乡村振兴战略内在逻辑与土地制度创新方向*

冯广京，谢 莹，王 睿

（1.东北农业大学资源与环境学院，哈尔滨 150030；2.东北农业大学土地经济与自然资源管理研究中心，哈尔滨 150030）

一、引 言

城乡二元发展在较长时间内保障并促进我国社会经济快速发展，同时加大我国城乡社会经济发展“剪刀差”。乡村发展不充分、城乡发展不平衡一定程度上影响我国社会经济协调、健康可持续发展。针对此问题，十九大报告提出全面推进乡村产业振兴、人才振兴、文化振兴、生态振兴、组织振兴等乡村振兴战略，促进我国社会经济整体协调、健康可持续发展，并将此战略确定为我国全面建设社会主义现代化国家的全局性、历史性任务。实施乡村振兴战略，是我国长期推动城乡融合发展战略的延续和保障，也是我国进入新时期深化改革和全面发展的必然要求，有其内在机理和发展逻辑。

认识并把握实施乡村振兴战略内在机理和逻辑，明晰其实现路径，对于实现乡村振兴战略目标意义重大。目前关于实施乡村振兴战略内在机理和逻辑的研究较少，仅少数学者从乡村振兴战略理论逻辑角度分析，认为乡村振兴战略的核心要义体现在“战略”、关键是“振兴”、靶向是“乡村”（廖彩荣等，2017）；提出理论逻辑是高度契合工业化、城镇化与城乡关系演变的规律，现实逻辑着眼于农村发展不平衡、不充分和全面实现国家现代化（郭晓鸣等，2018）；认为逻辑起点在于解决中国城镇化中期呈现的人民日益增长的美好生活需要和不平衡、不充分发展之间矛盾（龙花楼，2018）。基于此，部分研究提出乡村振兴战略实施路径，认为农村集体产权制度改革是农村产业兴旺的基础，发展现代农业是产业兴旺的重要内容（张晓山，2017）；财政是实施乡村振兴战略重要政策工具（刘艳，2018）；明确机制创新、产业发展、科技创新和人才培育四大路径，深入实施乡村振兴战略（刘合光，2017）。上述研究多是从中央推进乡村振兴战略决策的内容展开，并未将此战略纳入改革开放以来持续推进城乡一体化发展的长期战略中，深入考查和分析实施乡村振兴战略内在机理和逻辑。缺乏对乡村振兴战略内在机理和逻辑的研究，相应的政策和制度设计很容易陷入一城一池的局部问题和追求短期效率问题。

因此，本文基于乡村振兴是我国社会经济整体协调健康发展，建设富强中国的重要基础和关键一环，依据我国城乡发展相关宏观统计数据，针对改革开放以来城乡发展实践，分别从乡村、城市及城乡对比角度，分析我国城乡二元发展成就与问题，探讨我国实施乡村振兴战略内在逻辑，提出推进乡村振兴战略的关键环节和抓手，为相关政策制定及具体实践提供参考。

二、城乡人地关系逆转——推进乡村振兴战略的背景

改革开放以来，我国城乡发展建设成就显著，但农村发展落后于城市发展，城乡发展不平衡问题突出。在城乡长期二元发展背景下，一方面农村人口总量减少，村庄数量减少，但统计数据表明，农村户数与人均住房面积却反势增加，造成空心村、农民老龄化、耕地细碎化、耕地荒废化等现象，导致农村生产力、生活质量、生活环境提升缓慢。另一方面，大量农业人口进入城市推动工业化快速发展的同时，城市土地空间渐显紧张，人地关系特别是人们开展各种土地利用活动的关系逐步成为城市社会经济发展重要影响因素。城乡人地关系逆转，矛盾转化，构成我国推进乡村振兴战略大背景。

（一）乡村发展中的人地关系

1.乡村人口减少，总户数增多，人均年末住房面积逐渐扩大，耕地细碎化程度严重

由图1可知，农村人口自1996年持续减少，而同期农村总户数却持续增加，由1978年17 347万户①数据来源于2018年国家统计局：http://data.stats.gov.cn/easyquery.htm?cn=C01。增至2014年27 053.25万户②数据来源于2018年中华人民共和国农业农村部：http://zdscxx.moa.gov.cn:8080/misportal/public/dataChannelRedStyle.jsp。，增幅约55.95%。此现象揭示，在农村人口持续外流前提下，农村户均规模快速缩小，外出人口进城但户籍不离村。此选择对农民个体而言效益更高，且目前有关农村发展的相关政策有利于或支持此选择，如《国务院办公厅关于完善支持政策促进农民持续增收的若干意见》指出，要完善城乡劳动者平等就业制度，落实农民工与城镇职工平等就业、同工同酬制度。此政策提出有助于提高农民进城务工积极性，增加农民收益。但大量人口外流而保留原户籍情况却不利于农村或城乡融合发展。1996年农村人口持续减少的同时，人均年末住房面积却持续增加，由1978年8.1平方米③数据来源于1989年《中国农村统计年鉴》。增至2016年的33.75平方米④数据来源于2016年《城乡建设统计公报》。，38年间扩大约4.17倍，原因之一是国家控制宅基地面积后，农民为增加住宅面积而兴建两层或多层住宅。但结合全国农村居民户数增加、部分进城农村居民继续保有农村宅基地的实际，出现人均年末住房面积大幅增加现象，由此推断一定程度上全国宅基地总面积有所增加。因此，农村人口大规模向城市转移，根本上未实现农村住宅用地节约和集约利用，导致效率损失。1978～1995年全国耕地面积持续减少，1995～1999年全国耕地面积稳定，由于1997年第一次全国土地调查结束后，全国耕地面积统计数据更新，数据波动较大，出现自2000年起全国耕地统计面积大幅增加情况，随后由于第一次和第二次全国土地调查中统计路径存在差异等原因，实际耕地面积基本相对稳定。结合1996年后农村总人口持续减少而农村家庭总户数增加的实际，可推测农村人均耕地面积增加而户均耕地面积减少的矛盾结论。但实际上，许多地区仍坚持“增人不增地，减人不减地”政策，即使其他地区采取阶段调整耕地方式，也易造成原有耕地生产方式、经营结构固化和调整难问题，导致部分新增户少地、无地耕作，部分老户耕地闲置甚至抛荒现象，影响农业生产和农村发展。

综上所述，从城乡融合发展角度看，无论城乡，原住户与土地空间关系已经转变，随着农村人口迁入，城市空间土地及其各种资源逐渐趋紧，而农村空间和农业生产、生活内部优化困难，外部转化通道狭窄，导致农村人地关系及其各种资源优化利用困难，阻碍乡村发展特别是城乡融合发展。

图1 1978～2012年农村人均年末住房面积、全国耕地面积、乡村人口数、乡村总户数变化

2.村庄总量减少，村庄单体规模扩大

根据统计数据分析，1990～2016年全国自然村数量减少115.6万个⑦数据来源于2016年《中国城乡建设统计年鉴》。。这与全国农村人口持续减少情况相符，又与全国农村居民总户数持续增加情况矛盾。据分析判断，全国自然村数量减少多是因为农村内部生活和生产结构优化调整结果（见图2），2007～2016年全国200人以下规模村庄数量减少较多，而200～600人和1 000人以上规模村庄数量相应增加。此结果与各地开展迁村并村契合，实施“三集中”工作，将农村中规模较小村落集中合并成较大规模村庄，以腾出原来村庄土地发展农业生产或改善农村环境。乡村集中化发展深层原因，是农村人口与相应农村土地空间关系变化及其节约集约利用土地资源需要。应引起关注的是，此种集约化发展乡村政策并未从根本上减少全国农村居民住宅用地（见图1）。

图2 2007～2016年不同人口规模村庄个数变化

综上所述，农村居民与乡村土地资源及其各种资源关系，是主导乡村发展和农业生产的本质因素，扩大面积广度开发利用、科学技术手段提高质量深度开发利用以及制度政策创新释放创造力，本质上均可调节和优化农村劳动力与农业生产和生活用地及其他各种资源的关系。

（二）城市发展中的人地关系

1.城区人口不断增加，建成区面积不断扩张

改革开放以来，我国城区人口数量快速增长，1981～2016年增加25 898.7万人；城市数量1981～2016年增加431个，1981～2016年城市建成区面积增加4.69万平方千米（见图3）。乡村人口向城市转移加重城市承载人口压力，导致城市空间内人口与土地资源及其他各种资源关系矛盾增加，人口与土地资源及其开展土地利用活动的关系也成为城市发展的基础矛盾，因此城市发展选择较低成本和较高效率规模扩张，导致乡村土地资源扩张的压力，进一步影响乡村人口与土地资源及其他资源的关系，加剧乡村发展不确定性。

图3 1981～2016年城区人口、建成区面积、城市数量变化

2.城市规模趋于集中化发展，较小规模城市数量逐渐减少

由图4可知，2000年以来我国城市数量增长的同时，也出现城市结构调整。不同规模城市数量有增有减，大规模地级及以上城市数量增加，相对较小规模地级及以上城市数量减少。其中100～200万人和200～400万人地级及以上城市增加最快，20～50万人和50～100万人地级及以上城市减少最多。明显表现为人口向大城市集中和小城市向大城市发展的趋势，原因是这些城市人口与土地资源及其他各种资源的关系推动所致。两种趋势均带来城乡各自人口与土地资源及其他资源关系的改变和调整。

图4 2000～2016年城市辖区不同人口规模地级及以上城市数量变化

（三）人地关系转变扩大城乡不平衡发展

由于我国农业和工业发展的生产方式、投入产出效率、提高国家实力和国际影响力等方面存在客观差异，在补充工业化、城市化、现代化发展短板过程中，城乡人口与土地及其他各种资源关系改变，导致发展结果与城乡融合发展、工业和农业协调发展、城乡居民和农民一元化发展预期目标不符。

一种亚氨基二乙酸衍生物的多核铜配合物的固液性质······································梁绮娴 宫 腾 赵永梅 朱守荣 (2,265)

1.工农业生产总值差距逐年增大

改革开放以来，我国工农业生产总值差距仍逐年增大，工农业发展失衡，农业发展相对滞后。由图5、6可知，我国农业生产总值稳步提高的同时，在国民生产总值中占比却相对下降，且与工业生产总值差距加大，1978～2016年其在全国生产总值中占比下降22.41%，工农业生产总值比值由1978年3.79倍增至2011年20.11倍，且工业增加值自2011年起仍快速增加，农林牧渔业增加值增速缓慢，工农业发展差距仍有扩大趋势。

图5 1978～2016年工农业总产值及全国生产总值变化

图6 1978～2016年农林牧渔业增加值与工业增加值变化

2.城乡就业人口数量逆转

工农业发展不平衡影响乡村生产和生活条件改善，而农业发展不充分导致乡村就业空间逐渐缩小，乡村就业人口数减少。从中华人民共和国成立初期至20世纪90年代，我国乡村就业人数呈不断增加趋势，1990年后增速逐渐放缓，1999年达峰值后持续下降。同期全国和城镇就业人数持续快速增加，其中城镇就业人数2014年起超过乡村就业人数（见图7）。乡村人口短期内大规模快速向城市转移，一方面加大城市人口对城市土地资源及其他资源需求压力，造成短期土地城市化现象，蚕食乡村土地；另一方面受农业生产和乡村发展定位局限，农业就业空间狭窄，乡村环境改善缓慢，引致乡村大量富余劳动力向城市大规模迁徙，造成乡村耕地荒废、宅基地闲置、部分村庄凋敝现象（冯广京，2014）。

图7 1952～2016年城乡就业人数变化

3.城乡居民收入和消费水平差距依然存在

由图8可知，改革开放以来，我国国民总收入快速增长，城乡居民可支配收入迅速增加，但城乡间居民人均可支配收入和消费水平差距仍较大（见图9），未实现我国城乡一元发展目标。差距主要与城乡单位土地资源面积的劳动力、资本和技术投入与产出有关，根本受制于人与土地资源及其他资源的关系。

4.城乡劳动力结构差异明显

图8 1978～2016年城镇和农村居民家庭人均可支配收入之比

图9 1978～2016年城乡消费水平及其比值变化

图10 2001～2016年城乡老年、儿童赡（抚）养比变化

5.城乡公用设施建设投资差距扩大

据统计，我国2006～2016年城市公用设施建设固定资产投资与村庄建设投入逐年增加，但其中村庄建设投入增幅相对较缓，且2008年以后城市公用设施固定资产投资与村庄建设投入差距逐渐增大，2016年城市公用设施建设固定资产投资额已扩大至村庄建设投入的2.1倍，两者差距仍有扩大趋势（见图11）。导致城乡同等面积上的生活用地的服务性、环境性功能差距逐步拉大，城乡土地人口承载力差距较大，影响土地生产效率。

图11 2006～2016年城市公用设施建设固定资产投资与村庄建设投入的变化

6.城乡教育投入差距拉大

城乡公用设施建设投资差异会体现在城乡建设和发展各方面。根据国家统计局（2018）数据显示，我国农村各级学校数量均快速减少，1987～2013年农村普通小学、普通初中数量分别减少60 3647所、49 853所，1987～2015年农村普通高中数量减少4 965所，而城市各级学校数量总体增加，1987～2013年城市普通小学、普通初中数量分别增加1 333所、175所，1987～2015年城市普通高中数量增加1 097所。一方面，反映同期城乡教育投资差异性，也反映同期乡村发展过程中农村变革的趋势（自然村向中心村、乡镇聚集），还反映乡村人口向城市转移过程中，适龄儿童出现规模化转移，导致乡村学校数量大幅度减少，城市学校数量出现一定程度增加。另一方面，反映城乡土地承载人口结构差异性，导致城乡劳动力及其潜在供给差异，本质上仍是人口与土地资源及其他资源的关系问题。

三、推进乡村振兴战略内在逻辑及实施关键点

（一）内在逻辑

乡村振兴不仅是农村农业振兴，也是城市与乡村融合发展、共同繁荣的振兴。在我国城乡发展过程中，城乡发展差距逐渐扩大，表面看是城乡发展投入和产出差距，实际上取决于人口与土地资源及其他资源的关系，城市需要解决由于人口快速增长带来的土地及其他资源配置效率问题，农村需要解决人口快速减少和劳动力结构变化带来的土地及其他资源优化效率问题。城乡人口与土地资源关系及其调整导致我国城乡发展差距，构成我国城乡二元发展差距的内在驱动力。城乡人口与土地资源及其他资源配置不平衡、不充分的矛盾，导致我国城乡发展不平衡和乡村发展不充分。

乡村振兴战略就是要解决乡村发展不充分、城乡发展不均衡、城乡人口不均衡、城乡工农业生产不平衡问题，大幅提升农村投入资金、基本建设、科技生产力，在加快农村富余劳动力转移、平衡人地关系基础上，优化资源配置，提升农村劳动力水平，实现农业生产方式现代化、农民生活方式健康化和农村基础服务方式完善化。由于影响乡村发展的人、资金和资源等要素，均以土地资源为基础，我国推进乡村振兴战略内在逻辑是基于城乡融合发展的要求，通过优化调配人口与土地资源及其他资源的关系，实现城乡融合协调发展。

（二）实施关键点

乡村振兴战略实施的重要支撑即人才、土地和资金。而土地是资金、人才要素承载的基础，因此有关土地资源配置和优化利用的土地制度建设和政策创新是推进乡村振兴战略的重要保障，而以土地制度为核心的制度创新和建设则是推进乡村振兴战略的重要抓手。

我国土地资源配置和利用的主要方式是土地市场和政府调控，在土地市场中，政府既是土地市场运行的规制者、监管者，也是土地市场运行的参与主体。基于此，推进我国乡村振兴战略实施的关键是发挥市场在土地资源配置中的决定性作用并正确发挥政府作用，完善资源配置整体优化。乡村振兴不仅是乡村内部振兴，而是在整体协调促进社会经济均衡发展基础上推进乡村发展。因此，乡村振兴既存在乡村内部人口与各种资源特别是土地资源配置和利用关系的优化问题，也存在乡村与其外部人口与各种资源特别是土地资源配置和利用关系的优化问题。基于土地市场分析框架（冯广京等，2017），政府直接参与土地市场运行中，从城乡土地内外配置和优化利用角度分析，承担土地要素市场获得、供给和土地产品市场需求判断的职责，政府主导和投入是现阶段乡村振兴战略实施的保障（见图12a、12b）。由于政府在土地市场中特殊作用，乡村振兴中的土地市场可细分为农村土地市场、土地要素市场和土地产品市场，而土地要素市场又可进一步细分为土地要素征收市场和土地要素让渡市场（图12c、12d）。

图12 政府与土地市场的关系

综上所述，土地制度建设重点应从优化调配人口与土地资源关系出发，盘活存量土地，改革城乡土地调配方式，确保城乡人口与土地资源协调，实现城乡协调、融合发展。土地制度创新方向应从整体市场平衡和充分发展角度，优化土地要素征收市场与土地要素让渡市场关系，改革土地要素供给方式，提高土地要素供给质量，实现城乡要素互通，转变政府职责，正确发挥政府作用，解决有限资源下均衡城乡协调发展问题，构建有利于发挥市场配置资源决定性作用并正确发挥政府作用的机制体制，实现资源配置和优化利用。

四、政策建议

基于我国推进乡村振兴战略内在逻辑和土地制度建设与创新方向的分析，实现农业农村农民现代化全面发展与城乡融合发展，土地制度建设创新点应是完善农村内部土地市场资源优化配置，并从生产建设、住房建设、服务建设三方面创新农村土地市场制度，解决乡村振兴中土地要素供给市场和土地要素让渡市场脱节问题，发挥政府规制土地市场作用。

（一）优化农村土地市场

（1）在农用地市场优化中，应逐步由重视数量控制向重视利用强度控制转变。在放开资本支持乡村建设和发展的同时，强化土地资源利用方向和强度规制，以土地利用方向、利用强度和利用效率控制流转逐步替代以土地利用数量和简单质量控制的流转方式，实现农用地流转，推行规模化、现代化、安全化农业生产。（2）在宅基地市场优化中，应逐步由保障型住房向居住型住房转变。基于城乡融合发展原则，打破城乡住宅藩篱，将农村住宅作为整体住宅市场中的一个类别，总量控制，性质不改，利益均享，城乡住房统一市场化管理，实现城乡住宅居住的合理流动，以改变农户在人口城市化过程中，城市土地规模不断扩大而乡村农宅难以退出导致同步扩大的局面，减少土地闲置和浪费现象，提高农民财产性收入，缩小城乡居民收入差距。（3）在农村集体经营性建设用地市场优化中，应逐步由生产型利用向产业型利用转变。在做实集体经营性建设用地所有权的同时，按照国有土地管理方法规制，进入建设用地市场，建立合理市场机制，明确界定农村集体经营性建设用地的对象和范围，并由政府确保土地转移合理有效（冯广京，2017）。同时加大教育、医疗等公共服务设施建设以及供排水、乡村环境卫生等基础设施建设的资金投入力度，使集体可获得资产性收入的同时保证产业稳定发展和城乡环境改善。

（二）优化土地要素征收市场

在土地要素征收市场的外部建设中，应重点加快土地要素征收市场接轨土地要素让渡市场的改革，全面完善农村集体经营性建设用地入市的体制机制（冯广京，2017）。在土地要素征收市场内部建设中，应重点加快构建渐进式改革视角下的土地征收补偿机制。在土地要素征收市场运行机制和体制建设中，应重点加快构建基于平等和法治体系下的土地征收运行监督体制（韩立达等，2017）。

（三）优化土地要素让渡市场

针对行业部门分割监管土地大市场现状，应重点改革土地市场管理体制机制，变小市场监管为大市场监管，尽快完成将重点关注小市场的平衡向重点关注大市场的平衡转变（冯广京，2016）。在土地要素让渡市场中，应重点加快实现由以土地资源总量控制为主向以土地资源利用强度控制为主的转变。在土地要素让渡市场中，应重点加快构建平衡土地市场供给多方利益的机制，建立多元改革目标（王克强等，2016）。

（四）转变政府职责，正确发挥政府作用

政府既是土地市场监管者，又是土地市场参与者，政府需要切实转变职责，进一步简政放权，正确发挥政府作用。应明确界定征地制度中的公共利益内涵、范围和内容（韩立达等，2017），加大土地供给侧结构性改革政策供给力度（冯广京，2017；韩立达等，2017），逐步退出对土地要素让渡市场的垄断，形成多元土地供应格局，发挥市场决定性作用（冯广京，2016），加快土地利用规划编制和实施指导战略转变（严金明，2017），改变土地整治偏重农地的结构性失衡（项晓敏等，2017）。