河南省稳定粮食产能问题研究

生秀东

（河南省社会科学院 农村发展研究所，河南 郑州 450002）

河南是全国重要的粮食生产大省，粮食总产量约占全国的十分之一，小麦产量约占全国的四分之一，被确定为国家粮食生产核心区。粮食生产是河南的政治担当，被习近平总书记誉为是河南的一张“王牌”。近年来，河南省粮食生产能力大大提高，2017年粮食产能达到1250亿斤。但地力透支，尤其是耕地资源的减少，给年际间粮食产量稳定带来一定影响。研究影响河南省粮食产能的主要因素，探析应对措施，实现粮食产能的稳定，对于保证国家粮食安全、推进河南省农业供给侧结构性改革具有十分重要的意义。

一、粮食产能的特征及政策含义

1.粮食产能的特征。粮食产能即粮食生产能力。学界多从投入产出角度给粮食产能下定义，指在一定时期、一定地区、一定的社会经济技术条件下，由农业生产要素综合投入所形成，可以达到的最佳粮食产出水平，即粮食的生产可能性边界。粮食产能概念的显著特征是其潜在性和动态性。所谓潜在性，是指粮食产能不等于实际产量。习近平总书记在《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》的说明时提出，“利用现阶段国内外市场粮食供给宽裕的时机，在部分地区实行耕地轮作休耕。休耕不能减少耕地、搞非农化、削弱农业综合生产能力，确保急用之时粮食能够产得出、供得上”［1］。习近平总书记的这段表述，说的即是粮食产能的潜在性含义。所谓动态性，是指随着社会经济条件的变化，粮食产能不可能一成不变，而是在不断变化，例如随着农业分工深化、现代要素投入增加等有利因素的出现，粮食产能有提高的可能，但随着城市化带来的耕地减少、青壮年劳动力离农进城、耕地地力透支等不利因素的出现，粮食产能也有下降的可能。动态性是研究粮食产能稳定的一个挑战。粮食产能尽管是一个存量指标，但不可能年年保持不变。稳定的字面含义是既不减少，也不增加。我们设定的粮食产能稳定的含义是确保产能不减少、不降低，即尽量减少影响粮食产能下降的不利因素。

2.粮食产能的影响因素及其政策含义。从投入产出角度或者C-D生产函数的角度看，粮食产能的影响因素包括土地投入、劳动力投入、资本投入、科技投入、政策以及自然灾害等其他要素。第一，物质投入是影响粮食综合生产能力的最主要因素。物质投入包括耕地面积、有效灌溉面积、化肥施用量和农业机械动力等。既定数量的耕地是保障粮食产能的基础，其政策性含义是在城市化进程中要严守耕地红线，始终坚持最严格的耕地保护制度。第二，科技投入的重要性逐步增加。粮食产量可分解为粮食播种面积和单产两个因素，技术进步是提升粮食单产的主要因素。当前粮食新品种、防病抗灾技术的推广对粮食产能的影响呈增长趋势，其政策性含义是国家提出的粮食安全新战略“藏粮于技”。

从可持续发展和永续农业的角度看，投入产出角度比较重视数量、容易忽视粮食生产投入要素的质量，粮食产能实质上是正常条件下使用既定质量和数量的投入品产出的最大粮食产量。过去围湖造田、高坡度土地种粮，土地投入数量增加，粮食总产量增加，但降低了粮食产能。因此，农业生产要素的质量，包括土地肥力、水利状况、劳动者素质等，是影响粮食产能的主要因素，其政策性含义是国家提出的粮食安全新战略“藏粮于地”。

从经济均衡角度看，粮食产能是整个经济体系处于均衡状态时，粮食生产者在正常利润率条件下愿意并能够持续生产供给的理想粮食产量。市场供求状况将决定粮食产能转化为实际年产量的比例，从长期看，粮价影响生产者投资粮食生产的积极性，最终影响粮食产能的形成。因此，国家政策以及市场粮价也是影响粮食产能的主要因素。例如粮食补贴政策，新增的补贴资金重点向种粮大户倾斜，这就调动了农民的种粮积极性，激励了商品粮食的生产。经济学中的供给定理说明，只要有足够高的价格，甚至可以诱导出超越粮食产能的年产量。尽管粮食产能在需要时，可以（全部）转化为实际产量。但考虑到交易费用或者转化费用，耕地在产业结构调整中，退出粮食生产改作他用，粮食生产要素就会流失或失去部分功能，当然也包括种粮人员的流失，再恢复到潜在水平，就要付出相当大的转化费用和时间。河南省粮食产能主要是省内各个农户粮食产能之和，其政策性含义是需要保障粮食生产者合理的利润水平。在未来农产品价格形成机制改革中，粮食价格不能大起大落，要始终保障农民种粮的积极性。

从制度经济学的角度看，粮食产能的影响因素还有组织制度，同样的粮食投入要素，小农户与新型农业经营主体的生产方式和经营效率是不一样的。随着新型农业经营主体用现代要素替代传统要素，同样的投入成本，新型主体相对于小农户，粮食生产可能性边界将向外移动，即粮食产能提高。因此，农户的社会化性质和生产规模在当前是日益重要的产能影响因素，其政策性含义之一是发展新型农业经营主体有利于保障粮食产能。但在河南省广大农村，以小农户为主体的粮食生产格局还会继续存在相当长的时期，这是保障粮食产能面临的约束条件和基本省情、农情。推进土地流转和发展规模经营，要尊重农民意愿，不能搞强迫命令，不能走过头。习近平总书记在2016年安徽小岗村农村改革座谈会上的重要讲话指出，任何时候都不要随便动农民的土地，要有足够的历史耐心。河南近年的实践说明，强调粮食产能的组织制度因素，其政策性含义之二是重点发展面向小农户的农业生产性服务业。

二、河南省粮食产能影响因素的发展情况

1.播种面积增加。河南省十分重视粮食生产，在耕地面积保持基本稳定的情况下，积极扩大粮食生产，粮食播种面积不断增加。据表1显示（本文所有图表数据均来源于河南省第二次全国农业普查和第三次全国农业普查），河南省2016年粮食播种面积为11220千公顷，比2006年增长18.7%。在全年的粮食播种面积中，夏粮最主要品种是小麦，秋粮最主要品种是玉米和稻谷，其中小麦增长9.5%，玉米增长53.0%，稻谷增长7.5%。但是，靠播种面积增加这种粗放型生产方式提升粮食产能并非长久之计。河南省粮食生产核心区规划要求粮食耕地面积维持在7500万亩，这就要求河南必须走提高单产的内涵式发展道路。

表1 河南省主要粮食播种面积 单位：千公顷

2.劳动者素质提升。据表2显示，河南省从事农业生产经营人员接受文化教育程度呈现显著提升趋势。与2006年相比，2016年全省从事农业生产经营人员中“未上学”和“小学”文化程度呈现负增长，“高中”和“大专以上”文化程度的人员增长迅速。

表2 河南省不同教育程度农业从业人员数单位：万人

3.生产现代化水平提高。第一，新型农业经营主体数量发展迅速。河南省第三次全国农业普查结果显示，2016年全省农业经营单位12.42万个，是2006年1.67万个的7.4倍，规模农业经营户达到27.09万户，这在河南省第二次全国农业普查时还是新生事物，数量很少。伴随着新型农业经营主体的增加，规模农业经营迅速发展。2016年末，新型农业经营主体实际耕种耕地面积占全省实际耕种耕地面积的14.1%［2］，尽管农户分化趋势明显，但另一方面也说明小农户为主体的粮食生产格局并未发生实质性变化。第二，农业机械化水平提高。据表3显示，2016年末，全省共有拖拉机427.32万台，比10年前减少24.2%，但质量大为提高，大型拖拉机增长2.4倍，小型拖拉机减少30.9%。机械化水平明显提高，2016年小麦、稻谷耕种收几乎全部机械化。其中小麦耕种收率分别达到98.4%、95.1%和98.5%，稻谷耕收率分别为95.9和94.3%，玉米耕种收率也分别达到79.0%、93.2%和83.2%［3］。农业机械化水平的提高，既有利于农业规模经营的发展，也有利于小农户的生存，因为农业生产变得越来越简单和省力，老人和妇女也能够顺利进行农业生产，近年来一个值得重视的趋势是农业生产环节“外包”市场的出现。第三，先进节水的浇灌方式增长较快。据表4显示，2016年末，全省正常使用的机电井121.75万眼，排灌站1.87万个，能够灌溉使用的水塘和水库14.42万个，分别比2006年末增长12.6%、62.6%和23.5%。同时，先进节水的农田浇灌方式增长较快。河南省第三次全国农业普查结果显示，2016年末，全省灌溉的耕地面积占全部耕地面积的76.5%，有喷灌、滴灌和渗灌设施的耕地面积占能灌溉耕地面积的21.8%，较2006年增长17.8%。

表3 河南省拥有农机数量 单位：万台

表4 河南省农田水利设施变化情况

4.科技护航种粮，确保粮食丰收。现代化的粮食生产，从机械耕地、播种、良种使用，到自动化浇灌、无人机的“一喷三防”，到机收、机烘等各个环节，无不包含科技服务。科技服务对粮食稳产高产“功不可没”。

5.惠农政策连年出台，促进了粮食稳定发展。河南省积极制定和落实各项惠农政策，调动了农民的种粮积极性。2006-2016年，每年的一号文件都是促进农业发展的惠农文件，这为粮食连年丰收打下了较好基础。以外，种粮大户补贴、小麦托市收购等政策，促进了粮食稳定发展。

6.生产水平显著提高。近年来，河南省粮食总产量大幅增加。据表5显示，2006-2016年，河南省粮食产量连续9年增产，连续10年获得丰收，总产量由2006年的5112万吨，达到2016年的6498万吨，增长27.1%。单位面积产量也显著提升，2016年全省每亩平均生产粮食385公斤，比2006年亩均360公斤增产25公斤，增长6.9%。

表5 河南省粮食生产量 单位：万吨

三、当前稳定粮食产能面临的问题和挑战

1.耕地质量不断下降，面积有减少的可能。在资源环境约束趋紧的宏观背景下，粮食生产方式粗放化问题日益凸显。农民为提高粮食产量，大量甚至过量不合理施用化肥、农药，施用量呈现快速上升趋势。河南省第二次、第三次全国农业普查结果显示，全省农用化肥施用折纯量，从2006年的540.43万吨到2016年的735.24万吨，增加了194.81万吨，增长36%。全省农药施用实物量，从2006年的11.16万吨到2016年的14.37万吨，增加了3.21万吨，增长28.7%。短短10年间二者施用量大约都增加了1/3，而播种面积仅增长1.8%。这虽然达到了增产目的，却造成土壤有机质含量降低，地力透支严重，农业面源污染加剧，影响到粮食生产可持续发展。另外，在河南省工业化、城市化发展发展进程中，耕地数量减少虽说是工业化、城市化发展的必要代价，但仍然是影响粮食产能的一个重要因素，尽管力争实现占补平衡，但用复垦地替代城郊良田，耕地质量不可避免降低了，而且还存在着未征先占、耕地浪费等问题。

2.农田基础设施不健全，抵御自然灾害能力不足。农田基础设施建设一直是农村的一大难题，由于农户承包地少，又相对分散、相互交叉，使得农田基础设施成为村庄的公共物品，无人愿意投资。农田水利设施陈旧老化遂成为影响粮食生产能力的重要因素。农田基础设施脆弱，抗旱涝等灾害能力低下，是影响粮食生产的根本因素。

3.粮食生产成本偏高，农业竞争力低下。在国内外农产品市场深度融合的背景下，劳动力、土地等生产要素成本快速上升，农业生产效率低下，农业市场竞争力不强的问题凸显。随着当前农业主要矛盾由总量不足转变为结构性供求矛盾，河南农业大而不强、多而不优的问题日益突出，以2018年每亩小麦生产为例，平均生产成本568.4元，平均产量417.5公斤，平均产值939.4元，平均生产收益仅371.0元［4］。近年来，粮食生产正步入高成本时代，2018年小麦生产成本比上年增长4.4%［5］。另一方面，国际市场粮食价格偏低。通过比较美国小麦协会公布的《国际小麦市场价格周报》和《2018年7月19日河南省小麦价格行情》可知，2018年7月20日，现货墨西哥湾硬红冬麦HRW（蛋白质含量为12%）离岸价为240.00美元/吨，折人民币1609元/吨；现货西北太平洋硬红冬麦HRW（蛋白质含量为12%）离岸价为247.00美元/吨，折人民币1656元/吨。同期国家小麦最低收购保护价2300元/吨，河南省因小麦品质较低市场收购价2250元/吨，比美国多594～641元/吨，高出35.9%～39.8%。形成国际国内粮食价格倒挂，成本“地板”与价格“天花板”对河南粮食生产形成双重挤压。

4.粮食规模化生产经营与社会化服务水平低。

河南省粮食生产主要以农户家庭小规模分散生产为主，生产规模小、商品率低，资源配置效率低下，致使粮食生产成本高。此外，地块分散，生产技术和工具落后，导致劳动生产率低下，农民种粮收益少。随着青壮年劳动力进城务工，务农人口出现老龄化、女性化现象，粮食生产出现兼业化、副业化现象。小农户生产目标演变为“保口粮”，从商品生产者逐步演变为自给型小农。另一方面，由于农业社会化服务体系还不健全，农技推广、农机服务、病虫害防治等发展相对滞后，这些都会影响粮食产量的稳定性。

5.粮食供求结构性失衡问题。在居民消费结构升级、食品加工企业升级、农产品市场供求深刻变化的背景下，粮食品种供求结构性失衡的问题凸显，优质率远远满足不了新兴市场下农产品多样化、高标准、高品质的需求。以小麦为例，我国优质强筋小麦年需求量500万吨～700万吨，而产量仅300万吨～450万吨，年供需缺口200万～300万吨［6］，从国外进口的小麦基本上是优质强弱筋小麦。河南虽然是全国小麦产量第一大省，优质小麦产量同样未能满足市场需求。海关统计数据显示，2016年上半年河南省进口小麦近4万吨。同期全国累计进口小麦177.535万吨，同比增长27.3%［7］。由于全省小麦生产成本高、优质专用品种少，不仅导致了价格倒挂，国内农产品价格高于国际农产品价格，同时也难以满足食品加工企业的需求，导致出现小麦产量、进口量、库存量“三量”齐增的现象。粮食品种失衡，普通品种粮食收益低、销路不畅，影响了农民的种粮积极性。

四、河南稳定粮食产能的政策建议

在粮食产能的政策上，中央的新战略是“藏粮于地，藏粮于技”。根据河南的具体情况，相对于小农户，新型农业经营主体和服务主体是落实新战略的平台和抓手。稳定粮食产能的结论可总结为“藏粮于地，藏粮于技，藏粮于新型农业主体”。

1.加强农业基础设施建设。落实“藏粮于地，藏粮于技”战略，是一项外部性极强的“公益性”事业。凡举公共物品，各级政府作为重要的执行主体是最优选择。藏粮于地，就是要把农业基础设施建设作为稳定粮食产能的重要内容，提升防灾减灾能力，确保粮食生产能力的巩固稳定。确保一定数量的耕地是实现粮食产能稳定的基础，也是落实藏粮于地的基础，要全面落实永久基本农田保护制度，确保耕地数量的稳定。建设用地“占补平衡”在执行过程中要坚持“占优补优”原则，有效提高耕地质量。第一，持续加大农田水利等基础设施建设。推进重大水利灌溉工程建设，加快推进抗旱应急水源工程、山洪灾害防治工程建设，全面提升农村防汛抗旱减灾能力。以改善农田水利条件为重点，大规模推进农田水利建设，积极推广先进适用的节水灌溉技术，提升灌溉效率，提高土地生产率和防灾减灾能力。第二，加快高标准良田建设。紧紧围绕河南粮食核心区建设规划，加快实施高标准粮田“百千万”建设工程，力争提前完成建设任务，深入贯彻落实《河南省高标准粮田保护条例》，健全管护激励机制，做好高标准粮田管护工作，为确保高标准粮田持续长久利用和发挥效益，将高标准粮田划为永久基本农田实行特殊保护。第三，持续开展耕地质量保护与提升行动，通过深耕深松、秸秆还田、测土配方施肥等措施，提升耕地地力。依托农机专业合作社，完善机械化深松整地补助政策，为广大小农户提供深耕深松服务；加大农作物秸秆还田作业补助力度，推广农作物秸秆机械化还田耕作模式，鼓励整村、整乡开展农作物秸秆还田；加大测土配方施肥政策支持力度，推进测土配方施肥等精准施肥技术，抓好典型示范，带动大面积减肥增效措施落实。

2.健全农业科技创新和服务体系。第一，进一步深化农业科研管理改革。要进一步完善激励机制，加快落实科技成果转化收益、科技人员兼职取酬等制度规定，深入推进科研成果权益改革试点，充分调动农业科技人员的积极性。第二，加强农业科技平台建设。积极推动小麦、粮食加工等领域争创国家级创新平台，打造现代农业创新高地。第三，加快农业技术推广应用。不断健全适应现代农业发展要求的农业科技推广体系，建立健全政府购买农业技术推广服务的市场竞争机制，探索多渠道解决农业技术推广“最后一公里”问题，加快农业科技成果转化。

3.继续培育新型农业经营主体。第一，加强农民专业合作社组织带动能力。一方面，要强化合作社规范化建设。当前农民合作社的主要问题是运行不规范，民主管理机制不健全，利益分配制度不完善，存在不少空壳型、休眠型合作社。要帮助合作社健全组织机构和内部管理制度，促进合作社规范化建设全面展开。另一方面，要进一步加大扶持力度，帮助合作社解决农用地转为建设用地难题，促进合作社发展壮大。第二，培育家庭农场。我国的家庭农场等新型农业经营主体，不同于其他国家的家庭农场，大部分的土地是流转而来，可以说是“租地型”家庭农场，土地流转期限短，家庭农场对土地缺乏长期投资的预期，藏粮于地战略如何在流转的土地上落实，目前还是一个难题。第三，探索“三权分置”的有效实现形式，平等保护土地经营权。还要制定对家庭农场、专业大户的扶持政策，落实中央政策，新增补贴向家庭农场和专业大户倾斜。

4.重点发展面向小农户的农业生产性服务业。河南的基本省情、农情是大多数小农户仍然是“自家的地自家种”，不愿意放弃土地经营权。其实，小规模农户相对于家庭农场和专业大户来说，仍然有自己的优势，即大多数老龄化农业劳动力从事粮食生产的经济成本是零，相比而言，新型农业经营主体的土地成本、劳动力成本则较高。目前存在的农业生产环节“外包”市场，是农业分工深化的表现，实现了小农户劳动力成本低的优势与农业服务组织先进技术装备优势的有机结合。因此，稳定粮食产能需要重点发展面向小农户的农业生产性服务业。当前，河南省探索以农业社会化服务带动小农户进行农业规模化经营的模式，形成了两种类型：一种是土地半托管模式，农机专业合作社和供销社等社会化服务主体将粮食生产全过程中有服务需求的环节，划分为一系列服务项目，如深耕、日常管理、秸秆还田、播种、收割、烘干、储存、加工等，并制成“服务菜单”，农户按照田间生产的实际需要，选择其中一些服务项目，双方签订服务合同，服务结束后农户负责验收并结清费用。另一种是全托管模式，常年在外务工的农户与农业社会化服务组织签订托管合同，将土地委托给服务组织管理，实行从种到收的全程服务。全托管模式的优势在于可以打破户与户之间的田地边界，实现土地集中连片，减少农机耕作费用，还可以根据实际需要整理土地，有利于推进农业规模化、机械化、集约化经营，实现乡村产业振兴。

5.加快粮食品种结构调整。一方面，把握农业供给侧结构性改革的重点，调整优化粮食品种结构。河南省夏粮播种面积8000多万亩，优质粮食大约800万亩，只占全部播种面积的1/10［8］，发展优质粮食生产的潜力很大。另一方面，需要瞄准市场多样化的需求，从发展普通小麦向发展优质专用小麦转变，优质专用小麦重点发展优质强筋和优质弱筋小麦，加快粮食作物品种升级换代，推进粮食生产供给由中低端向中高端迈进。同时，围绕专用粮食，要从分散经营、粗放管理、低端加工向布局区域化、经营规模化、生产标准化、发展产业化方向转变。

6.加强农业资源环境保护。推行绿色生产方式。按照“减量化、再利用、资源化”的要求，系统规划、合理组织粮食生产，扶持发展“畜—沼—粮”等农牧结合循环发展模式。大力推动农业资源节约，加强节地、节水、节肥、节种、节约等节约型农业技术创新。积极扶持秸秆还田农业技术的研发、改进和普及，推进秸秆利用的肥料化、能源化、原料化、饲料化、基料化。

7.深化农村粮食产业化发展。做强粮食加工业。优质粮食生产需要由农业产业化龙头企业带动，支持农业龙头企业大力发展粮食精深加工，为优质粮食生产创造一个稳定的购销渠道。打造一批全链条、全循环、高质量、高效益的现代粮食产业集群，培育一批粮食加工企业集团，叫响一批国内外的河南农业品牌。要发挥龙头企业的集聚效应、辐射带动功能，带动优质粮食生产和粮食生产结构的调整。