧是由于信息不对称引起的。由于长期不能获得稳定的信息来源，群众不但不信任企业公布的环保处理结果，对环保局的信任程度也不高。

4  结论与建议

虽然本文涉及的案例是当地重大的工程建设案例，其对生态环境影响的重大程度和环境信息公开的程度，也具有一定的代表性。

本文认为，农村进行重大工程建设的过程中，对农民这一群体所处生态环境的影响是首当其冲的。但是由于种种复杂的原因，他们却不容易获得相关环境信息。面对农村大型建设工程时，政府对信息公开的结构和数量均不能满足公众需要，从而造成了农村社会不稳定的风险。本文提出如下建议：

①提供稳定的信息公开结构。在缺乏官方信息公开的渠道时，农民获得的信息通常是有传播媒介提供的正面信息，媒体“报喜不报忧”是信息传播过程中的一个常见现象。过度正面的消息反而催生出更强烈的失望情绪，同时也使得农民失去了对信息源头的信任感。根据美国社会学家戴维斯的“J性曲线理论”，当人们在期望受挫的心态下，容易形成不满情绪，进而催生社会暴力行为的心理基础。不合理的信息结构，正面信息过度供给使得大众在面对负面信息时更加难以接受，心理承受变得十分脆弱，所以不利于农村社会的稳定和和谐。所以在信息公开方面，稳定合理的信息结构，不要刻意避免环境负面信息的公布，反而有利于农村重大工程建设的开展，有利于农村社会和谐。

②提供稳定的信息流量。稳定的信息流量可以提供公众对社会的适当参与机会。随着社会5.0的到来，无论身处农村还是城市，都可以获得相当程度的公众信息，公众社会参与的深度和广度也在不断增加。但是过量的信息会湮没公众的判断能力，超出农村社会的需求，而且在信息传播的过程中，信息的真实性也得不到保证，所以在农民接受到的“过量信息”和“不足信息”的两种现象同时存在。因此从信息公开的制度上，保证信息公开量的稳定和权威，最大程度的降低社会风险，也是保证农村社会在重大工程建设中的和谐稳定。

③提供稳定的信息公开渠道。通过具有公信力的机构定时的公布环境信息，可以提高公众对信息真实性的信任，同时也能避免流言和失真的信息在社会群体中广泛传播。

参考文献：

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