大城市基础教育设施空间不均衡特征及成因*——以南京都市区为例

陈培阳

引 言

公共服务设施均等化是转型期城乡规划领域研究的重要议题。2014年，中共中央、国务院印发的《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》确立了以人为本的城镇化发展战略，其中包括医疗、教育、文化等基本公共服务成为核心内容。公共服务设施均等化包括数量、可达性与质量三大目标[1]，传统的公共服务设施规划均将数量与可达性作为重点，规划遵循“覆盖全面、交通易达”的思路，忽视了服务设施之间的质量差异。尤其对于发达地区而言，教育事业发展的主要矛盾不在于学校的数量和可达性，而是校际间的质量不均衡。

已有关于教育设施空间分布或布局的研究主要基于可达性与受教育群体的空间覆盖范围，例如彭永明和王铮采用P—重力模型对人口分布疏密差异较大的农村地区进行中小学选址研究[2]；韩增林等人采用最小化阻抗模型和最大化覆盖范围模型比较研究小学的空间配置方案[3]；刘伟等人采用GIS网络分析方法对老城区小学的建筑需求规模核定研究[4]；卢晓旭等人采用多种空间分析方法对南京市普通高级中学的体系规模调整与空间演化特征进行测度分析，发现郊区、内城等地区之间的空间差异特征等[5]。

教育设施与其他公共服务设施有着本质区别，即教育设施是社会成员文化资本积累的重要途径，也是促进社会流动、缩小社会差异的重要手段之一。中国多数大城市重点中小学均分布于内城区，由于教育设施质量不均衡引发居住迁移进而加剧内城城市社会空间重构的现象，即学区中产阶层化（Jiaoyufication）[6—7]越发频繁。吴启焰等人基于社区尺度的社会空间分异研究显示南京内城的社会空间分异出现学区因子等特有类型因子[8]。周春山等人的研究也表明公共服务设施分布与社会空间分异存在显著的相互驱动关系[9-12]。朱传广等人对南京住宅地价研究也发现学校质量是影响住宅价格进而影响居住迁移的因素之一[13]。因此，教育设施不均衡是转型期中国大城市内城社会空间重构的重要力量之一。研究教育设施的空间不均衡，不仅需要关注数量分布与可达性，也要关注质量差异的成因及其可能带来的社会空间后果。本文以南京为例，旨在从义务教育小学数量、空间分布格局和重点实验小学分布来研究南京都市区义务教育学校空间分布格局演变特征及其成因。

1 研究数据与方法

1.1 研究数据与来源

本文从南京都市区①小学分布、1995年—2012年城区小学分布格局演变、南京都市区实验小学分布格局三个方面来分析教育资源的演变状况与空间分布特征。数据来源为南京市教育局网站、《南京市教育志》、《南京市年鉴》、《南京市统计年鉴》，底图采用google地图并在GIS环境中进行坐标配准，通过地址搜索在GIS环境中将所有小学进行标点及属性数据录入。

1.2 研究方法

本文借助kernel空间密度分析方法对南京都市区小学的空间分布进行等值线表示，以期更加直观表达学校数量规模结构在空间上的动态演化过程，同时也为理解南京都市区教育资源空间不均衡提供数据依据。Kernel分析方法主要借助于一个移动的单元格对点格局密度进行估计[14]，常用于地理现象空间格局分析[15]。在Kernel密度估计方法的基础上生成等值线的密度图，以此作为空间面域峰值区的判断依据。Kernel 密度估计是一种非参数估计方法，适用于随机变量的概率密度估计。在Kernel密度估计中采用连续等值的密度曲线来描述随机变量的分布特征。设随机变量x的密度函数为f（x），在点x处的概率密度公式为：

其中，N为研究的区域个数，R为搜索半径（带宽），K（*）是随机核估计的核函数。

Kernel密度分析方法中需要设定搜索半径。本文在南京都市区小学密度演化分析中采用1km作为搜索半径，在省级实验小学密度分析中采用1.5km作为搜索半径以进行多尺度的分析。本文运用ArcGIS空间分析模块的Density工具，按照上述搜索半径进行Kernel密度分析。

2 南京都市区小学空间分布特征

2.1 南京都市区小学数量变化特征

中国的小学学校数量自上世纪八十年代开始减少，尤其在农村义务教育阶段实施“撤点并校”以来发生大规模减少趋势。南京都市区小学学校数量自1986年从1481所以平均每年50所的速度下降至2010年的289所，减少了80.5%；对应年份的在校学生数量也由36.06万减少至25.18万人，减少30.18%。小学学校数量的减少速度高于在校学生数量。从空间分布看，六合、浦口、江宁小学数量减少远高于其他地区。

2.2 总体呈“圈层式”内密外疏的分布格局

小学学校分布从内城区、外城区到外围地区呈密度逐渐缩小的格局，其中内城区小学71所，占小学总数23.35%；外城区小学78所，占小学总数25.66%；外围地区小学155所，占小学总数50.99%。三个圈层的学校分布密度如图1所示，内城区、外城区和外围地区小学分布密度分别为1.62、0.39、0.03所/km2。这种“核心-边缘”的空间分布特征反映了南京都市区人口分布的圈层格局特征，也表现出教育公共服务设施明显的城乡差异特征。

从Kernel密度图看，总体分布格局上小学分布呈现明显“核心-边缘”结构格局，内城区是小学最为密集的地区，外城区次之；外围地区则最为稀疏，主要集聚于中心城镇。从1km的搜索半径密度结果看，峰值分别为3.88、3.31和2.85所/km2，且始终位于建康路和洪武路街道。从图中可以明显看出，内城区尤其是白下区的内城部分是南京都市区小学密度最高的地区。

2.3 城区范围小学空间分布格局演变特征

从南京城区范围内（即玄武、白下、秦淮、建邺、鼓楼和下关6区）小学密度格局1995-2012年间的演变趋势来看（图2—3），1995-2012年间，南京城区小学数量从219所减少到2012年的136所，占南京都市区小学数量减少的6.96%；结合上述南京都市区小学变化数据可知，城区以外地区小学数量减少了1109所，占总体减少数量的93.04%，说明绝大部分学校撤并发生于远郊和农村地区。对比两个年份的核密度图可以看出：①城区小学分布以城南为核心的“内密外疏”和沿中山北路、中山路形成的密集带格局仍未有变化，但包括峰值在内的每个等值圈层的密度都在以接近50%的幅度缩减。这种变化主要源于内城沿中山北路和城南地区（尤其是城南地区）在此期间减少了64所小学，占城区撤并小学的77.11%。②内城附近的近郊区小学撤并与新建并存，尤其是河西地区，小学分布密度略有增加；铁北地区小学数量略有减少。③在小学撤并、新建类型的空间分布上，内城以撤并为主，外城则以新建为主。这些变化趋势总体反映了南京城市空间结构的演变特征，即近郊区的开发建设与拆迁更新（图4—5）。

2.4 南京都市区省级实验小学密度格局

2012年南京都市区省级实验小学82所，占所有小学数量的23.77%。对南京都市区范围内省级实验小学的密度格局进行分析，结果表明（图6）：①在区县尺度格局上，仍然与整体小学分布一致，呈现“内密外疏”的格局。其中内城区拥有省级实验小学33所，占总数的40.24%。外城区25所，占30.49%；而外围地区拥有24所，占29.27%。②内城区省级实验小学的分布格局总体呈现以新街口—丹凤街街道为核心（密度相对更大），以湖南路-宁海路街道和瑞金路街道为两片的“一体两翼”的形态。③内城区省级实验小学的分布局与整个小学分布格局并不一致，小学密度高的地区省级实验小学数量不一定越多。

3 南京都市区小学空间分布与变化成因分析

3.1 学龄儿童数量减少及其分布变化的影响

人口年龄结构及其相应人口空间分布的变化是义务教育学校空间分布演化的重要原因。南京都市区学龄儿童分布与人口空间分布较为一致，呈现内密外疏的特征，对应的义务教育学校分布必然也呈现这样的格局。从变化上看，南京都市区在校学生规模呈波动型减少趋势，从1986年36.06万人减少至1993年的32.76万人，之后开始上升至1998年的39.86万人。从1998年后便开始长达十几年的递减趋势，直至2010年减少至25.18万人，与全国小学生数量的锐减趋势一致。这种减少趋势的一致性反映了人口结构变化少子化的影响。从“五普”“六普”不同年龄结构人口的空间分布变化看，秦淮、栖霞、下关、江宁、六合、浦口5—14岁学龄儿童人口减少幅度均在20%以上，其余五区平均减少12.3%。城区人口减少速度低于外围地区的速度，因此在小学密度减少格局上也呈现与之相一致的变化。

3.2 城市空间重构对小学空间分布的影响

改革开放以来，分权化改革、土地使用有偿制度与住房市场化等推动了中国快速城市化发展[16]，促使中国城市空间急剧重塑，其最基本的表现形式是内城更新与外城地区的开发建设，由此带来学校分布的变化。南京都市区主要表现为新城、新区义务教育学校密度的增加以及内城区密度的减少。城市空间重构过程尤其表现为1990年以后内城旧城改造和新区建设快速进行。南京内城居住空间更新建设速度加快，在空间分布上呈现明显沿市中心、地铁站等优势交通区位、滨水景观区等特殊地区集聚的特征。其中新街口及其附近的城中地区和城南地区成为内城改造与居住空间建设的核心地区，由此带来义务教育学校的大量撤并。外城区新区、新城如河西地区等则在南京“一疏散三集中（疏散老城人口和功能，人口向新区集中、高校向大学城集中、工业向开发区集中）、一城三区（河西新城区，东山、仙林、江北三个新市区）”空间战略的直接推动下相继发展开来，南京近郊地区迅速成为居住新区建设的热点，造成该片区中小学经历撤并、新建等过程。

3.3 教育集体化办学模式的影响

当前义务教育的集团化办学模式逐渐促使教育机构嵌入城市发展的“政府—市场—居民”政体结构，推动资本在新城、新区建设中实现循环与空间增值。教育集团化是兴起于杭州、南京、深圳、成都等城市的一种义务教育学校整合和品牌化发展的模式。在地方政府扩大优质教育资源，促进教育均衡发展的思路下，重点学校通过开设分校或将办学条件相对较好的学校纳为集团成员的方式，来实行跨校资源的整合和名校品牌效应的扩大化。近年来，教育集团化和大城市新城、新区建设已形成互动发展的机制（图7）。南京的教育集团化实践主要包括小学名校的集团化以及南京都市区各新城、新区多个名校分校的设立，如河西琅琊路分校芳草园小学、汉江路小学，力学小学分校凤凰花园城小学等学校的新建；南京外国语学校、南师大附中、金陵中学和中华中学等名校目前已完成进驻河西的计划；金陵中学仙林分校、南外仙林分校和南师附中在仙林的开办以及江北力小分校、琅小分校和北京东路小学分校等的建设等。在多数城市发展实践中，地方政府、开发商与优质学校构成增长联盟，采取“名盘+名校”即教育地产开发策略以吸引富裕及中产阶层家庭等进行空间消费，引导中产阶层作为消费力量的空间集聚。教育集团化的过程实际上可以看出政府推动资本空间积累策略的多元化特征，也使教育资源空间布局与城市空间重构的关系日趋复杂。

3.4 重点学校政策促进内城实验小学的增加

1985年12月，南京市政府决定将城区大部分学校的党政领导关系下放给各区管理，以适应经济体制改革的新形势。区县一级逐渐成为地区教育发展的主体，省级实验小学的数量遂成为衡量区县一级办学质量的重要标志之一。1988年，江苏省确定南京市包括北京东路小学、天妃宫小学、南师大附小等10所省级实验小学；1991年初，南京市颁发了《南京市实施义务教育办好小学标准》；之后，教育局组织成立23所实验小学和办学条件较好的小学作为贫困乡中心小学的挂钩学校。之后于1990s中期南京市进入争创省级实验小学的热潮，陆续建立一批省级实验小学和市级实验小学。内城区义务教育学校设施基础相对较好，因此实验学校在重点学校建设政策的驱动下逐渐增加。

3.5 单位制惯性与社会空间结构产生的影响

单位制是一种单位办社会的体制，从食堂、幼儿园、小学到商店、理发店等，都在单位的组织范围内[17]。计划经济时代的中小学教育资源的配置也遵循单位制的原则，而优质教育资源的配置则遵循单位制和身份制原则，单位行政级别越高，其所办的学校就越好；身份级别越高，子女就学的学校就越好。对于南京而言，计划经济时期的政府机构、高等教育机构和国有企业无疑是三大类型单位空间，多数重点学校如拉萨路小学、琅琊路小学、力学小学、南师附小、北京东路小学均是从属于当时的省、市政府机构、军区和大学的单位制设施。在单位制惯性作用下，原先计划经济时代的重点中小学仍然集中于内城区。进入改革开放初期，我国大部分城市开始实施就近入学的学区政策，以作为教育设施的分配机制。就近入学的学区制度使得中国城市富裕社会阶层通过住房市场（二手学区房交易）逐渐集聚于重点中小学住区，中小学空间分布逐渐与社会阶层形成固化的空间机制，也促使学区成为内城城市社会空间结构重塑的重要场所[7—8]。而原有国有大型企业附属的子弟学校则随着主城产业结构调整和国有企业改制等因素被逐步取消，例如南京上世纪九十年代存在于铁北地区的多数工厂、铁路等子弟小学现已撤并消失。

4 结论与讨论

教育设施不均衡是中国当前新型城镇化发展面临的重要问题之一，它的形成既有人口空间分布、城市空间演化、经济发展与居民收入差异的影响，也有历史层面的因素。从南京小学空间分布看，教育不均衡在不同尺度表现各异，即区域间、城市间、城乡间以及城市内部之间的差异特征不尽相同。对于城乡教育公共服务设施，需要关注乡村尤其是边远地区教育设施分布与可达性的均等化；而对于中心城区应更多关注校际上的无差别化，例如采取教师流动制减少因教育资源差别带来的跨越学区就读现象。

此外，当前的教育在国家—地方政府—学校之间的关系重构中变得越来越产业化，突出表现在办学方式的多元化和教育市场的竞争。从转型期教育发展的多元化趋势来看，基础教育学校本身也不再仅仅是被消费的对象，而是逐渐主动与国家—地方政府规制、专业机构影响以及其他学校（包括公办和民办）的市场化竞争、中产阶层等力量交互作用。原有计划经济时代的那些重点学校，受改革开放初期地方政府的扶持，直至转型期在资金、品牌、生源、教学等方面继续保持良性循环发展轨道。也正是这些学校在积极嵌入城市增长联盟或进行教育集团化发展的重要原因。教育设施由于就近入学的学区政策而逐渐成为引发居民空间迁移的重要因素之一，也是引发学区中产阶层化等特有城市社会空间重构的动力之一。城市中基础学校本身的差序格局未来可能趋于固化和制度化，差序格局促使某些学校学区成为学区中产阶层化群体阶层再生产的重要场所，也在城市尺度上成为阶层空间分异的催化剂。因此，对于教育设施均等化规划，不仅需要关注其空间分布与可达性的均衡，更要关注由于学校间差异带来的社会空间后果，才能更好地实现城市发展的空间正义目标。

注释：

①根据《南京市城市总规划（2007-2030年）》，距离新街口40 km缓冲区即为南京都市区范围，包括除六合区部分街镇以及溧水、高淳两区以外的市域区域。