国有企业的功能定位与国有企业改革

苌景洲

（国家开发银行,北京 100031）

当前，在社会主义市场经济体制下如何认识我国国有企业的地位与作用以及如何完善现有国有企业（主要是大中型国有企业）的产权结构、治理机制等仍存在着较大的争议，这在一定程度上会影响国有企业的改革方向乃至整个市场经济的有效运行与健康发展。国有企业的产权结构设计、治理机制改革原则上应以国有企业的功能定位为前提，本文拟从国有企业的功能定位出发，通过比较不同产权结构下的公司治理机制运作特点，为我国国有企业改革提出建议。

一、经济功能与社会功能：对国有企业地位与作用的基本认知

国有企业作为政府管控经济运行的一个重要工具，其设立与运营至少应具有以下两大基本功能：以实现生产要素优化配置、促进经济稳定增长为目标的经济功能，以实现社会充分就业、收入公平分配及社会稳定为目标的社会功能。其中，前者一般要求国有企业必须以经济效益为核心，以追求自身经济收益的最大化为目标；后者则要求国有企业以特定的社会目标及社会效益为重点，无须追求自身盈利的最大化。上述两大功能的合理运用与发挥，应是国有企业存在与发展的基本前提。

当然，由于政治经济等因素的制约，在不同的体制环境下国有企业的功能定位与作用并不相同。一般而言，在计划经济体制下，国有企业的经济功能和社会功能往往居于同等地位，即国有企业作为执行国家经济计划的主体力量，既要按照政府的指令从事相应的生产经营活动，追求自身经济效率与效益的最大化，又要根据政府的经济社会发展计划，努力完成物价稳定、劳动就业及产业发展等社会目标，以实现经济资源的有计划配置与劳动成果、社会福利的公平分配；在社会主义市场经济体制下，除了特定领域的生产经营活动仍需国有企业承担外，为了弥补市场经济运行的缺陷与不足，确保实现特定的社会发展目标及战略（主要是提供相应的公共产品与服务，实现物价稳定与社会充分就业等），是国有企业的核心功能，也是社会主义市场经济体制下设立国有企业的主要目的。从国有企业的内在属性与经济社会发展的客观需要来看，国有企业的功能定位与作用发挥往往需要和特定的经济体制相匹配：计划经济体制下，国有企业作为执行和实现整个经济社会计划的主体，需要具备完整的经济功能和社会功能；而在社会主义市场经济体制下，国有企业作为整个经济社会活动的主导力量，其作用领域应严格限定在社会功能的发挥上。

二、不同产权结构下的公司治理结构特点：对大型企业治理机制的基本分类

当代公司治理理论研究表明：公司治理机制作为处理企业（尤其是大型企业）所有权与经营权之间矛盾、规范企业经营决策行为的一种制度安排，其设计与运作总是以既定的股权结构为前提并受制于既定股权结构下企业所有者与经营者的行为方式。在社会主义市场经济条件下，完善而有效的公司治理机制既包括公司的内部治理结构及约束，主要是通过公司股东大会、董事会和经营管理层等组织机构设置及其权利与义务的合理配置，以实现公司内部的权力制衡和经营管理者的行为规范化，又包括来自公司外部的市场约束与社会监管，主要是公司兼并收购、相关利益者的压力以及社会监管部门的直接干预等，以形成对公司内部经营管理权的外部市场选择压力。从理论和现实的角度来看，大型企业的股权结构大体上存在着“大股东控股”“国有独资”和“公众持股”三种类型的产权结构，而不同的产权结构又会直接影响到公司治理结构的设计与运作，三种产权结构下的公司治理机制将呈现出不同的运作方式与特点。

在大股东控股公司中，股东大会是公司的最高权力机构并行使最终的裁决权，公司董事会作为股东大会的执行机构，其成员尤其是董事长一般由大股东直接推荐或担任。虽然一些公司会引入独立董事制度，但董事会成员仍以公司股东（或其代表）为主，并由大股东掌控。公司所有者——大股东可以通过股东大会投票、委派董事等方式直接体现经营意图，并通过董事会间接控制公司的经营者及其经营活动。大股东控股公司的股东直接控制着股东大会与董事会，并对公司的经营决策与管理起着较强的直接与间接约束作用，因而一般将该类公司的治理机制归类为“大股东管理型治理机制”。

国有独资公司是一种比较特殊的公司制企业，其股权本质上属于全民所有，但形式上由国家独有，并由政府代为管理。在其治理结构中，公司内部一般不设股东大会，公司的所有者——国民或国家——主要通过其选举的公共代理人——政府机构来代行使其股东的权利与义务，并通过建立公司董事会、选择公司经营者来实现对公司经营决策活动的管理与控制。其中，公司董事会的成员全部由那些与公司没有任何直接财产关系的人士所组成，并由国有股权的公共代理人——政府机构而非股东直接推荐和任命。也就是说，在国有独资公司中，不仅存在所有权与经营权的相对分离，而且其所有权本身（即全民所有权）也要交由其代理人——政府机构来行使运用，属于一种典型的所有权“双重委托代理”关系；公司的所有者只能通过政府机构来间接表达自己的意愿，并通过政府出面组建的公司董事会、所选择的经营管理层来间接实现自己的意图，对公司的经营决策管理基本上不具有直接控制与约束作用。由于国有独资公司的股东权利行使、公司董事会和经营管理层的选择与运作均依赖于政府机构及其行政权力的发挥，其经营与发展主要受制于外部的行政力量，可将该类公司的治理机制归类为“行政管理型治理机制”。

在公众持股公司中，因股东数量众多，股权高度分散，公司股东往往没有能力也没有动力直接参与公司运营，公司治理主要依赖外部力量，主要是独立董事制度、发达资本市场运作等。虽然公司内部设有股东大会，但通常流于形式，公司董事会成员一般由公司高管或独立董事组成。基于非财产和非经济利益约束的独立董事制度和基于资本市场中的外部公司控制权争夺压力等，共同构成了公众持股公司的治理机制运作基础。目前，该类公司多存在于资本市场比较完善的发达国家。由于公众持股公司治理机制的发挥主要依托资本市场的有效运作及外部市场压力，其治理机制一般被称为“市场型治理机制”。

上述三种公司治理机制，既是企业发展过程中产权结构与内部治理结构自然演进的一种客观结果，又是当代大型企业可以采用的主要治理模式。这三种公司治理机制的效率在理论上存在着随企业规模扩张、股权分散而逐步递减的趋势——原则上国有独资（或国有控股）要低于公众持股，公众持股要低于大股东控股，大股东控股又会低于个人独资。

三、国有独资与公众持股公司治理机制比较：对国有企业产权改革的初步反思

虽然国有独资、大股东控股和公众持股公司的治理结构与治理机制不尽相同，“国有独资”和“公众持股”是位于“大股东控股”两端的两种截然不同的股权结构形态，但从公司治理机制的内在作用机理看，国有独资公司与公众持股公司的治理机制相近，其效果也颇为相同。

两者的股权结构均形成于“私人独资”“大股东控股”之后，是生产和产权结构高度社会化的产物，只是国有独资公司的股权高度集中于国家（政府），公众持股公司股权高度分散于社会；而国有股权高度集中于国家（政府），其实质是一种更为广泛的公众持股形式。在体现公众利益方面，国有独资与公众持股并没有本质上的区别。两者的股东大会都“形同虚设”，一切公司事务都需要通过代理人来间接实现。由于两者都缺少所有者的直接监督与约束，国有独资和公众持股公司都存在比较突出的“内部人控制”问题。

两者的董事会成员都是由非公司所有者选择和担任，国有独资公司的董事会成员可能由政府委派并由政府公职人员担任，公众持股公司的董事会成员一般由社会知名人士所组成的独立董事担任。由于公众持股公司的董事（尤其是独立董事）大多是与公司没有任何财产利益关系的社会知名人士或专业人士，其参与公司治理的动机主要是基于对个人声誉、社会地位与社会责任的追求，其行为方式主要受制于相关法律责任、职业道德的约束以及公司经营成功所带来的精神激励等，无论是公司高管的选任机制，还是这些高管的行为动机与方式，公众持股公司均与国有独资公司没有本质上的不同——其高管选任均类似于一种“民主选举”，这些高管的行为方式也都处于一种经济激励与约束淡化、权利与责任不对等的非均衡状态中［1］。

总之，无论是从公司治理机制的自身运作方式，还是从公司治理机制的对比来看，国有独资公司与公众持股公司应是现代经济中两种产权结构不同但治理机制基本相同的大公司存在形式，其治理机制都可归类为典型的“所有者缺位”或“多重委托代理”下的公司治理机制。如果说国有独资公司存在着一定的治理缺陷，需要完善，公众持股公司也存在同样问题，在某些方面，如股东权利的受托代行上，董事会成员的选任与管理上，公众持股公司的治理效果或许不如国有独资公司更有效率（当然前提是国有独资公司的治理机制必须规范），根据一些学者的实证研究，受主观因素和客观因素的制约，公众持股公司的独立董事制度并不像人们设想的那样普遍有效。这就意味着，对大型国有企业的改革仅仅停留在产权结构调整这一层面——无论是改造成公众持股还是大股东控股，都没有现实意义，而应结合我国国情进行更为系统的思考、设计与完善［2］。

四、国有企业的功能定位与治理机制改革：对我国国有企业改革的系统思考

我国国有企业改革总体上应包括两个层次：对国有企业地位、功能与作用领域的重新认识与界定，随着我国经济体制由计划经济转变为市场经济，为了更好地适应和发挥市场在资源配置中的决定性作用，需要对原来作为计划经济主体力量的国有企业进行系统的调整，该退出的退出，该加强的加强；对需要保留的国有企业进行治理机制上的改革与完善，进一步提高国有企业的经营效率及经济效益。

（一）国有企业地位、功能与活动领域的现实选择

如前所言，国有企业的功能与地位主要取决于特定的经济体制，是特定经济体制下为实现社会资源优化配置、保障经济社会健康稳定发展而对国有企业功能与作用的一种内在要求与选择。既然建立市场经济体制是我国经济体制改革的最终目标，是合理界定和规范政府与企业行为方式、活动领域的前提条件，将国有企业的核心功能定位在社会功能的发挥上，使其成为贯彻和实现政府社会职能与目标的一个重要工具，应是宏观层面对我国国有企业进行系统改革的总体要求与现实选择，也是设立或保留国有企业的最根本依据。与之相对应，作为政府出资参与整个社会经济活动的重要经营主体之一，国有企业的活动领域与范围应严格限定在事关整个经济社会安全与稳定发展的关键性领域内，如军工、银行、能源、交通等，并严格限定在非国有企业无力或不愿承担的重大战略性产业领域或薄弱环节上，目前主要是航空、航天、高端制造、新能源、环保、重大公共基础设施等。除此之外，原则上不再为纯粹的经济目的在纯粹的竞争性领域设立或保留国有企业。这种功能定位与领域选择，既符合现代市场经济的基本规则与要求，又能满足特定阶段政府优先发展某些重点产业及领域的战略需要，有利于提高整个经济社会的运行活力与效率［3］。当然，按照上述原则将国有企业的功能与活动范围限定在上述特定领域，应该说只是从经济上说明了国有企业的宏观定位与改革方向问题；而我国国有企业改革与发展从来就不是单纯的经济问题，是保留还是退出某一领域，除了经济上的考虑外，还应适当兼顾历史、政治与社会等现实因素，合理确定国有企业的具体活动领域。

（二）国有独资公司效率低下的经济分析与国有企业改革方向的理性选择

从企业自身来看，在以往的国有企业改革中，因国有独资或绝对控股公司的特殊地位与影响，再加上观念认识上的不一致，政府对大型国有独资或绝对控股公司治理机制的改革始终没有取得实质性的突破与进展，没有真正解决国有企业在经营决策管理机制、高级管理人员的选任与激励等方面所存在的突出问题，绝大多数国有独资或绝对控股公司仍处在政府的行政干预下，公司经营决策与管理不仅存在较严重的行政化倾向，而且内部治理普遍缺乏有效的约束，其结果只能是经营管理上的僵化、弱化与效率低下。

从企业外部评价来看，所谓国有企业效率较低，一般是指经济效率较低，如资产、资本收益率较低等。我国大多数国有独资及国有控股企业除了从事正常的核心业务外，一般都会承担相应的社会功能，服从政府的宏观调控与战略需要，其经营产出还表现为较强的外部社会效益。如果将这些额外的职能与成本剥离，或者将产出的外部社会效益折算为企业内部收益，这些国有企业的经营效率未必十分低下。因此，不能简单地认为国有独资或绝对控股下的国有企业的经营效率一定低下，关键要看国有企业是否具备完善的内部治理机制，是否承担了必要的社会功能，以及是否处于垄断行业与垄断地位。因此，对现有国有企业的改革应该根据其效率低下的具体原因而分类施策。比如，对那些因承担社会功能、因处于行业垄断而效率低下的国有企业，仍保留其国有独资或国有绝对控股的身份，并在此前提下对其内部治理机制进行改革与完善，无须为提高企业经营效率与业绩而改变企业的产权结构与归属。

我国为提高国有企业经营效率而进行的各种改革，无论是股份制改造还是混合所有制改革，其方向无非是将国有独资（或国家绝对控股）改造为“大股东控股型”“公众持股型”，并以此为基础建立规范的现代公司治理机制。大型国有独资公司的治理机制与公众持股公司最为接近，其治理效果也大体相同，而现实中国有独资（绝对控股）公司经营效率低下的原因主要与自身治理机制的不完善、外部评价标准的不尽科学有关，为提高国有独资（绝对控股）公司经营效率而对公司产权制度进行改革似乎并不存在逻辑上的必然联系。从理论上说，在国有独资（绝对控股）的前提下，建立类似于公众持股公司的治理机制同样可以达到治理成效——只是在融资功能、内部激励机制以及外部市场约束等方面，国有独资公司不如公众持股公司灵活有效而已。若为完善公司治理机制、提高企业经营效率而将国有独资或绝对控股转变为公众持股，没有实质意义。

至于将国有独资（绝对控股）改造为国有大股东控股，不仅存在类似的问题，而且会造成改革与管理上的内在冲突：将国有独资改为国家控股则意味着改制后的公司经营仍然必须服从最大股东——政府的意志及意愿，必须承担起相应的社会职能或任务，而这势必与公司中小股东的利益相冲突，甚至损害中小股东利益；如果改制后的公司经营不需要服从政府意愿，不需要承担必要的社会职能，政府控股的目的仅仅是为了获取一定的经济收益，这种投资控股行为又与政府的身份与投资初衷相违背——毕竟政府不是纯粹的经济主体，在市场经济体制下没有理由也没有必要为了纯粹的经济利益而去投资和控制企业。将国有独资转变为国有控股往往会使公司的经营管理陷入两难的境地：要么无法有效贯彻政府的意图，要么不能很好地维护中小股东的合法权益，这无论对政府还是对其他中小股东来说，都不是较好的改革方案。

总之，仅从改善公司治理的角度来看，是坚持“国有独资”还是转变为“公众持股”“大股东控股，并没有本质上的差异。将产权改革作为完善大型国有企业尤其是国有独资（国有绝对控股）公司治理机制、建立现代企业制度的基本前提与措施，并不是一种比较全面而合理的认识与判断。

基于以上分析，笔者对我国国有企业尤其是大型国有企业的改革提出如下建议：一是将国有企业的活动范围限定在政府和市场需要其从事并且适合其从事的特定领域内，这应是我国国有企业系统化改革的现实起点与总体要求；二是将国有企业的核心职能限定在有利于保障社会经济稳定发展，或有利于增进社会收入公平分配，或有助于战略性重点产业的合理布局与发展上，这应是设计或完善国有企业产权制度、治理机制的基本前提与内在要求；三是保留或采用国有独资（或不同国有股东持股）的产权结构形式，并以此为基础建立规范的公司治理机制与经营管理体制，这应是这些负有特定使命的国有企业的改革方向与现实选择。