中美贸易战背景下的WTO诉讼＊

杨国华

清华大学法学院教授，中国法学会世界贸易组织法研究会常务副会长

一、引言

中美贸易战的主线是“301之战”。2017年8月18日，美国宣布对中国的技术转让、知识产权、创新的立法、政策和做法进行“美国贸易法301条款调查”（“301条款调查”）。2018年3月22日，美国公布调查报告，认定中国的措施不合理、具有歧视性并且给美国商业造成负担或者限制，后决定对来自中国的价值500亿美元产品加征25%关税，具体分340亿美元和160亿美元两步实施。中国宣布采取反制措施，对来自美国的同等金额产品加征同等比例关税。4月5日，美国总统放话，称考虑将进一步对1000亿美元产品加征10%关税。7月11日，美国宣布，准备对2000亿美元产品加征10%关税。8月3日，中国宣布对600亿美元产品加征关税。同日，美国再次宣布，将2000亿美元产品关税增加至25%，而中国则表示将采取“数量型和质量型相结合的综合措施”。1参见《商务部新闻发言人对美白宫6月18日声明发表谈话》，载商务部网站：http://www.mofcom.gov.cn/article/ae/ag/201806/20180602756563.shtml，2018年8月26日访问。中美贸易战气氛之激烈，金额之巨大，为国际贸易史所未见，而贸易战之走向及其影响，也为常人所难以预料。

“301之战”是主线。事实上，中美贸易战还有三条“支线”，即“201之战”、“232之战”和“双反之战”。2017年至2018年，美国先后对进口太阳能电池、光伏产品和洗衣机等产品采取保障措施（美国贸易法201条款）；因“国家安全”（美国贸易法232条款）而对钢铁和铝加征关税，并且宣布进一步对汽车及其零部件展开“国家安全”调查；政府自主发起对来自中国的铝合金板的反倾销和反补贴调查（“双反调查”）。针对以上措施，中国采取了相应行动，包括在“232之战”中对价值30亿美元的美国产品加征关税，在“双反之战”中对美国进口高粱自主发起“双反调查”并采取临时措施。

中美贸易战主要是“关税战”，即由美国挑起一件件事端，中国一件件应对，双方不断加征关税。然而，在“关税战”之外，还并行着“法律战”，即WTO诉讼：“301之战”，中美相互起诉；“201之战”，中国起诉美国并加入他国诉讼；“232之战”，中美相互起诉；“双反之战”，中国有可能提起诉讼。如果说“关税战”如火如荼、引人注目，那么“法律战”则按部就班、悄然进行。

二、“301之战”

（一）“中国关于知识产权保护的措施案”（DS542）

2018年3月23日，美国向WTO提起诉讼，认为中国法律在技术转让合同终止后未对外方权利予以保护并且歧视外方，涉及《技术进出口管理条例》第24条、第27条和第29条，《中外合资经营企业法实施条例》第43条，《对外贸易法》，《中外合资经营企业法》和《合同法》等中国法律法规，违反了《与贸易有关的知识产权协定》第3条规定的国民待遇和第28条规定的专利权授予的规定。这个案件的名称是“中国关于知识产权保护的措施案”（China-Certain Measures Concerning the Protection of Intellectual Properties, DS542）。美国认为，根据中国法律，技术转让合同终止后，外国专利持有人不能对合资企业的中方执行专利权，并且中国法律规定了强制性不利合同条款，歧视外国进口技术，因此中国法律剥夺了外国知识产权持有人保护其知识产权以及自由商谈许可合同和其他与技术相关合同条款的能力。2见WTO文件：WT/DS542/1。

这个案件是根据“301条款调查”结果提起的。在调查报告中，美国就已经提及这个问题，并且将诉诸WTO争端解决机制作为应对所谓中国技术转让、知识产权和创新的立法、政策和做法的措施之一。3该报告见美国贸易代表办公室网站: https://ustr.gov/sites/default/files/Section%20301%20FINAL.PDF，2018年8月26日访问。针对美国的起诉，中国表示：中国一向高度重视知识产权保护，采取了众多强有力的措施保护国内外知识产权人的合法权益，取得的成绩有目共睹；中国将根据世贸组织争端解决程序进行妥善处理。4见商务部网站： http://www.mofcom.gov.cn/article/ae/ag/201803/20180302723323.shtml，2018年8月26日访问。

（二）“美国对来自中国产品采取的关税措施案”（DS543、565）

4月4日，中国向WTO提起诉讼，认为美国宣布对价值500亿美元产品加征关税25%的措施，仅仅针对中国产品实施，并且超过了美国在WTO所承诺的税率，因此违反了《关税与贸易总协定》（GATT）第1条最惠国待遇和第2条关税约束的义务，并且违反了《关于争端解决的程序与规则的谅解》（DSU）第23条不得采取单方面行动的规定。这个案件的名称是“美国对来自中国产品采取的关税措施案”（United States-Tariff Measures on Certain Goods from China,DS543）。5见WTO文件：WT/DS543/1。美国表示，美国措施尚未实施，诉讼不足以成立；“301条款调查”有些不涉及WTO义务，因此DSU第23条不应适用。6参见3月27日美国在争端解决机构会议上的发言：https://geneva.usmission.gov/wp-content/uploads/sites/290/Mar27.DSB_.Stmt_.as-delivered.fin.rev_-1.pdf，2018年5月8日访问。随着“关税战”的进展，7月6日和16日，中国又补充了诉讼请求：前一个是针对美国于7月6日实施的340亿美元产品关税，后一个是针对美国7月10日宣布将要实施的对2000亿美元产品加征10%关税。7见WTO文件：WT/DS543/1/Add.1，WT/DS543/1/Add.2。

8月23日，160亿美元产品关税正式实施。同日，中国向WTO提起诉讼，案件名称是“美国对来自中国产品采取的关税措施案之二”（United States — Tariff Measures on Certain Goods from China Ⅱ，DS565）；美国违反WTO规则的条款与前一个案件相同。8见WTO文件：WT/DS565/1。

（三）评析

这是典型的“关税战”与“法律战”并行，或者更为确切地说，是“法律战”紧随“关税战”的情形。中美双方一边加征关税，另一边提起诉讼。“法律战”本身无可厚非，美国或中国认为对方违反规则，都有权提起诉讼。然而，在“关税战”背景下，“法律战”看上去显得苍白甚至荒谬，因为双方加征关税的行为，明显不符合WTO规则。换句话说，双方都是一边自身违反规则，一边却在指责对方违反规则。

当然，细想之下，情况并非如此简单。首先，征税有是非之分。“关税战”是美国挑起事端，中国奋起反抗，因此错在美国。WTO体制对美国悍然违反规则的行为束手无策，因此中国不得不采取正当防卫措施。其次，诉讼有实质差别。美国起诉中国，是关于技术许可等实体事项，而中国起诉美国，是关于加征关税的程序事项。也就是说，双方都提起诉讼，但是诉讼事项却没有交叉。有趣的是，针对中国加征关税的行为，美国并没有起诉中国，只是非正式地表示过质疑。9早期美国曾经提出“希望听听中国关于加征关税的理由”；见WTO文件：WT/DS543/2。后来直接表示“中国对美国拟报复，其行动并无任何国际法依据或正当理由”。见美国贸易代表办公室网站：https://ustr.gov/about-us/policy-offices/pressoffice/press-releases/2018/july/statement-us-trade-representative，2018年8月26日访问。如果美国起诉中国征税，则双方的诉讼会显得更加荒谬，因为这就意味着双方都是明知故犯，诉诸WTO争端解决机制只是做秀而已。

特别值得提及的是，在中美互相诉讼之际，欧盟也单独就所谓中国技术转让问题提起诉讼（“中国技术转让措施案”，China-Certain Measures on the Transfer of Technology, DS 549）。欧盟认为，中国在工业产权、其他知识产权和未披露信息（统称“知识产权”）等技术的进口方面，规则与适用于国内公司之间的技术转让规则不同，对外国知识产权持有人构成了歧视，限制了外国权利持有人保护知识产权的能力。10见WTO文件：WT/DS548/1。虽然美国与欧盟起诉的案件名称不同，但是内容基本重合。11欧盟起诉的内容更为详尽，争议措施所涉及的中国法律文件及所依据WTO条款有所增加。欧盟与美国联手起诉中国，这已经不是第一起案件，12例如，在以下案件中，欧盟都是与美国同时提起诉讼：“中国汽车零部件案”（DS339、340，2006年）、“中国金融信息服务案”（DS372、378，2008年）、“中国原材料案”（DS394、395，2009年）、“中国稀土案”（DS431、432，2012年）和“中国原材料出口税案”（DS508、509，2016年）。并且欧盟对于中国知识产权问题的关注也由来已久。13欧盟与中国在官方经济对话机制下，设有知识产权工作组，每年两次举行专题会谈。此外，欧盟还与中国共同设立了知识产权合作项目，开展综合的合作。参见中国保护知识产权网：http://www.ipr.gov.cn/article/gjhz/shuangbian/zo/zozscqhzxm/201604/1889293.html; http://www.ipr.gov.cn/article/gnxw/zfbm/zy/bw/201801/1916605.html，2018年 8月 26日访问。然而，此时欧盟起诉中国，却反映了复杂的情况。显然，在知识产权问题上，欧盟与美国站在一起，表达了对美国的支持。但是这并不意味着欧盟支持对中国发起“301条款调查”，因为这种单边主义措施，欧盟也深受其害，曾经在WTO起诉美国，14并且此时正在受到调查。15美国正在对欧盟牛肉进口问题进行“301条款”调查，但是该调查是为了执行WTO相关裁决。参见美国贸易代表办公室网站：https://ustr.gov/sites/default/files/301/Section%20301%20Beef%20FR%20Notice.pdf，2018年8月26日访问。对于美国挑起对华贸易战的行为和破坏WTO规则的行为，欧盟不置一词，但是此时起诉中国却有“趁火打劫”之嫌。事实上，欧盟应该早已看到，中美贸易战对WTO体制的损害，使所有164个WTO成员都成为受害者，无一幸免。不仅如此，美国现政府采取的进攻性的单边主义政策，四面出击，欧盟早已成为直接受害者（详见下文“232之战”）。鉴于此，欧盟起诉中国，时机是否适当，值得研究。收到欧盟“磋商请求”（诉状）后，中国表示：中国政府一向高度重视知识产权保护，采取了众多强有力的措施保护国内外知识产权权利人的合法权益，取得的成绩有目共睹；在知识产权合作方面，中欧双方建立了知识产权工作组机制；通过这一机制，中欧双方一直保持着有效沟通，在诸多领域取得了积极成果；对欧方提出起诉表示遗憾，将根据世贸组织争端解决程序进行妥善处理。16见商务部网站：http://www.mofcom.gov.cn/article/ae/ag/201806/20180602751468.shtml，2018年8月26日访问。

三、“201之战”

8月14日，中国向WTO提起两个案件。一个是“美国光伏产品保障措施案”（United States- Safeguard Measure on Imports of Crystalline Silicon Photovoltaic Products,DS562），认为美国限制光伏产品进口的措施不符合WTO《保障措施协定》的若干规定。17见WTO文件：WT/DS562/1。另一个是“美国可再生能源案”（United States-Certain Measures Related to Renewable Energy,DS563），认为美国若干州对可再生能源的激励项目不符合GATT第3条国民待遇、《与贸易有关的投资措施协定》以及《补贴与反补贴措施协定》等规则。18见WTO文件：WT/DS563/1。

以上诉讼，显然是针对美国的进口太阳能电池和光伏产品保障措施的。其中，“美国光伏产品保障措施案”直接起诉美国措施不符合WTO规则。中国表示：美国对进口光伏产品采取全球保障措施，最高加征30%关税；美方采取的措施，无论在程序上还是在实体上，均涉嫌违反《保障措施协定》；这种滥用保障措施的行为，不仅损害了中方的合法权益，也影响了WTO的严肃性与权威性。19见商务部网站：http://www.mofcom.gov.cn/article/ae/ag/201808/20180802775695.shtml，2018年8月26日访问。“美国可再生能源案”显然也是针对性措施。中国表示：美方在对进口光伏产品违规采取保障措施的同时，对本国制造的光伏等可再生能源产品给予额外补贴，涉嫌构成进口替代补贴并违反国民待遇义务；美方的补贴政策，使本国可再生能源产业获得不正当的竞争优势，损害了中国可再生能源企业的合法权益；美方上述违规措施严重扭曲了光伏等产品的国际市场，严重损害中方的贸易利益。20见商务部网站：http://www.mofcom.gov.cn/article/ae/ag/201808/20180802775695.shtml，2018年8月26日访问。

除了以上单独提起的诉讼，中国还作为第三方加入了此前韩国就光伏产品和洗衣机提起的诉讼。21见WTO文件：WT/DS545/2。保障措施是针对产品而不是针对国家的，所以美国所采取的措施影响了很多国家。韩国的起诉表明，美国发起的贸易战不仅仅针对中国，而且涉及其他国家。也就是说，在对美贸易战中，中国并非孤军奋战。这种特点，在下文所述“232之战”中更为明显 。

四、“232之战”

（一）“美国钢铁和铝措施案”（DS544）

4月5日，中国提起WTO诉讼，认为美国对钢铁和铝分别加征25%和10%关税的措施，违反了《保障措施协定》和GATT相关条款。这个案件的名称是“美国钢铁和铝措施案”（United States- Certain Measures on Steel and Aluminium Products, DS544）。22见WTO文件：WT/DS544/1。

对于美国基于所谓“国家安全”而限制钢铁和铝进口的措施，欧盟和中国等国家一直认为其实质上属于保障措施，依据《保障措施协定》与美国进行磋商，并且在被拒绝的情况下采取了限制美国进口的措施，23参见中国等在WTO货物贸易理事会的发言：https://www.wto.org/english/news_e/news18_e/good_23mar18_e.htm；WTO文件：铝（G/SG/161）；钢铁（G/SG/162）；WTO 文件：G/SG/161/Suppl.1; G/SG/162/Suppl.1; G/SG/167；WTO文件：WT/DS544/2。同时在WTO提起诉讼。先后提起诉讼的有中国、印度、欧盟、加拿大、墨西哥、挪威、俄罗斯、瑞士和土耳其9个WTO成员。24瑞士：DS556（2018年7月9日），俄罗斯：DS554（2018年6月29日），挪威：DS552（2018年6月12日），墨西哥：DS551（2018年6月5日），加拿大：DS550（2018年6月1日），欧盟：DS548（2018年6月1日），印度：DS547（2018年5月18日），中国：DS544（2018年4月5日）。然而，美国一直认为其措施不是保障措施。25参见WTO文件：WT/DS544/2。

（二）“中国对美产品加征关税案”（DS558）

7月16日，美国提起WTO诉讼，认为中国对美国产品加征关税的措施违反了《关税与贸易总协定》（GATT）第1条最惠国待遇和第2条关税约束的义务。这个案件的名称是“中国对美产品加征关税案”（China- Additional Duties on Certain Products from the United States,DS558）。26见WTO文件：WT/DS558/1。基于相同理由被诉的，还有加拿大、欧盟、墨西哥、土耳其和俄罗斯。27见WTO文件，加拿大：WT/DS557/1（7月16日）；欧盟：WT/DS559/1（7月16日）；墨西哥：WT/DS560/1（7月16日）；土耳其WT/DS561/1（7月16日）；俄罗斯WT/DS566/1（8月27日）。印度已经向WTO通报了报复措施，见WTO文件：No. G/L/1239, G/SG/N/12/IND/1; G/L/1239/Rev.1 ; G/SG/N/12/IND/1/Rev.1，但是两次推迟，据印度财政部声明，关税将推迟至9月18生效，见CNBC报道：https://www.cnbc.com/2018/08/03/reuters-america-refile-india-to-impose-tariffs-onsome-u-s-goods-in-september.html。日本向WTO通报了报复措施，但在短时间内不会生效，见WTO文件：G/L/1240 ;G/SG/N/12/JPN/4。挪威和瑞士没有通报限制美国进口的措施。

中国表示：美钢铝232措施以“国家安全”为名，行贸易保护主义之实，这已成为WTO众多成员的共识；美方措施是对多边贸易规则的严重破坏，损害了包括中国在内的WTO成员的正当权益；中方已按WTO规则向美方提出补偿磋商请求，但美方拒绝予以回应；中方不得不采取进一步行动，以平衡美钢铝232措施对中方造成的利益损失，维护自身的合法权益；中方措施是维护国家利益和多边贸易体制的必要举措，是正当的，也是符合多边贸易规则的。28见商务部网站：http://www.mofcom.gov.cn/article/ae/ag/201807/20180702767424.shtml，2018年8月26日访问。

（三）评析

贸易战发展至此，已经从中美贸易战，演变成全球贸易战。美国以其单边主义措施，对抗所有WTO成员。

然而，既然是“法律战”，那么法律规则就是战斗的核心。此处首先需要澄清的，是美国限制钢铁和铝的措施是否属于保障措施，其次才是该措施是否符合《保障措施协定》等问题。如果是保障措施，那么中国等成员所采取的措施就是有WTO规则依据的，而如果不是保障措施，则不能依据《保障措施协定》采取措施。

从表面上看，美国措施是依据国内法“232条款”（国家安全）采取的，而不是依据“201条款”（保障措施）采取的。然而，是否为保障措施，显然不能依据成员自己的国内法加以确定，而是应该依据《保障措施协定》的标准进行衡量。在WTO刚刚作出裁决的“印尼铁或钢保障措施案”（Indonesia- Iron or Steel Safeguard, DS490、496）中，上诉机构做出了初步说明。29上诉机构认为，一项措施构成保障措施，需要具备两个基本条件：首先，该措施是中止GATT义务或者撤销、修改GATT减让；其次，中止、撤销或修改是为了防止国内产业受到严重损害或者给予补救。上诉机构还指出，应该考虑措施的设计、结构和运作，具体包括国内法的归类、国内程序以及向WTO保障措施委员会通报情况等因素。但是，没有任何一个因素本身对是否构成《保障措施协定》第1条意义上的保障措施起决定性作用。见上诉机构报告第5.60段，WTO文件：WT/DS490/AB/R；WT/DS496/AB/R。

此外，美国已经表示其措施符合GATT第21条（安全例外）。30参见WTO文件：WT/DS544/2。同样，此处涉及该条的解释问题。从该条的上下文看，援引该条例外是有条件的，主要是战争状态和特殊商品，而不是和平时期和普通商品。31第21条（安全例外）：本协定的任何规定不得解释为：(a)要求任何缔约方提供其认为如披露则会违背其基本安全利益的任何信息；或(b)阻止任何缔约方采取其认为对保护其基本国家安全利益所必需的任何行动 (i)与裂变和聚变物质或衍生这些物质的物质有关的行动；(ii)与武器、弹药和作战物资的贸易有关的行动，及与此类贸易所运输的直接或间接供应军事机关的其他货物或物资有关的行动；(iii)在战时或国际关系中的其他紧急情况下采取的行动；或组织任何缔约方为履行其在《联合国宪章》项下的维护国际和平与安全的义务而采取的任何行动。如果美国进一步对汽车及其零部件采取所谓的“国家安全”措施，这一点将更加突出，“安全”及其“例外”显然不应被滥用。

五、“双反之战”

2017年11月28日，美国商务部自主发起对中国通用铝合金板的“双反”调查，后做出肯定性裁决并将据此采取临时措施。32美国商务部初步裁定中国出口美国的通用铝合金板接受了31.2%至113.3%不等的补贴，并且认定中国所有出口商在美国的通用铝合金板价格低于正常价值167.16%。见美国商务部网站：https://www.commerce.gov/sites/commerce.gov/files/fact_sheet_commerce_self-initiates_antidumping_duty_and_countervailing_duty_investigations_of_imports_of_common_alloy_aluminum_sheet_from_the_peoples_republic_of_china.pdf 。临时措施主要是要求企业提供与倾销幅度和补贴率相应的保证金，见美国商务部网站，反补贴：https://enforcement.trade.gov/download/factsheets/factsheet-prc-common-alloyaluminum-sheet-cvd-prelim-041718.pdf。 反 倾 销：https://enforcement.trade.gov/download/factsheets/factsheet-prccommon-alloy-aluminum-sheet-ad-prelim-061818.pdf ，2018年8月1日访问。美国措施有可能会成为中国起诉美国的又一起案件。美国频繁使用反倾销和反补贴措施，在WTO多次被诉，其中被中国起诉并胜诉就有多起。33例如，“美国反倾销和反补贴案”（DS379，2008年）、“美国反补贴案”（DS437，2012年）、“美国反补贴和反倾销案”（DS449,2012年）和“美国反倾销方法案”（DS471 ，2013年）。

与此同时，中国对美国进口高粱自主发起“双反调查”并加征关税，显然属于反制措施。然而，目前该措施已经终止，不会引发WTO诉讼案件。34见商务部网站，反倾销立案调查的公告：http://www.mofcom.gov.cn/article/b/c/201802/20180202708223.shtml，反补贴立案调查的公告：http://www.mofcom.gov.cn/article/b/c/201802/20180202708103.shtml，反倾销调查初步裁定：http://www.mofcom.gov.cn/article/ae/ai/201804/20180402733157.shtml。该调查于5月18日终止，理由是：“本案调查过程中，调查机关收到大量下游用户的反映，认为案件调查将会提高下游养殖业成本，对原产于美国的进口高粱采取反倾销反补贴措施影响广大消费者生活成本，不符合公共利益。经调查，调查机关发现近期国内猪肉价格持续下降，许多养殖户生计面临困难，在此情况下，对原产于美国的进口高粱采取反倾销反补贴措施不符合公共利益。”见商务部网站：http://trb.mofcom.gov.cn/article/cs/201805/20180502745327.shtml，2018年8月26日访问。

六、结语

在这场剑拔弩张、惊心动魄的贸易战中，“关税战”是主战场，而“法律战”是辅战场。加征关税立竿见影，而法律诉讼旷日持久。正如真正的战争能够引发很多反思，中美贸易战两个战场并行的局面，也引起了很多思考。首先，效果与道义。中美双方一边征税，一边诉讼，显然因为征税更为有效，而诉讼具有道义。从积极方面看，法律、WTO和国际法是有作用的，但是从消极方面看，法律、WTO和国际法不过是工具而已。其次，打击与利用。“关税战”是对WTO体制的重创，因为两个贸易大国公然使用不符合WTO规则的措施进行对抗，尽管美国是蛮横无理挑起事端，而中国是迫不得已正当防卫。35参见杨国华：《中美贸易战中的国际法》，载《武大国际法评论》2018年第3期。“法律战”是对WTO体制的嘲讽，因为WTO争端解决机制显然不是为了作为“关税战”的工具而存在的；过去20多年受理的500多起案件为澄清贸易规则和理性解决争端树立了良好的先例，增强了法治信心。最后，依据与缺陷。WTO成员当然应该遵守规则，特别是按照法定程序解决争端，但是贸易战却彰显了规则的缺陷，特别是如何处理美国公然违规以及中国被迫自卫的行为。在“301之战”中，美国层层加码，不断征税，明显违反了WTO规则，但是WTO却无能为力，而在这种情况下，要求中国只走诉讼一条道路，显然是不合理的。

战争是人类的悲剧，但是战争却在事实上推动人类的进步。从历史上看，人类通过自相残杀，生灵涂炭，一点点吸取教训和积累经验，特别是制定国与国之间相处的基本原则和具体规则，包括尊重主权，禁用武力，平等互惠，甚至对彼此产品给予国民待遇和最惠国待遇，使世界逐渐走上和平与发展之路，而其中最为主要的教训或经验，就是法治。人们认识到，通过成立国际组织，履行写明权利与义务的条约，通过法律程序解决争端，才能实现和平共赢，长治久安，也才是人类相处之道。相信中美贸易战也能提供这样的教训或经验。