安徽省矿山建设使用林地存在的问题与对策

2019-01-10冯伟何少伟

自然保护地 2019年1期

冯伟何少伟

安徽省矿山建设使用林地存在的问题与对策

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（1安徽省木竹检查管理站安徽合肥；2安徽省林业厅森林资源管理处 230001）

介绍了安徽省近年来矿山建设项目使用林地情况，对存在的问题进行分析，并结合实际地提出了完善临时使用林地办理制度，加强部门沟通、规范矿山选址，进一步明确采矿权设置范围，规范矿山建设项目涉及公益林、天然林的政策调整，切实加强矿山建设项目使用国有林地的管理，严格矿山建设项目使用林地的审核审批工作，科学合理开发利用矿产资源，严厉打击矿山项目非法侵占林地行为和加强矿山生态环境保护与治理恢复工作等对策。

安徽省；矿山；使用林地；问题；对策

随着安徽省林业增绿增效行动的深入开展、建立“林长制”等林业中心工作的进一步推广实施，全省森林资源监督管理体系、森林资源监测制度体系、考核评价制度体系、规范执法制度体系逐步建立和完善，全省森林资源管理上水平进一步提升。同时，全省森林资源管理依然面临着诸多挑战，特别是矿山建设使用林地管理仍是森林资源管理中的短板。通过相关调研与工作总结，笔者对安徽省矿山建设使用林地管理现状、存在问题以及解决途径进行了探讨。

1 背景情况

1.1 矿产资源情况

安徽省矿产资源丰富，全省已发现的矿种为128种（计算到亚矿种为160种），查明资源储量的矿种124种（含亚矿种），其中能源矿种6种，金属矿种22种，非金属矿种94种，水气矿种2种。安徽的煤、铁、铜、硫铁矿等矿产资源保有储量在全国名列前茅。

1.2 近年来矿山建设使用林地情况

据统计，2015年至2017年间，全省矿山建设使用林地项目宗数分别为71、54和60宗，分别占当年建设项目使用林地宗数的11.9%、9.7%和12.3%；使用林地面积分别为649.7公顷、285.3公顷和584.3公顷，分别占当年建设项目使用林地总面积的20.0%、8.5%和17.3%。可见，除2016年根据环保要求全省部分矿山关停、整改、整合，造成当年矿山项目开工数量和使用林地面积相应减少外，矿山项目及其使用林地面积一直占全省建设项目使用林地宗数的10%和面积的20%左右，使用林地需求巨大。

2 存在的主要问题

2.1 临时使用林地难以续办，超期占用、超审核范围占用林地现象增多

部分矿山建设项目，虽然办理过临时使用林地手续，但根据国家林业局林资发〔2015〕121号文件规定，此类项目在临时使用林地期满后，如需继续建设，必须办理永久使用林地手续。然而用地单位出于经济利益考虑，大多都没有停产等待审批手续的完成，同时由于安徽省林地定额指标不足或涉及国有林地等原因，短期内又无法办理永久使用林地手续，致使超期占用、超审核范围占用林地现象不断出现。

2.2 部门间协调不够，矿权设置与使用林地条件无法有效对接

由于林业和自然资源、发改、经信等矿产管理部门在林地保护利用规划、矿产资源规划、采矿选址等环节沟通不够充分，导致一些矿权范围设置在重要林业生态区域或高保护等级林地之中，这些矿山往往难以符合使用林地审批的条件。

2.3 矿山建设与生态环境保护矛盾日益突出

一方面，随着工业化、城镇化发展步伐的加快，经济社会发展对矿产资源需求越来越大；另一方面，公益林、国有林、天然林的保护越来越受到重视，管理也日益严格。其中，国家级和省级公益林实行总量控制、增减平衡的管理办法，即便被占用再多，其总数量也要保持不能减少。因此，今后工作中，矿山建设使用林地与天然林、公益林和国有林地保护的矛盾将越来越突出，亟待规范和解决。

2.4 省级相关文件与国家林草局有关规定衔接不畅

安徽省林业厅林资函〔2015〕835号文件规定，重点生态公益林及生态特别脆弱的敏感区域内严禁办理采石采矿项目使用林地审核审批手续，据此，国家级和省级公益林林地内将无法办理矿山建设项目使用林地审核审批手续。但国家林业局35号令和122号文件规定，除普通建筑用砂、石、粘土矿山外，大中型矿山可以使用Ⅱ级保护林地。然而安徽省的Ⅱ级保护林地基本上都是国家级或省级公益林林地，因此，有必要根据国家林业局文件精神就矿山建设项目使用公益林林地的相关政策予以细化和明确。

2.5 矿山整治工作不彻底，遗留问题较多

目前，全省各地正在积极推进矿山整治整合工作，矿山开采秩序得到进一步规范。但许多老矿山由于历史原因，业主变更频繁，且大多存在超采矿证范围、超审核面积采矿的行为，林业部门勘测定界、调查取证困难，违法责任难认定、难追究。

2.6 非法占用林地行为屡禁不止

虽然全省各地进一步加大了对非法开采矿山行为的打击力度，但由于非法开采成本低、利润高，部分群众和业主受利益驱使，铤而走险，未批先采、越界开采现象屡有出现，致使非法占用林地行为不断发生。

3 对策建议

3.1 完善临时使用林地办理制度

进一步完善临时使用林地办理制度。根据实际情况，适当延长临时使用林地期限，依据采矿许可证有效年限一次性办理临时使用林地手续，保证临时使用林地期满后该地块属性仍为林地，解决在采矿许可证到期、矿山停工后该地块虽然具备恢复林业生产条件，但地类却转为非林地的问题，减少林地定额的使用。

3.2 加强部门沟通，规范矿山选址

加强部门之间协调配合，各级自然资源部门要与林业、经信委等部门建立会商机制，研究涉林矿山矿权设置等问题的解决办法，协调做好非煤矿山建设项目使用林地选址工作。各地新设置采矿权需使用林地的，应事先征求林业管理部门的意见，并由自然资源部门会同林业等部门，对拟设置采矿权地块进行现场勘验，避免出现在重要生态区域或其他高保护等级林地范围内设置采矿权。

3.3 进一步明确采矿权设置范围

严格禁止在自然保护区、风景名胜区、森林公园、湿地公园、革命纪念地、名胜古迹及生态特别脆弱的敏感区域内，高速公路、国道省道公路、铁路等重要交通干线两旁直观可视范围或者500米范围的林地内，市县人民政府驻地、城镇和居民密集区周围可视范围或者1公里范围的林地内，大江大河两侧、大型湖泊和大型水库周边的第一重山范围或者500米范围的林地内设置采矿权。

3.4 规范矿山建设项目涉及公益林、天然林的政策调整

严格禁止在国家级公益林、天然林林地中设置普通建筑用砂、石、粘土矿山项目的采矿权。严格控制矿山建设项目（普通建筑用砂、石、粘土矿山除外）使用单位面积蓄积量高的公益林林地和天然林林地。对符合矿产资源规划和林地保护利用规划并已设置的采矿权涉及国家级或省级公益林的，可以依据相关规定进行调整。林业主管部门区划调整公益林或其他高保护等级林地时应充分征求自然资源部门的意见，原则上不得将已设置或已出让采矿权范围内的林地区划为公益林或其他高保护等级林地。

3.5 切实加强矿山建设项目使用国有林地的管理

进一步从严控制矿产资源开发使用国有林场林地，对矿产资源开发占用国有林场林地实行区域差别化管理。国有林场内的国家级公益林和天然林林地为禁止矿产资源开发区域，除国家组织开展的公益性地质调查可以临时使用外，原则上不得进行矿产资源开发。提高新建矿山使用国有林场林地准入门槛，只有矿山生产建设规模达到中型及以上的新建矿山，才可以使用禁止开发区域外的国有林地。

3.6 严格矿山建设项目使用林地的审核审批工作

建立健全矿山建设项目使用林地审核审批联动机制，明确各部门的职责和管控要求，对不符合地方矿产发展规划或环评、水保审查不合格的项目，依法不予审核审批。进一步规范矿山建设项目使用林地申报材料，除严格按照法定要求提交必需的材料外，还应补充提交县级以上人民政府确认同意设置或保留矿山的意见材料及矿山清理、整治、整合、规划等有关资料；国土部门出具的采矿证、矿区范围批复文件，矿区总平面图或含矿区总平面图的矿山建设初步设计方案批复。坚持矿山建设项目省级林业主管部门现场查验制度，严格落实谁查验、谁签字、谁负责的责任制度，现场查验结果随同项目使用林地申请材料一并归档管理。

3.7 科学合理开发利用矿产资源

进一步加大矿产资源开发的整治、整合力度，科学规划，合理布局，把矿产资源整治、整合与严格控制新增矿山相结合，严格划定禁采区、限采区和可采区，严格控制矿山数量、规范生产标准、落实环保及安全措施。严把新建矿山矿权设置和立项审批关，按照综合平衡、统筹兼顾、先急后缓的要求，合理排序，逐年逐批分步实施，不断规范矿山开采秩序，推进矿山规模化、集约化、生态化开采，确保矿产资源开发合理、有序利用。

3.8 严厉打击矿山项目非法侵占林地行为

进一步加强对矿山项目使用林地的监管，建立健全日常和定期巡查、督查、检查机制，及时发现、制止非法侵占林地行为，从源头上减少非法侵占林地行为的发生。进一步加大矿山项目非法侵占林地的清理排查力度，坚决打击非法侵占林地行为，切实做到案件不查清不放过、问题不整改不放过、刑事案件不处理不放过、责任追究不到位不放过。