设区的市地方立法工作分析与完善

毛 雨

全国人大常委会法制工作委员会研究室干部

2015年3月，十二届全国人大三次会议修改《中华人民共和国立法法》，赋予了所有设区的市、自治州和4个不设区的地级市（以下简称设区的市）地方立法权。自立法法修改以来，设区的市立法热情高涨，积极从本地实际需要出发开展立法工作。设区的市制定的地方性法规在维护社会主义法制统一、完善中国特色社会主义法律体系、引领和推动地方改革发展方面发挥着越来越重要的作用；同时，由于设区的市立法工作起步晚、基础弱，在立法理念、工作机制等各方面较普遍地存在问题和困难，亟待改进。本文基于对2015年3月至2018年3月设区的市地方立法工作的统计分析，在总结设区的市立法成就及经验的同时，梳理出具有共性的一些问题，并提出可能的解决思路，以作为进一步完善设区的市地方立法工作的参考依据。

一、基本情况

修改后的《立法法》第72条第2款规定，“设区的市的人民代表大会及其常务委员会根据本市的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项1以下简称“三个事项范围”。制定地方性法规，法律对设区的市制定地方性法规的事项另有规定的，从其规定。”此外，该法第77条第1款还规定，“地方性法规案、自治条例和单行条例案的提出、审议和表决程序，根据中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法，参照本法第二章第二节、第三节、第五节的规定，由本级人民代表大会规定。”三年来，全国设区的市积极开展地方立法工作，依法行使地方立法权。截至2018年3月，已有273个设区的市经相应省、自治区确定开始行使地方立法权，其中249个已经制定完成自己的地方性法规，制定并经批准的地方性法规已达621件。下面从时间和空间两个维度对上述地方性法规进行简要分析。

（一）时间分布情况

从2015年3月立法法修改至2018年3月底，设区的市共制定并经省级人大常委会批准的地方性法规621件，其中立法条例205件，三个事项范围的地方性法规413件。2此外，有的地方还以地方性法规的形式制定了人民代表大会或者其常务委员会议事规则，包括西藏自治区日喀则市1件、山西省朔州市2件。三年来，设区的市地方立法数量在不同时间段呈现出显著变化：2015年3月至2016年3月，全国共有97件设区的市地方性法规得到相关省、自治区人大批准，其中地方立法条例86件，三个事项范围的法规11件；2016年4月至2017年3月，共有280件设区的市地方性法规获批，其中地方立法条例92件，三个事项范围法规188件；2017年4月至2018年3月，共有244件设区的市地方性法规获批，其中地方立法条例27件，三个事项范围法规214件。具体情况如表1所示。

表1 设区的市地方性法规时间分布情况

（二）地域分布情况

从经过省、自治区人大批准的设区的市地方性法规件数上看，三年来，全国27个省、自治区平均批准23件。由于各省、自治区所辖设区的市数量不同，立法能力与立法需求也各不相同，设区的市的立法数量在地域分布上呈现出较大差异。山东、安徽、广东、江苏、四川、湖北、浙江、河南8省累计批准的设区的市地方性法规数量均已突破30件，共批准351件，占全部设区的市地方性法规总数的56.5%。其中，山东省批准的设区的市地方性法规最多，已达64件。总体而言，各省、自治区都已实现设区的市地方立法零的突破，60%左右的省、自治区已经实现下辖的每个设区的市都有自己的地方性法规。设区的市地方立法工作正在有序进行、全面推进（见图1）。

图1 设区的市地方性法规的省、自治区分布情况（截至2018年3月）

细化到设区的市层面来看，地方立法件数上的差异更加明显。截至2018年3月，江苏省泰州市和山东省济宁市已制定并经省、自治区人大批准的地方性法规已达7件。法规件数在5件及以上的设区的市共23个，其中山东省8个、江苏省5个、浙江省4个、安徽省3个，集中分布在东部地区。目前，全国仍有23个已确定开始行使地方立法权的设区的市尚处于立项和调研阶段，未制定出台地方性法规。5这些设区的市较集中地分布在河北省（5个）和云南省（5个）。具体情况如图2所示。

图2 设区的市地方性法规地域分布6（截至2018年3月）

地方立法条例方面。截至2018年3月，全国共有205件设区的市地方立法条例获得省、自治区人大常委会批准，其中绝大部分以“地方立法条例”（共计116件）或者“制定地方性法规程序规定”（共计58件）为法名。各省、自治区的设区的市制定地方立法条例的情况存在一定差异，有的省基本上每个设区的市都制定了地方立法条例。具体情况如图3所示。

图3 设区的市地方立法条例数量地域分布（单位：件，截至2018年3月）

三个事项范围相关地方性法规方面。截至2018年3月，全国共有413件三个事项范围相关的设区的市地方性法规被批准，各省、自治区平均约15.3件。批准相关法规件数较多的省份主要有山东（50件）、江苏（37件）、安徽（36件）、广东（30件）等。三个事项范围相关法规件数超过5件的设区的市共有9个，其中山东省5个、江苏省4个。具体情况如图4所示。

图4 设区的市三个事项范围相关法规数量地域分布（单位：件，截至2018年3月）

二、设区的市地方立法主要特点

赋予设区的市地方立法权，是我国立法体制的重大变化，是为了充分发挥地方积极性、主动性作出的重要制度安排，也是着眼于加强和改善国家治理体系和治理能力作出的重大决策。立法法修改三年来，在全国人大常委会和各省市两级党委、人大的共同努力下，设区的市地方立法工作已经成为地方提高治理体系和治理能力现代化水平、促进经济社会发展和民主法制建设的有力抓手；数百件设区的市地方性法规已经获批实施，在法治建设中发挥出补充性、探索性作用，为完善中国特色社会主义法律体系作出了积极贡献。各地设区的市地方立法工作不断取得新进展，呈现出许多亮点和特色，值得深入总结。

一是从立法进程上看，设区的市积极开展地方立法工作，整体稳步有序进行。改革开放以来，我国经济社会发生了翻天覆地的变化，城镇化建设快速发展，人民受教育水平和民主参与意识不断提高；但是，由于我国地域广阔，人口众多，民族分布复杂，各地地理、历史、人文和经济社会发展情况又千差万别，为满足各地经济社会发展稳定的不同需求，妥善处理直接关系民生福祉的相关问题，更好发挥地方在社会治理中的积极性主动性，2015年修改的立法法赋予了设区的市一定的地方立法权。三年来，各省市党委、人大高度重视推进设区的市地方立法工作，不断加强党对地方立法工作的领导，设置地方立法专门机构，配齐立法工作力量；不断探索解决地方实际问题的切实有效方法，注重发挥立法的引领和推动作用；不断探索创新地方立法工作体制，完善立法工作程序机制。在全国人大常委会和各省市两级党委、人大的共同努力下，确定赋予设区的市地方立法权工作和设区的市地方立法工作都取得了明显成效。在确定设区的市开始行使地方立法权工作方面，2015年5月，安徽省率先确定了第一批共6个设区的市开始制定地方性法规；截至2018年3月，全国274个设区的市中已有273个开始制定地方性法规。7西藏自治区那曲市尚未经自治区人大确定开始行使地方立法权。在设区的市地方立法工作方面，截至2018年3月，在立法法赋予地方立法权的274个设区的市中，已有249个设区的市人大及其常委会审议通过并报经省级人大常委会批准了地方性法规，占设区的市总数的90.9%。特别是，随着大多数设区的市地方立法工作机构和人员配备到位，设区的市地方性法规数量在2016年后大幅增加，充分体现出各地坚决贯彻落实党中央决策部署、提高通过法定程序实现党的主张和人民意志有机统一的水平、探索运用法律手段调整利益关系、推动改革发展的主动性积极性。

二是从立法顺序上看，设区的市在地方立法工作中较好地做到了立法规范先行。依法立法是提高立法质量的基本保证。三年来，设区的市不仅严格按照宪法规定的立法体制和原则以及立法法第三条的规定开展地方立法工作，还严格遵循和努力把握立法规律，通过制定地方立法条例和议事规则等形式，确保设区的市地方立法符合宪法和法律规定的权限和程序，体现合宪性、合法性要求。截至2018年3月，全国已有205个设区的市完成了地方立法条例的制定和报批程序，占到全部设区的市的74.8%。从个体来看，全国共有184个设区的市是在制定地方立法条例后再制定其他地方性法规的，另外有21个设区的市在制定三个事项范围相关地方性法规后又补充制定了地方立法条例。从整体来看，地方立法条例在所有设区的市地方性法规中所占比例约为三分之一。通过对所有设区的市地方性法规分年度分类统计（见图5）可知，在立法法修改后的第一年（2015年3月至2016年3月），地方立法条例占到该时间段所有法规的88.7%；这一比例在第二年（2016年4月至2017年3月）降至32.9%，第三年（2017年4月至2018年3月）继续降至11.1%，其他地方性法规所占比例则相应逐年上升，这是设区的市地方立法工作在程序完备、规范清晰的基础上，逐渐转向实体性法规、着力解决地方实际问题的最鲜明的表现。有的设区的市在推进地方立法工作的同时，还抓紧建章立制，以立法机关内部工作规范等形式完善公开征求意见、立法听证论证、立法协商、立法调研等工作机制，8比如，福建龙岩市人大常委会2018年就以内部资料形式印发《龙岩市地方立法实务》一书，收录该市人大及其常委会立法条例（地方性法规）以及人大法制委员会工作规则、常委会立法规划和计划编制与实施工作规定、专家顾问工作规定和立法技术规范等十余项工作规范。对更好地贯彻落实地方立法条例发挥了制度保障作用。

图5 设区的市地方性法规分年度分类统计对比（截至2018年3月）

三是从地方立法条例内容看，设区的市紧跟国家立法工作动态和最新理论研究成果，努力用先进的立法理念引领地方立法工作，用国家立法实践证明可行的程序规范推进地方立法工作，提高立法质量，保证国家法律和党中央重大决策部署在本行政区域的贯彻执行，确保党的领导、人民当家作主、依法治国真正打通、有机统一。经对相关关键词的搜索统计可知，在设区的市所制定的205件地方立法条例中，就立法理念而言，有190件规定了“不抵触”原则，180件规定地方立法工作要追求和保证“立法质量”，142件规定立法要在地方改革发展中发挥“引领和推动作用”，115件规定要突出“地方特色（特点）”，72件将“依法治市（州）”列为地方立法工作宗旨，50件直接将“科学立法、民主立法”理念写入地方立法条例，等等。就立法程序而言，205件设区的市地方立法条例每一件都有提及“论证”一词，分别涉及在法规立项、起草、审议等多个环节设置了相关方面参加的论证机制；193件涉及在地方立法各环节设置了“听证”机制；187件涉及了地方性法规草案的“委托”起草机制；187件涉及在地方立法工作各环节设置了“评估”机制，其中124件为“立法后评估”，等等。此外，从参与地方立法的主体来看，有203件设区的市地方立法条例规定了“常务委员会组成人员”应行使的职权和发挥的作用，192件规定要充分发挥“专家”“外脑”在法规起草等环节的作用，184件规定了“人民代表大会代表”的职权作用，155件规定了地方立法工作应扎根“基层”、听取基层群众意见。就“开门立法”相关制度而言，有195件设区的市地方立法条例规定要利用当地官方报纸（包括各类日报、晚报等）作为地方性法规草案公开征求意见或者法规通过后公示文本的媒介；94件规定要实现地方立法工作的“网上”征求意见或者利用“网站”平台进行法规公开；另有23件地方立法条例专门对法规草案“公开征求意见”的具体机制进行了规定。综上所述，设区的市在为地方立法工作“搭架子”的起步阶段，能够充分吸收全国人大在国家立法工作过程中积累的有益经验，特别是抓住人大在立法工作中的主导作用，努力学习先进的理论研究成果，建立完善民主立法、科学立法相关工作机制，为利用好地方立法权、把稳地方改革发展的方向奠定了重要基础。

四是从三个事项范围相关地方性法规的选项立项看，设区的市在地方立法工作中充分发挥创造性，深入挖掘地方立法空间。三年来，设区的市地方立法始终坚持在中国特色社会主义法治体系框架内，按照“不抵触、有特色、可操作”的要求，从本地实际情况出发，对《立法法》第72条第2款所规定的城乡建设与管理、环境保护和历史文化保护三个事项范围进行了极富创造性的阐发。在城乡建设与管理领域，设区的市地方性法规已经涉及市容环境卫生管理、园林绿化管理、安全生产管理、市政公用事业管理、道路交通管理、工程建设与管理、城乡规划、住房保障、人才发展促进、文明行为管理以及城市综合管理等诸多问题；在环境保护领域，已涉及水环境保护、风景名胜区环境保护、大气环境保护、山体保护、森林草原保护、自然保护区环境保护、湿地保护、动植物保护、海洋环境保护、自然资源和特产保护、固体废物污染治理、噪声污染治理等问题；在历史文化保护领域，已涉及文物保护、遗址保护、非物质文化保护等问题。9截至2017年12月底对设区的市地方性法规依其上位法依据所作的分类统计分析可参考闫然、毛雨：《设区的市地方立法三周年大数据分析报告》，载《地方立法研究》2018年第3期。通过对三个事项范围相关地方性法规名称中的关键词频率进行统计，词频超过5次的关键词共40个，排序如表2，可以看出设区的市在选项立项时关注的议题较为分散。同时，从关键词频率的分布来看，在413件相关地方性法规中，词频最高的“保护”一词出现166次，“管理”一词出现147次，但这两个词涉及的规范领域仍然十分广泛，各地相关立法选题差异仍然巨大；而此外所有的关键词频率均未超过100次，绝大部分在10次以下。这也从某个侧面体现出，尽管立法法给设区的市地方立法框定了三个事项范围，广大设区的市在选项立项上却并未过分扎堆，他们积极探索确定适合当地情况的立法项目，把握好有限的立法权，制定出了一大批富有地方特色、具有独特地方风貌的法规。总体上看，设区的市在增强法规地方特色上下了真功夫，较好地做到了立足地方实际，实事求是，坚持问题导向，着眼本地区经济社会发展的突出问题，以保障和改善民生为出发点和落脚点，把中央要求、群众期盼、实际需要和实践经验结合起来，较好地做到了科学立项，也使地方立法整体上展现出生机活力。

表2 设区的市三个事项范围相关地方性法规名称高频词汇

五是从规范方式上看，设区的市在地方立法工作中重视法规可操作性，涌现了一批精细化的地方性法规。全国人大常委会副委员长王晨同志在第十九次地方立法研讨会上的讲话中指出，精细化立法就是要能具体尽量具体，能明确尽量明确，确保每一项制度可执行、易操作、真正管用。11全国人大常委会法工委研究室编：《全国地方立法研讨会讲话汇编》，中国民主法制出版社2017年版，第61页。一些设区的市进行了相关实践探索，地方立法的精细化主要可从如下两个方面得到体现：一方面是选题精细。一些设区的市在选项立项上立足地方实际情况，精准把握立法需求，选择切口小、易操作的立法项目。比如，安徽铜陵、湖北随州、江西九江等16个设区的市就烟花爆竹燃放制定了地方性法规；安徽滁州、河南漯河、山西忻州等11个设区的市就当地风景名胜区的保护和管理制定了地方性法规；安徽宿州、广东云浮、江苏南通等6个设区的市就城市建筑垃圾、农村生活垃圾等不同类型的垃圾管理制定了地方性法规，等等。另一方面是规范精细。一些设区的市在制定法律规范时严格划定适用范围和对象，细化规定法律行为和相应法律责任，从源头上确保地方性法规的可执行性。比如，山西运城在关圣文化建筑群保护条例中，详细界定了解州和常平关帝庙建筑的保护范围和一类建设控制地带，并对相应区域不得进行的施工活动类型和相应法律责任进行了详细规定；再如，福建漳州在市容和环境卫生“门前三包”责任区管理若干规定中详细列出了七类不同区域的市容环境卫生责任人，并从市容、环境卫生、绿化亮化等方面列出了十余项具体责任要求；又如，湖北鄂州在户外广告和招牌设置管理条例中，对户外广告设置行为、专项规划应包含的内容、不得设置户外广告的情形、中心城区不得设置的户外广告类型等都作了细致规定。三年来，这样的地方性法规逐渐增多，体现出设区的市努力抓住关键性问题，以“行得通、立得住、真管用”为标准，使地方性法规成为地方经济社会治理的有力抓手。

三、推动设区的市地方立法工作再上新台阶

赋予所有设区的市地方立法权，是全面深化改革和全面推进依法治国的重要举措，是在党中央集中统一领导下充分发挥地方积极性的必然要求。设区的市行使地方立法权，对当地而言不仅是人大立法工作的开端，更是推动人大工作协调发展、创新发展的有利契机。然而，根据对设区的市地方性法规文本的统计分析，以及在培训、调研、座谈会等期间向地方各级人大了解的相关情况，由于起步晚、经验少，有的设区的市尚未配齐立法工作机构和人员，有的立法体制机制建设还不完备，有的立法工作理念和方法有待改进，还有的已经暴露出一些问题，迫切需要纠正。整体上看，设区的市地方立法工作未来仍有广阔的发展进步空间。

（一）设区的市层面

设区的市作为本级地方立法工作主体，是确保其立法质量的关键。要将设区的市地方立法工作推向新的高度，要在保证地方立法工作机构和人员建制的基础上，推动设区的市加强立法程序和机制建设，真正将“不抵触、有特色、可操作”的要求落到实处，将科学立法、民主立法、依法立法的理念贯彻到地方立法工作当中去。具体而言，在以下方面仍有待加强和改进：

1.继续转变地方立法理念

立法质量是立法工作的生命线，越是强调法治，就越是要提高立法质量。当前，我国人民群众对立法的期盼，已经不是有没有，而是好不好、管用不管用、能不能解决实际问题。12《习近平论立法质量：不是什么法都能治好国》，载中国共产党新闻网：http://cpc.people.com.cn/xuexi/n/2015/0512/c385474-26985149.html，2018年6月8日访问。目前，设区的市在地方立法工作中追求“大干快上”、法规体例上追求“大而全小而全”的现象较普遍地存在。立法法修改以来，地方立法主体增多，一些地方出现立法数量攀比现象。截至2018年3月经省级人大审查批准的621件设区的市地方性法规中，平均每件法规设有5、6章，章数最多的4件法规均设11章，设6章或以上的法规共计406件，占到法规总件数的65.4%；平均每件法规包含49.6个条文，条文数最多的一件共114条，条文数目在40条到80条的法规共429件，占到法规总件数的69.1%，整体来看章节和条文数目都比较多。设区的市做好地方立法工作，迫切需要将立法理念转变过来，努力避免地方立法重速度轻质量、贪大求全、华而不实。具体推动设区的市转变地方立法工作理念，可以考虑从以下两个方面入手：

一是在立法工作进度上，设区的市应当妥善处理好立法数量和质量的关系。据悉，一些设区的市社会经济发展水平较高，已经积压了多年的立法需求；还有一些设区的市将地方立法工作视为“政绩工程”，与兄弟省市在立法数量和速度上相互攀比，这都导致在获得地方立法权后“立法热情高涨”，在数据上体现为立法数量的“井喷”式增长。有的设区的市一边反映立法工作力量不足，一边拿出了每年五六个甚至上十个项目的立法计划。面对片面谋求立法数量增加的“冒进”冲动，设区的市人大需要真正发挥出主导作用，量力而行，使每部地方性法规在从立项开始的各个环节都能够有充足的时间和精力投入，为地方立法质量提供基本保证。

二是在篇章结构设计上，设区的市应当坚持问题导向，鼓励和提倡简易体例结构，少一些原则性、纲要性条款，多一些细化、量化的规定。13参见沈春耀：《适应全面依法治国新形势进一步加强和改进立法工作》，载中国人大网：http://www.npc.gov.cn/npc/lfzt/rlyw/2017-09/13/content_2028782.htm，2018年6月8日访问。目前，全国所有设区的市地方性法规中条文数最少的一件是温州市危险住宅处置规定（共10条）。谈及经验，温州市人大提出，立法之“立”，应当更加侧重于创立社会规范，设置解难破难的准确路径、严密制度和有效办法，做到“短小精炼”，发挥地方立法拾遗补缺之功。14王旭东：《坚持问题导向发挥地方立法拾遗补缺之功》，全国人大常委会法工委2018年第一期立法培训班交流材料，2018年6月8日。三年来，许多设区的市已经在制定“不设章”“短而精”的地方性法规方面作出有益尝试：截至2018年3月底，全国21个省、自治区的67个设区的市已经制定不设章的地方性法规共计91件，其中包括地方立法条例13件，在地域分布上安徽、浙江和广东三省共44件，占到48.4%；条文数目在30条之内的法规共81件，其中包括地方立法条例3件，在地域分布上浙江、湖北、安徽、山东、湖南五省较多。总体上看，设区的市地方性法规在章节设置和条文数目上均已呈现出精简趋势，有几条定几条的简易体例结构已经逐步推开（见图6）。

图6 设区的市地方性法规章节条文数量及变化趋势

2.继续完善地方立法体制

立法工作体制机制是立法机关准确有效行使立法权的制度保证，是对立法工作全过程、各方面的系统规范，是立法机关把握立法工作规律的集中体现。完善立法体制机制可以说是永远在路上，要坚持成熟一点完善一点，立法法修改完成后还要继续开展探索，推动立法体制机制不断趋于完备。15王晨：《在新的起点上切实加强和改进立法工作》，载中国人大网：http://www.npc.gov.cn/npc/zt/qt/descqgdflfyth/ 2014-10/08/content_1880558.htm，2018年6月8日访问。当前，一些设区的市立法工作基本制度框架仍未搭建起来，还有一些设区的市虽然在地方立法条例或者内部工作程序规范中对立法体制机制作了相关规定，但是并未落到实处，实践中已显现出一些问题。这在立法工作体制上，表现为人大及其常委会在立法工作中的主导作用尚未得到有效发挥，谁来主导、主导什么、如何主导尚不明确；在立法工作机制上，表现为立法工作各环节的程序和制度迫切需要具体落实。推动设区的市完善地方立法工作体制机制，可以考虑从两个方面入手：

一是完善地方立法工作格局。设区的市应当进一步加强党委对地方立法工作的领导，在编制和调整地方立法规划、计划时充分考虑党委确定的中心任务和目标，在立法工作中遇有重大体制和政策调整或者重大争议问题的，应及时向立法机关党组和设区的市党委请示报告；应当充分发挥人大主导作用，在立法工作各环节特别是立项和审议过程中，明确人大专门委员会、常委会工作委员会的具体职责，提高人大代表在调研、评估中的参与程度，协调好相关政府部门间的权责关系，掌控好立法工作进度和节奏；应当与政府及其部门建立起良好的工作关系，积极参与政府法制部门组织的立项论证会，在政府常务会议之前消化一部分问题和分歧，在涉及法规执行的问题上充分尊重政府部门的专业意见，使政府更好发挥作用。

二是落实地方立法各环节的工作程序和机制。事实上，绝大部分设区的市已经在地方性法规或者内部工作文件中对法规立项及论证、起草、审议、评估、备案审查等各环节作了一些程序性规定，但实践中并未落地。一些设区的市将这一问题归因为立法任务太重，人大立法力量不足以完成从立项论证到立法后评估的“全面主导”，而这事实上正是地方立法脱离实际的表现。下一步，设区的市应当立足地方实际情况，在严格把握地方立法工作进度和节奏的前提下，细化相关制度规定并提高其刚性，比如，对于人大主导的两种法规起草模式，即人大自主起草和委托专家起草，目前普遍缺乏相应的审核把关机制和对草案成熟与否的认定机制，有的设区的市甚至连选择受委托者的方式、起草步骤、报酬结算、确定项目时间的依据等也都没有具体规范，可以考虑总结实践经验，予以细化规范；再如，为确保相关机制的实际运作，可以考虑在提出立法规划或者年度立法计划的同时，进一步确定接受立法后评估项目占总立法项目数的比率等。

3.着力突出地方立法特色

地方立法的目的就是要解决当地需要通过地方性法规才能解决的具体问题。张德江同志在第二十三次全国地方立法工作座谈会上的讲话中指出，设区的市应当着力提高立法精细化水平，立符合实际的法、有效管用的法、百姓拥护的法，以良法促进发展、保障善治。16参见张德江：《坚定不移走中国特色社会主义法治道路与时俱进完善中国特色社会主义法律体系》，载中国人大网：www.npc.gov.cn/npc/lfzt/rlyw/2017-09/07/content_2028689.htm，2018年6月8日访问。实践中，地方立法盲目追求“完整性”、法规地方特色缺失的问题有诸多表现。一些设区的市为了拼凑“完整”的地方性法规文本，过度引用甚至照搬上位法，重复立法问题突出。事实上，在2015年之前就已经有学者认为“地方立法重复中央立法者约占地方立法的70%—90%”，17李林：《走向宪政的立法》，法律出版社2003年版，第222页。这一比率在地方立法主体倍增的今天有增无减。2017年甘肃祁连山“立法放水”问题被通报，还暴露出一些地方在重复上位法规定时对于抄哪些、不抄哪些随意性较大，直接影响国家法制统一和中央决策部署的具体落实，设区的市地方立法中也大量存在类似问题。还有一些设区的市套用兄弟省市相关法规条文，使地方立法的“地方特色”更加流于形式，贬抑了设区的市地方立法应有的针对性、权威性和地方立法权应当发挥的功能作用。只有切实将地方立法视为国家社会主义法治建设的有机组成部分，制定出能够发挥实施性、补充性、探索性作用的地方性法规，才能更好地适应现代化进程中地方治理的需要。具体解决设区的市地方立法缺乏地方特色的问题，可以从以下两个方面入手：

一是深入调查研究。调查研究是立法工作的必经程序，旨在为确定立法项目、制定法规规范提供依据。目前，一些设区的市立法调研工作在调研范围、对象和方法上都存在一定局限性，致使地方性法规难以达到“有特色”的要求。设区的市对地方立法“特色”的理解，不应停留在立法项目上的标新立异，而应在充分考虑地方立法资源有限性的基础上，通过深入调研，充分了解当地经济社会发展水平和改革发展规划、人民群众法治意识和议政能力、风俗民情等情况，按照一定程序，有顺序、有针对性地开展地方立法工作，精准定位地方立法需求、准确把握法规规范的范围和程度，切实制定出真正有特色的地方性法规。可以考虑通过立法工作机构自行组织或者委托第三方，充分查阅相关文献和档案资料，并在法规立项和草案审议直至通过前各阶段，面向包括常委会组成人员、人大代表、政府相关部门、基层群众自治组织以及相关领域专家、相关法规涉及的行政管理相对人等在内的各类群体，有针对性地灵活采用座谈、听证、论证、实地考察、发放问卷等多种方式，深入了解相关信息，分析法规项目的可行性、必要性，评估法规出台的社会影响，为设区的市人大及其常委会审议工作提供更加详实的参阅资料，使调研成果真正成为地方性法规体现地方特色的有力指引。

二是完善公民有序参与立法各项机制。公众广泛参与并提出意见建议，客观上能够达到抑制地方性法规照抄照搬、互相“抄袭”的效果，是确保地方性法规立足地方实际、解决实际问题的最有效途径。因此，“开门立法”不应停留在表面，不应是“面子工程”。扩大公民有序参与立法，既需要人大通过完善和细化公开征集立法项目、重大利益调整和重大争议问题公开听证、法规草案公开征求意见等机制，来保证公众有权利、有途径得到参与地方立法工作的平台和资料，也需要进一步加强对公众意见建议的反馈机制，不断提高公众对地方立法工作的关注度和参与地方立法的积极性，达到立法机关与公众的良性互动。一些设区的市在切实扩大公民有序参与立法方面作出了一些探索，比如，许多设区的市学习借鉴全国人大常委会法工委实践经验，设立了基层立法联系点，并就法规草案向联系点征求意见等机制作了规定；又如，江西省11个设区的市充分利用江西省人大组织省内主流媒体开设的“人大立法在进行”栏目平台，通过报纸、电视、广播等媒体，进行全覆盖宣传、全景式追踪报道、全方位征求意见，18江西省人大常委会法工委：《探索实践阳光立法推动立法改革创新——省人大常委会着力打造“人大立法在进行”》，载http://jxrd.jxnews.com.cn/system/2018/06/20/016972191.shtml，2018年6月29日访问。充分调动社会公众参与立法的热情；再如，广东省佛山、东莞等一批设区的市探索推进“互联网+立法”模式，综合运用网站、APP、微信、微博等新媒体平台发布信息、加强互动，增强公众参与立法的积极性，19张广宁：《加强指导着力提高设区的市地方立法质量》，载中国人大网，http://www.npc.gov.cn/npc/lfzt/rlyw/2016-09/18/content_1997559.htm，2018年6月8日访问。等等。

4.着力改进地方性法规法律责任配置

不断提高立法精细化水平，对关键条款深入研究，切实增强地方立法的有效性、实用性、可执行性和可操作性，是提高地方立法质量的必然要求。法律责任是法律法规必不可少的重要组成部分，是法律法规能够惩治违法行为、防止违法行为再度发生的依据，也是法律法规有效性、可执行性的保障。实践中，由于赋予设区的市地方立法权是在制定“行政三法”之后，设区的市普遍反映地方性法规难以保证强制性和执行力。事实上，尽管地方立法设置法律责任的形式和程度都受到国家法律的限制，地方性法规仍然可以依法设定除限制人身自由、吊销企业营业执照以外的多种行政处罚。但是，从数据上看，罚款仍然是设区的市设计法律责任条款时的“首选”。在413件三个事项范围相关的地方性法规中，有360件设置了罚款的处罚措施，占比高达87.2%；而设置了“警告”措施的法规共计134件，设置了“没收”（违法所得或者非法财物）措施的共计103件，设置“吊销”措施的法规共计49件，“暂扣”的共计10件，与设置罚款措施的法规件数相比都相差甚远。换句话说，尽管这些地方性法规规定的事项千差万别，但是在设置法律责任条款时大多都选择了罚款，法律责任的配置不甚合理。推动设区的市在地方立法工作中科学设置法律责任，应当从以下两个方面入手：

一是彻底扭转“罚款万能”的观念。须知罚款并非立法目的，而只是一种手段；更何况实践中，有的罚款数额较少，起不到警示作用；有的罚款数额过大，违法者无力承受；有的违法者还利用行政处罚“一事不再罚”原则，以缴纳罚款的凭证作为从事违法行为的“合法性”依据，导致违法行为屡禁不止甚至愈演愈烈。这足以说明，在从“管理”走向“治理”的今天，“以罚代治”是绝对行不通的，单纯靠罚款来规范社会秩序是不现实的。治理和管理一字之差，体现的是系统治理、依法治理、源头治理、综合施策。20参见刘捷：《促进政府从管理型向治理型转变》，载《人民日报》2014年12月16日。从地方立法工作角度看，对不同的违法行为需要综合采用多种手段，地方性法规就需要有针对性地规定不同的法律责任；在需要设置罚款时，也应在不突破上位法规定的前提下，充分体现出过罚相当、惩戒与教育相结合的原则，根据违法行为具体类型、社会影响大小和当地经济社会发展状况确定合理的罚款数额，才有可能达到预想的惩戒效果。

二是加强对其他各类法律责任的研究和应用。尽管法律规定地方性法规可以设定的行政处罚种类较多，但设区的市地方性法规中还是相对较少涉及警告、责令停产停业、暂扣或者吊销、没收等法律责任形式。究其原因，有的责任形式被认为有效性不足，对违法者几乎起不到惩罚和警示作用；有的责任形式在处罚后仍需有关部门投入力量进行一系列相关操作，执行成本较高。对此，设区的市在地方立法工作中，应当进一步加强研究，可以考虑将一些处罚措施结合起来一并使用，达到更好的处罚效果；同时应考虑鼓励执法部门利用一些先进的科学技术，降低执法成本，提高执法效率，对违法行为实行长期有效的监测监控。21比如：生态环境部已经开始采用无人机督查环境违法行为，参见环境保护部卫星环境应用中心：《环保部空中巡查：河北省12家企业问题严重》，载http://www.secmep.cn/fore/vedio.jsp?itemId=2c9081e55af9c402015afa324cba003e，2018年6月20日访问）；又如：湖南省遥感中心的卫星监测信息已经为省水利和生态环境部门采取行政行为提供了依据，参见《洞庭湖心惊现3万亩“私家湖泊”谁能如此任性？》，载http://tj.sina.com.cn/news/s/2018-06-12/detail-ihcufqih5378161.shtml?from=tj_cnxh，2018年6月15日访问。随着信息技术的发展，一些地方还积极探索新的处罚方式，比如，对违法者实施信用处罚，具体包括列入“黑名单”并公示，对“黑名单”人员禁止出行、禁止从事特定行业，等等。这类处罚实践中效果较为明显，但在事实上已经涉及对行为人行为能力和人身自由的限制。因此，设区的市地方立法在设置法律责任条款时，仍须时刻绷紧“不抵触”的底线，在有明确的上位法依据或者授权时谨慎作出规定。

（二）省、自治区层面

根据立法法规定，省、自治区人大常委会应当对设区的市地方性法规的合法性进行审查。省、自治区人大常委会的审查对设区的市地方性法规立法质量有着重大影响。因此，要将设区的市地方立法工作推向新的高度，还必须加强省、自治区人大常委会立法能力建设，健全审查批准工作机制，加强省市之间的沟通指导，为设区的市地方立法工作把好关。

1.继续加强审批工作能力建设

立法法修改以来，设区的市地方立法实践有序展开。进入2016年后，设区的市地方性法规数量增加，省、自治区人大常委会审查批准工作量和工作压力随之大大增加。根据《立法法》第72条第2款的规定，省、自治区人大常委会对经审查不与上位法相抵触的设区的市地方性法规应当在四个月内予以批准。据统计，截至2018年3月，设区的市地方性法规在省、自治区人大常委会审查批准阶段平均耗时57.6天（约2个月），在法律规定的4个月期限以内；有13个省出现过审查批准时间超过120天（约4个月）的法规，共计36件；审查批准时间最长的10件法规均已超过150天（约5个月）。为了按法定时间要求做好设区的市地方性法规审查批准工作，除海南、河北、西藏三个省、自治区外，其他各省、自治区均已采用批量批准22省、自治区人大常委会单次会议批准3件或3件以上设区的市地方性法规的，计为“批量批准”。的方式，对设区的市地方性法规进行“打包批准”，提高工作效率。广东、湖北、广西三个省、自治区都曾出现过单次常委会会议批准十余件设区的市法规的情况。一些省、自治区人大常委会还在法工委增设了专门的下属机构，负责设区的市地方性法规合法性审查的具体工作（不完全统计见表3）。从时间上看，2017年4月以后，省市之间经过一定磨合，审查批准时间减少趋势明显，审批时间超长（超过120天）的法规减少至6件，效果显著。具体情况见表4。

表3 省、自治区专门负责设区的市地方性法规审查批准工作的机构名称统计23

表4 设区的市地方性法规审查批准用时情况分年度统计

当前，设区的市开展地方立法工作积极性较高，可以预见，未来一段时间报送省、自治区人大常委会的地方性法规数量将会保持在一个较稳定的水平。省、自治区人大常委会应进一步提高审查批准工作能力，除了加强对从事审查批准工作人员的专门培训外，还应当搭建平台，加强同其他省、自治区人大常委会的沟通，通过交流实践中的好经验好做法，学习互鉴，切实提高工作效率。

2.继续完善审批工作机制

随着设区的市地方立法工作的深入开展，省、自治区人大常委会在审查批准设区的市地方性法规工作中机制不健全的问题逐渐显现。比如，立法法只规定了省、自治区人大常委会对设区的市报请审查批准的地方性法规进行合法性审查，但对于省、自治区人大常委会参与审查批准工作的具体部门及各自发挥的作用则未作统一规定。目前，已经有一些省、自治区在修改地方立法条例时较好地处理了这一问题。比如，湖南省在其地方立法条例中规定，报请批准的地方性法规，在设区的市审议通过前，由常委会法工委进行指导，征求有关专门委员会和省人民政府有关部门的意见，由法制委员会向常委会全体会议作审查报告。24参见：《湖南省地方立法条例》，载《湖南日报》2018年6月4日。具体工作中，设区的市需在法规草案二审后向省人大常委会法工委报送征求意见的函，由法工委会同相关专委会和省直政府部门征求意见，汇总后形成指导意见下发到相应设区的市。这样的规定使审批工作流程更加透明，各部门职责更加明晰，有利于提高审批工作效率。

实践中，理顺审批工作机制，还需省、自治区人大对立法法未作统一规定的其他一些具体程序机制加强研究，根据地方实际情况予以细化、明确，比如，根据省、自治区人大常委会审查意见对设区的市地方性法规进行修改和再次报请审查批准的具体程序；对于经审查发现与上位法相抵触的设区的市地方性法规具体处理的程序，等等。

3.继续延伸审批工作“触角”

省、自治区人大常委会进行合法性审查的标准问题是实践中设区的市普遍反映和要求明确的另一问题。据调查，各省、自治区人大常委会在审查中对“合法性”的把握尺度不一，给有的设区的市造成了一些困惑；有的省、自治区人大常委会在审查时对法规的合法性及法规规范的合理性、适当性都提出了修改意见，被认为“管得太宽”或者“管得太死”，“打击”了设区的市立法积极性，也反过来使省、自治区人大常委会的相关工作面临新的压力。

事实上，一件设区的市地方性法规真正经过了立项论证、层层审议和第三方评估，再加上公众广泛参与、积极建言，仍然存在合理性、适当性或者立法技术规范、文字表述等问题的情况相对是比较少的；此外，各省、自治区地方立法条例普遍对设区的市提出了派员出席常委会会议并作解释的要求，法规有关规定确实存在特殊情况的，除作草案说明外，也仍有渠道可以充分解释说明。因此，审查标准的问题事实上并不只是法规审批环节的问题，不是仅靠列出“负面清单”就能解决的，关键在于将审查批准工作“触角”向前延伸，加强省、自治区人大常委会对于设区的市地方立法工作的指导协调，切实提高地方立法质量。三年来，许多省、自治区在这方面作出了积极努力：有的在地方立法条例或内部工作规范中明确了对设区的市地方立法介入指导的具体环节，并规定在法规审议通过前及时提出修改意见和建议，等等；有的为设区的市制定地方立法条例提供范本，推动各市将立法工作各项制度规范化；有的定期在本省或组织相关干部赴地方立法经验丰富的外省进行专题培训；有的帮助设区的市与地方高校、科研院所建立合作关系，聘请立法咨询顾问，鼓励运用“外脑”，提高立法专业水平。2016年以来，一些省、自治区还在指导设区的市地方立法工作方面作出了新的尝试，比如，广东、吉林等省积极召开法规审查批准后点评会议，组织各设区的市法工委负责同志参加观摩，从中互相学习，取长补短，其中广东省对十余个设区的市首部实体性法规都组织召开了此类会议，取得了良好效果。

省、自治区继续加强对设区的市地方立法工作的指导，可以考虑从选项立项环节开始提前介入，建立和完善省市立法项目协调制度，通过协调沟通，实行错位立法，解决好当前最为突出的省市两级重复立法问题，避免浪费立法资源。一些省、自治区在这方面的工作机制已经较为完善，比如，江西省人大常委会对各市科学编制立法计划提出了遵循原则、留有空间和从严把关等三个明确要求；25杨维汉：《地方立法如何“立得住、真管用”》，载http://www.xinhuanet.com/legal/2017-10/07/c_1121768369.htm，2018年6月8日访问。四川省人大法制委、常委会法工委对设区的市州立法计划的制定、立法项目的确定等不断加强服务指导和统筹协调；26刘佳：《立法权“下放”地方接得住吗》，载《四川日报》2016年1月15日。河南省不仅对设区的市报送立法项目的原则、重点和数量提出明确要求，而且先行沟通，严格把好设区的市地方立法的第一道关口，努力让各设区的市列入计划的项目合法、恰当、管用，27河南省人大常委会法工委：《改进工作提高质量切实发挥立法的引领和推动作用》，载中国人大网：http://www.npc.gov.cn/npc/lfzt/rlyw/2017-09/13/content_2028833.htm，2018年6月8日访问。等等。鉴于许多省市在法规立项工作中已经探索建立了立法项目库，下一步，可以考虑在收集整理省市立法项目库后，由省级人大针对省市重复提出的项目组织召开专题工作会议进行统筹协调，决定由省级统一立法解决或者由设区的市根据各自情况分别立法，进一步提高省市协调机制的运作效率。