合肥市老城区建设现状问题调研与更新策略研究

周国艳

1 研究背景

合肥市是安徽省省会，省政治、经济、科教、文化、交通中心。根据国家关于合肥市的长三角世界级城市群副中心城市的战略定位和环巢湖国家级生态文明先行示范区的确立，合肥市“十二五”规划明确由“141”城区空间战略到“1331”市域空间战略升级，构筑“1331”市域空间发展新格局①，提出优化提升主城区，打造巢湖、庐江和长丰等一批城市副中心，创新建设环巢湖生态示范区，实现“城湖联动，多元发展”，把合肥建设成为成具有国际影响力的长三角副中心和生态宜居的大湖名城。

随着合肥市空间发展战略重心的南移，合肥市省、市级行政中心南迁，合肥市老城区的产业升级，合肥老钢厂的更新改造等等重大项目的推进，在新的形势下老城区面临如何更新发展的严峻挑战。因此，合肥市规划局组织了针对老城区现状问题调研的全国招标。本研究即基于调研成果的进一步提炼和研究。

2 简要文献综述

根据廖开怀、蔡云楠（2017）的研究，国外城市更新最早可以追溯到西方工业革命时期，经过20世纪50年代之后的“消除贫民窟”运动，到了20世纪70年代，真正转向小规模、渐进式和分阶段的城市更新。近十年，西方主要城市更新的研究热点多集中在城市更新与绅士化、城市更新与创意城市、城市更新与可持续发展等几个方面。

我国城市更新的记载，历史也十分悠久。自改革开放以后，随着一系列社会问题的出现，越来越被重视。上世纪70年代初期的《北京旧城平面设计的改造》至上世纪80年代末，我国在对于历史文物及传统文化的保护、对建设新区和改造旧区的关系处理等问题，达成了基本共识，为之后的城市更新提供了依据。根据黄婷等（2017）的研究，国内的城市更新研究大致经过了从重点关注国外概念引入、“城市形象”到“城市化”、“城中村”改造、“三旧改造”和创意产业结合等等过程。我国的城镇化率目前已经超过50%，城市更新已经是我国当代大城市发展存量提升和精明发展的战略选择。城市更新的研究和实践也不断展开。更新模式上有自上而下和自下而上的不同路径，上海的新天地和田子坊分别是两种模式成功案例的典型代表。城市更新虽然在总体上并没有形成成熟的理论，但是因地制宜，以问题为导向是基本路径与策略。

3 研究思路与方法

20世纪初，现代城市规划理论家盖迪斯（Patrick Geddes ，1854—1932）提出了“调查一分析一规划编制”的三阶段规划方法，其后又经芒福德（Lewis Mumford）发展为“调查一评估一规划编制一接受审查、修改”的四阶段方法，由此开创了理性过程规划的理论与实践。

正是基于理性规划的思想，本研究首先对合肥市老城区的空间建设现状问题进行了全面调查与研究。基于调研结果，就合肥市老城区的更新策略提出建议（图1）。

针对老城区现状的调研主要从两方面进行：

公众满意度调研：进行老城区空间建设现状的公众满意度征询，运用SPSS分析公众征询结果的分析。

老城区空间建设现状问题研究：运用GIS进行空间建设现状与规划进行符合性对比与评价分析，对规划实施结果的研究，揭示老城区空间建设主要问题和成因。

通过对于合肥市总体规划的历程的回顾，在老城区现状问题调研的基础上，运用空间句法分析方法，从老城中心区、主城区、战略发展规划等不同空间层次进行总体和局部空间集聚度和选择度等分析，预判合肥市的未来空间结构性发展趋势。基于上述研究结果，提出合肥市老城区更新策略的建议。

4 合肥市空间演变与总体规划历程

合肥城市规划与建设发展史，其城市总体规划编制沿革大致分为建国初期、改革开放初期和21世纪三个阶段。建国初期1952年合肥建设主要集中在环城水系公园绿带范围内的2平方公里加上东郊工业区。空间结构已经形成以老城区为中心，老城内井字+环形外围+放射型骨干道路系统。历经多次总体规划和扩展建设，2006年开始编制2011—2020年总体规划。2011年合肥市调整区划，将巢湖市部分纳入管辖，市域管辖面积增加到11433平方公里。《合肥市城市总体规划（2011—2020年）》在2006年总规基础上进行了部分调整，并于2016年经国务院批准实施。总体规划的合肥城市性质：安徽省省会，全国重要的科研教育基地、现代制造业基地和全国性综合交通枢纽，长三角城市群副中心城市。城市规模：2020年，中心城区城市人口规模360万人，城市建设用地面积360平方公里。城市空间发展策略：老城提升，三面整合，两向拓展，两带控制。规划提出逐步疏解老城现有的行政、文化、教育等职能，完善市政配套设施，优化提升综合服务功能。规划明确中心城区分为老城区、庐阳分区、瑶海分区、蜀山分区、包河分区、滨湖分区、经开分区、高新分区等八个功能分区。

为了实现《合肥“1331”市域空间发展战略规划》和构建“大湖名城、创新高地”的未来发展蓝图，2018年启动了新一轮的《合肥市城市总体规划（2018-2035年）》的编制工作。

合肥市城市总体发展和空间演变，从以老城区为中心的单核心发展走向多核心发展的趋势。老城区的政治、经济、文化的空间功能和作用，也随着合肥市的总体发展趋势而有所变化。

5 合肥市空间结构演变趋势

老城区如何更新发展，需要从宏观战略层面认知合肥市空间结构演变的特点与趋向，以便合理确定老城区的定位。

本研究通过Depth map软件对合肥市市域“1331”空间规划、合肥市“141”空间规划、合肥市主城区整体、主城区二环、老城区一环的不同范围、不同层次空间进行集成度和选择度的空间句法分析，得出以下启示：

总体上合肥市整体空间结构呈现重心南移趋势。未来合肥市主城区呈现多中心均布特征。比较而言，由原来以老城区为核心的单中心模式趋向于老城区和滨湖新区的双中心结构的变化。其次，从总体可达性角度而言，在老城区和滨湖新区的中观空间可达性优于合肥市整体空间可达性。主要原因是整体上缺乏南北向选择度高的道路。徽州大道南段是联系合肥市老城区和滨湖新区的主要交通干道，是主要南北向轴向空间布局的集聚度最高的交通干道。可以推断未来徽州大道将可能十分拥堵。缓解老城区内几条主要道路特别是徽州大道的交通拥堵是当务之急。老城区主要交通问题是局部拥堵。

合肥市老城区的空间职能已经转变。随着合肥市环巢湖空间发展战略的实施，以及合肥市的重大建设工程如合肥市政府行政中心从老城区迁至政务新区、合肥市省级行政中心南迁滨湖新区、合肥市政务新区的建设完成，合肥市中心城区城市轨道交通线网的建设和地铁线路的不断开通，作为合肥市行政、文化、商业中心的老城区，其主要行政职能已经完全南移。老城区职能逐步演变为以历史文化、商业以及居住生活功能为主的大湖名城的多中心之一。老城区的更新发展不仅仅要考虑自身职能的转变、解决好老城区和滨湖新城中心之间的交通联系，同时需要体现老城区在合肥市中心城区中的核心作用，以及大湖名城旅游发展中的地位与作用。

6 老城区空间建设现状解析

6.1 老城区空间建设现状概况

6.1.1 人口结构和用地布局

根据合肥市六普数据，合肥市老城区人口超过65岁以上的人口占11%，人口结构上呈现老龄化特征，人口密度过大，每平方公里超过33000人。

老城区在现状建设用地布局方面，居住用地虽然占32.48%，但人均居住用地只有14平米。公共管理与公共服务设施用地占15.80%、商业服务业设施用地占12.27%及绿地占21.83%。

6.1.2 产业结构

合肥市老城区产业结构主要以第三产业为主，形成金融业、商业服务、公共服务、文化旅游等四大主导支柱型产业。老城区具有明显的金融中心优势。目前，合肥金融业呈现两元空间结构特征，已经拥有两大金融产业集聚区:一是庐阳区金融集聚区；二是滨湖新区国际金融服务基地（图2）。

老城区金融业发展存在主要问题有：第一，各类金融机构，在企业数量上、资产规模、经济效益上，都与沿海发达城市金融中心存在较大差距；第二,伴随省委省政府等机构搬迁滨湖，老城区总部经济外流，老城区金融发展面临转型；第三,老城区金融产业集聚区相应配套服务的下游产业，如会计，律师等发展较弱。金融业、信息服务、科技开发、商务服务等现代服务行业所占就业比重偏小，且附加值低。

从商贸业现状分布热力图上，老城区在商业数量、密集度上有明显领先优势，但主要以小型零售型商业为主，主要形成在四牌楼、三孝口、长江中路、城隍庙等区域的商贾繁华的传统商业区，及淮河路商业步行街、城隍庙小商品街、寿春路婚庆商业街、桐城路花卉与传统戏曲文化街、阜南路特色餐饮街等业态鲜明的特色商业街。

商业发展主要存在问题是传统商圈档次下降，品质不高，个性化不足。老字号商业的没落，特色品牌缺失。经营模式墨守成规，忽视购物体验和线上线下一体化营销。餐饮、休闲、美容美发等社会服务业是老城区发展的传统支柱性产业。

此外，合肥市老城区虽然文化资源丰富，但是，由于对文化特质、创新体现、价值挖掘不够，文化产业群聚效应不明显。

6.1.3 道路交通

《合肥市中心城区慢行系统规划（2013-2020年）》的问卷调查（网上近五千人）调研结果显示步行环境满意度仅为33%。机动车干扰在各种不满意原因中位居第一位；整体道路饱和度较高，交通压力大；交通组织、过街不方便占到了19%；路权分配不合理、自行车出行基本没有“道路保障”；停车空间和设施缺乏；晚间停车空间利用率很低。

6.1.4 绿地系统

老城区内共有绿地85.16公顷，全部为公园绿地（街头绿地）。市级有三大综合性公园，分别是环城公园、逍遥津公园、杏花公园。一个主题公园包河公园，一个带状公园银河公园的“一带两片”格局。但是，老城区人均公园绿地0.7平方米，与合肥市城市人均绿地不小于7平方米的标准相比，合肥市老城区的人均绿地面积过小（图3）。系统结构问题如下：

缺少区级综合性公园等相对小型的公园。街头点状绿地空间分布不合理。不能满足服务半径300米的住区覆盖范围。居住区内部绿化空间功能单一，休憩设施缺乏，养护不到位。树种配置单调，乔木与楼房、电线过近，存在安全隐患。现状27条道路绿化品质较差的有8条（占总量的29.7%），分别是淮河路步行街、安庆路、长江中路、宿州路、永红路、徽州大道、无为路和北含山路。

6.1.5 老城区历史建筑保护现状评析

从合肥市老城区的现存历史建筑调研结果来看，历史建筑依存十分丰富。国家级、省级、市级历史保护建筑分别有2,3,4共九处。未列入保护名录的具有一定历史价值的建筑有约10处。通过实地现场调研问卷访谈，老城区历史遗产保护主要存在缺乏整体性保护、资金投入匮乏、保护模式孤立，没有和发展的需要结合、保护责任和产权所属没有很好关联等问题。例如淮河路步行街一块的李鸿章故居和明教寺教弩台旧址，整体风格与淮河路步行街的现代商业气息格格不入。

6.1.6 老城区特色空间调研

通过实地调研,老城区的特色空间主要体现在三个方面:

特色绿环：“翡翠项链”之称的环城公园。

历史街区：城隍庙特色商业文化街区，淮河路文化商业步行街以及女人街特色商业文化街区（图4）。

特色历史巷道：四古巷、义仓巷、九狮桥、四湾巷。

通过调查，历史街区和特色历史文脉关联不够，同质化倾向严重；历史街巷基本没有很好地建设发展。

6.1.7 老城区落实“三大设施”的建设现状评析

总体上调查结果显示，老城区设施相对完善。通过对于城市总体规划的强制性建设内容“三大设施”即公共服务设施，市政基础设施，安全防灾设施的建设情况调研，还主要存在以下主要问题：

基础教育资源需要优化：公办幼儿园比例过小、少；中、小学空间分布不均；现状相关资源指标与标准化要求差距较大。文化设施品质有待提升：合肥市文化馆为三级馆，展览馆、剧院条件较差，均需要改造提升。群众性健身体育设施与空间缺乏； 社会事业与保障设施数量不够：集中配置规模的养老院及老年公寓严重不足，社区老年服务中心没有全面覆盖，适合老年人的休闲场所较少，社会资本参与养老设施供给程度仍然较低。

6.2 老城区空间建设成效的公众评议

6.2.1 公众调研目的、思路和基本方法

社会公众的满意度是城市建设成效的重要评价测度和方法。本次调研采用了文献调研、线上公众征询意见、线下实地踏勘访谈和发放问卷的三种调研方法。针对公众调研等结果（约800人回答），运用SPSS社会学统计分析方法进行分析，以便了解合肥市老城区的主要问题以及影响公众满意度的主要因素。

6.2.2 调研结果汇总（表1）

6.3 老城区空间建设现状问题调研总结

6.3.1 老城区的突出的优势和特点

主要突出优势：优质教育资源；环城公园绿化环境；历史文化氛围浓厚；商业集聚繁华、业态类型全面、各种商品价格不高；市一级的公共服务设施集中较完善；市政基础设施基本满足建设发展需求等。

6.3.2 公众对于老城区未来发展的意愿

合肥市的空间中心已经南移。老城区的定位需要重新审视，依据公众征询，希望把未来老城区建设成为合肥市创意产业基地、高品质居住区，文化中心以及商业中心。总体原则上提出应当保留优秀历史建筑和地段，其余重建。未来的更新应特别关注适老性改造和建设。

6.3.3 老城区更新需要解决的空间建设方面的核心问题

（1）历史街巷缺乏文化挖掘和系统性的保护利用。虽然老城区历史文化遗产丰富，但是，文化的产业化发展滞后，没有形成特色品牌。

（2）绿地类型单一，主要是公园绿地。缺少可利用的街头绿地和附属绿地，公园绿地可达性也不够。老城区的整体绿地系统和布局，需要进行整体更细你和优化。

（3）交通系统的问题是需要通过更新重点解决的问题之一。交通堵塞严重，基于公交可达性较高、老城区交通以公交、出租车为主，缺少非机动车道（步行道自行车道）的整体规划考虑。道路的连接度不均衡，特别是支路系统的互通和联系不畅；缺少慢行交通的系统规划。停车空间缺乏，交通标识系统不完善，公交车总体线路分布需要优化。行人和车辆缺乏管制。

（4）老城区的基层公共服务设施亟待完善。中小学资源分布不均、公办幼儿园数量过少的问题亟待解决；基层社区层面需加强居住区绿化、配套文体卫方面设施、公共活动和健身场地、停车空间等项目建设。

（5）老城区地下空间利用缺乏整体规划利用。

7 新形势下合肥市老城区更新发展再定位与策略

老城区的问题是系统性的问题。要解决老城区的更新发展所面临的系统性的现状问题，首先需要重新认知未来老城区的发展定位和重点。

根据《国务院关于依托黄金水道推动长江经济带发展的指导意见》，明确合肥定位为与杭州、南京并列的长三角世界级城市群三大副中心之一。合肥市同时面临围绕环巢湖的滨湖新城建设发展和历史文化遗存丰富的老城区存量空间品质提升和更新的双重挑战。2017年3月，住建部就公布了包括合肥市在内的首批城市设计试点名单。合肥市老城区的更新发展是合肥“城市双修”的重中之重。

结合合肥市政务区的南迁、未来滨湖新区的建设、老城区的合肥钢厂的创意产业中心的建设，如公众所愿，合肥市老城区未来已经不再是合肥市的行政中心，而是以振兴文化、创意文化产业为主导，以提升特色商业服务和生活居住的品质为重点的合肥市历史文化核心体验区，是未来合肥市环巢湖区域文化旅游的核心集聚地。

为实现这样的更新发展定位，老城区的更新规划与建设策略如下：

（1）编制《合肥市老城区整体更新发展规划》、重点优化用地布局和交通体系

表1 合肥市老城区空间建设主要问题汇总表

以控制和减少总体人口和建设容量为导向，进行产业发展、功能置换的定位引导。详细梳理可更新的土地，通过用地置换和容积率奖励政策等引导大容量、低层次、集中的商业用地更新，增加创意文化产业用地、适当增加高端商务服务用地；控制居住用地，重点进行居住用地的品质提升工程与更新改造；结合老旧居住用地的更新改造，结合居民的步行可达性，增加街头绿地、居住区绿地、屋顶绿化面积；统筹布局养老服务设施和配套项目；优化教育用地特别是小学的规划布局。编制老城区的慢行交通系统规划，处理好过境交通与老城区的主要道路系统的关系。通过挖掘地下空间增加停车场的规划配置问题。

（2）以总体减法更新、强化管制为导向

构建老城区智慧交通管制系统，建立和强化交通对于机动车、非机动车、行人的长效管制体系。借助经济杠杆结合时限停车管制，解决老城中心区的局部交通拥堵问题。

（3）坚持以人为本、有机更新、环境友好的原则

要以市民最关心的问题为导向，从实际情况和现实条件出发分类施策，特别是关注老龄群体的需求，统筹谋划。基于海绵城市建设策略，实施低冲击的“双修”更新模式，在建筑与小区、城市道路、城市绿地与广场三个层面来开展海绵城市建设。

（4）文化产业引领、铸造品质与特色为首

第一，创新“文化+”的产业发展思路，提升文化设施品质。突出对庐州文化、三国文化、包公文化的深度发掘，重点结合城隍庙、李鸿章故居、明教寺、省博物馆、操兵巷、拱辰街、高家祠堂等区域，进行文化旅游品牌创立。提升城隍庙特色商业街区的综合品质，强化体验功能。

第二，挖掘市井历史文化，建设“市井历史文化创意产业街巷”。借鉴上海田子坊的经验，围绕“四古巷、义仓巷、九狮桥、四湾巷”等历史街巷，开发建设“市井巷历史文化创意产业街区”。

（5）优化老城区的静态交通系统，加强地下空间利用

重点完善建设老城区1、2号地铁沿线站点周边区域地下空间利用，增加地下停车空间。在远离地铁线路站点500米半径以外的老城区域，应根据商业空间人口集中分布度，布局多层集中式、智慧停车的空间设施。优化公共交通系统和站点布局，加强老城区的出行可达性。结合道路交通道路体系的优化，进行老城区整体交通换乘系统规划。减少进入老城核心区域的非必要性机动车辆。

（6）强化老城区的步行可达区域、整体改造和建设自行车、步行系统，优化公交体系

老城区尚未构建完整、安全的自行车交通体系，急需制定老城区的非机动车整体优化的规划。结合老城区的公园分布、接头绿地、区域中心绿地、特色商业街区的分布，优化公交系统、构建特色步行系统。提高环城公园特色步行系统的安全性、可达性，加强环城公园步行系统和各商业街区的联系。

（7）体制创新，完善相关制度建设，促进老城区更新持续健康发展

完善相关公共政策的制定。编制合肥市城市更新相关政策、标准、技术规范，包括更新土地储备与土地征收补偿办法、资金来源与管理办法、公众参与更新规划建设实施办法等。通过现代通信手段和大数据应用技术的投入，构建长期动态、公众监督和评价监控的机制。

（8）组织编制城市更新行动计划，建立项目库，制定年度推进方案

以项目为引领，开展以“重塑生态本底”、“重织交通网络”、“重构优质设施”、“重塑空间场所”、“重铸文化认同”、“重理社会善治”为实施纲领的城市更新。

注释：

①根据《合肥“1331”市域空间发展战略规划》，第一个“1”是合肥主城区，是指合肥城市集中连片发展区域，包含合肥市区及外围连片发展的肥东、肥西、长丰三县的9个乡镇（肥东县的店埠镇、撮镇、桥头集镇；肥西县的上派镇、桃花镇、花岗镇、紫蓬镇及长丰县的双墩镇、岗集镇）；第一个“3”是指“巢湖、庐江和长丰”3个城市副中心；第二个“3”是指“合巢产业新城、庐南产业新城和空港产业新城”3个产业新城；最后一个“1”为环巢湖生态文明示范区。