我国现行科技政策主体与主题的构成分析（1978—2018年）

杨凯瑞 何忍星 崔璐

摘 要：科技发展水平是衡量一个国家或地区发展水平和发展潜力的重要标志，而其科技政策对科技发展有着重要影响。科技部作为我国专职从事科技发展管理的权威政府部门，其制定的科技政策具有较强代表性。因此，为了研究我国现行科技政策的基本发展规律，以科技部的数据为基础，对改革开放至今近40年来仍现行有效的科技政策文本从文本形式、政策主体、政策主题与主体的交互关系以及政策主题关键词的共现四个维度进行频数统计和定量分析。研究发现，我国科技部现行科技政策具有政策文本制定的“灵活性和渐进性”，政策文本主体构成的“权威性和精英性”，政策文本主题内容的“多样性和特色性”，政策文本主题分布的“广泛性和紧密性”四个基本特点。

关键词：科技政策;政策主体;政策主题;定量分析

中图分类号：C931.1    文献标识码：A    文章编号：1671-0037（2019）9-14-10

DOI：10.19345/j.cxkj.1671-0037.2019.09.003

1 引言

我国改革开放40年来，以推进现代化和融入全球化为主要途径，在国民经济发展中取得了巨大成就。“十二五”以来特别是党的十八大以来，面对世界经济复苏乏力、我国经济发展进入新常态等一系列深刻变化，党中央、国务院做出深入实施创新驱动发展战略的重大决策部署，加快推进以科技创新为核心的全面创新，以适应和引领我国经济发展新常态。党的十九大报告中明确提出加快建设创新型国家。要实现这个目标，关键在于加强国家创新体系建设，强化战略科技力量，深化科技体制改革。而科学技术政策作为政府调节科技活动、推动科技发展的重要手段，其制定、实施和演化直接影响我国的科技发展。与此相适应，科技政策有关的学术研究也逐步深入，逐渐成为研究的热点问题。

“主体”和“主题”是政策科学的两个基本概念，他们反映着政策实现的社会构成关系及其实践活动领域，具有广泛而丰富的内容。具体而言，科技政策的主体是科技政策系统的核心组成部分，是直接或间接参与政策制定、执行、推广、评估等过程的个人、团体或组织。科技政策的主题是科技政策所要表现的中心思想，是科技政策系统的主要作用领域以及政策所涉及的各主体或客体的中心工作。改革开放至今，我国政府在建设科技创新体系、推动科技发展的过程中出台了一系列公共政策。通过对现行科技政策主体和主题的研究，能够探究科技政策制定过程中各利益关系之间的协调合作机制，分析政策制定者所关注的热点领域和存在的薄弱之處，发现不同时期科技政策的重点领域及其演变规律，总结现行科技体制发展的已有经验，为科技体制改革提供有益借鉴。而科技部作为我国专职从事研究科技发展的宏观战略和科技促进经济社会发展的方针、政策、法规的权威政府部门，其制定的科技政策具有较强的代表性和权威性，对其政策主体构成、主题演变以及二者的交互关系进行分析研究，能够为上述思考做出有益借鉴。因此，本文通过对改革开放以来我国科技部的现行有效科技政策进行政策文本定量分析，试图厘清我国现行科技政策的一些基本问题，探讨其基本发展特征，以期为此研究领域提供基本认知与实证数据。

2 研究方法与样本选择

2.1 研究方法

本文运用政策文本分析法对政策文本进行分析、解释、预测，探讨其中有关主题的本质以及与其相关的发展趋势[1]。在具体研究中，首先对搜集到的政策文本样本进行信息抽取，通过定性分析的方法对政策文本进行解构、归类和比较，提取区分要素，设计了“现行科技政策文本分析单元编码表”[2]（见表1）。然后，由2位编码者分别按照本研究的政策文本结构化编码和分类体系同时进行独立编码、标注和分类，主要编码、标注和分类政策文本的主题关键词和主题类别，确保本研究的可信度。并以此为基础，运用类型化分析方法从4个维度对包含庞杂信息的政策文本进行定量分析：政策文本的文本形式（分析文本的基本属性）;政策制定主体（分析政策制定者配合情况）;政策主题与主体的交互关系（分析政策制定者关注的主题领域）;政策主题关键词的共现分析（分析政策主题领域之间的相互关系）。由此宏观探寻我国科技政策的发展历程，以期对我国科技政策体系的发展趋势、主要特征与现存问题获得新的认识，从而能够为政策制定者提供系统性的参考建议。

2.2 样本选择

科技部作为我国专职从事科技发展管理的权威政府部门，其制定的科技政策具有较强代表性，对我国科技发展具有较大影响。因此，本文主要针对以科技部为主要制定部门的现行科技政策展开研究，以期发现政策制定中的内在规律。在政策文本的选取过程中，课题组遵循公开性、有效性和相关性三个原则。公开性指政策文本必须以公开发行或出版的方式对外公布，没有公开或者无法查阅的科技政策文件不属于本研究范围;有效性指政策文本是现行有效的，已被废止或失效的政策文本不在选择范围之内;相关性指那些没有明确标注“科学技术”等相关说明，但是其内容或主题与科技发展联系紧密的政策文件。

在上述思路和原则的指导下，本文以我国科技部官方网站上的公开数据为准，政策制定的起止时间是从1978至2018年，利用网络查询和电话咨询的方式，共收集到208份政策文本。考虑到政策收集中可能出现的遗漏，利用政策间的传承与引用关系，对已收集到的政策文本进行回溯检索，并剔除重复出现、政策解读以及政策类型为函、复函、批复等政策文本，最终共收集到192份现行有效科技政策文本，并以前文所述4个分析维度为基础，运用“现行科技政策文本分析单元编码表”对所得样本进行信息抽取。

3 现行科技政策文本的类型化分析

类型化分析（Typological Analysis）是根据调研项目特征的共同点和差异点，按照一定的标准将调查总体内所有的个体（资料）划为一些性质相同或相近的类别，分别归入某一层或组内，使之条理化、系统化的研究方法[3]。本文在参考学界相关研究的基础上[4-7]，通过运用SPSS19.0、EXCEL、Ucinet等软件，从政策文本类型、政策制定主体、政策主体与主题的交互关系以及政策主题关键词的共现4个维度对192份科技政策文本进行数据统计分析，得出以下统计结果。

3.1 政策文本形式

在科技部现行有效的192部规章与规范性文件中，其标题类型大致有17种（见表2），具体包括：“办法”“意见”“规定”“通知”“方案”“规划”“决定”“指南”“规则”“目录”“纲要”“指引”“章程”等，可以看出政府对科学技术具有多样化的支持方式。

从表2可以看出，标题类型为“办法”“意见”“规定”“通知”“规划”的政策文本较多，占文本总数的80.73%，这类政策大多是对早期总体规划的补充，或者是针对某一具体领域的规定。另外，这五类政策文本与“指南”类共计158份，其中含有“暂行”“试行”“暂定”等文本数量达到44份，占这六种形式总数的27.85%，占科技政策文本总数的22.92%。相比之下，以“章程”“规程”“规则”“规范”等名称出现的政策文本较少。可以看出，科技部关于科技政策的制定较为灵活，制度环境层面的强制性规范建设较少，通常在政策制定并试行的过程中发现其存在的问题，加以修改完善，然后再正式颁发。这也说明我国政府在推进科技发展方面具有大胆探索、开拓创新、先行先试的精神。总体而言，这一政策流程基本符合公共政策过程，从而适应我国科学技术的健康快速发展。

3.2 政策文本的主体构成与发文数量

从政策主体的角度观察，科技部现行科技政策主要有两种政策主体构成形式：一种是由科技部单独就科技发展的某一方面问题进行政策指导;另一种是科技部联合国家其他部委颁布相关政策，共同就科技发展的某些问题进行联合指导。

图1显示了科技部现行科技政策的主体构成及相应的文本数量情况。科技部及其直属机构（科技部办公厅与国家科学技术奖励办公室）单独制定的科技政策文本最多，约占政策文本总数的一半。在科技部联合其他部门制定的政策文本中，以2个主体联合颁布最为多见，占政策文本总数的19.79%;其次是由3个主体联合颁布的政策文本，占总数的11.98%;其余由4个及以上主体联合颁布的文本数量均不超过10项，占总数的比例也较低。

表3显示了与科技部联合发文的主体及其出现频次情况，与科技部联合颁布科技政策文件的权威主体共计69个，财政部、教育部、中科院、中国科协、发改委出现频次较多，均为10次以上，而其中又以财政部和教育部的积极性和参与度最高。结合政策文本内容发现：①科技部及直属机构单独颁布的政策文本从整体上看涉及科技活动的方方面面，从具体某一文本上看大多是针对科技发展过程中某一方面的管理办法、管理规定、实施细则或实施方案等，规范管理科技发展过程中的一系列活动，如科技计划管理规定、科技奖励实施细则、科技不端行為处理办法等;②科技部联合其他部委颁布的政策文本大多针对科技活动的某一方面，并进一步细化了具体措施。例如，财政部参与颁布的政策文本数量最多，侧重于科技活动中如科技计划、科技成果转化、科技创新平台建设等的资金投入以及资金规范管理，为科技发展提供资金支持以及规范监督科技活动中的资金使用行为;教育部参与颁布的科技政策数量次之，主要关注为科技发展提供人才资源以及规范科研人员行为，如动员科技人才服务企业、针对某产业培养专业性人才、加强科研诚信建设等。

通过对图1和表3的分析可以看出：①我国科技政策所涉及的政府部门之多、领域之广，充分说明了我国政府始终高度重视以科技发展作为提高社会生产力和综合国力的战略支撑，并将其摆在国家发展的全局位置，同时也可以看出在面对全球新一轮科技革命和产业革命的世界发展趋势中，我国中央政府充分发挥制度优势，指导科技部联合其他部委加强合作、形成合力，共同面对具有复杂性、广泛性和严肃性特征的新一轮科技革命发展带来的挑战和机遇;②我国中央政府各部门各司其职，都充分发挥各自职能作用支持科技发展，其中科技部作为我国专门从事科技发展管理的权威政府部门，发挥了主导作用，针对科技发展的各个阶段、各个领域、各个主体等制定了专门性的政策，以促进科技进步与发展;其他部委贯彻落实国家科技发展战略，根据自身职能相互分工、协调配合，积极联合科技部针对科技活动某一方面共同制定相对应的具体措施，以保证政策要点落到实处，促进理想化的政策目标转化为政策现实，具有实用性和科学性。

3.3 政策主题与权威主体的交互关系

通过对政策主题的分析，可以了解政策文件制定的主旨和目的，再进一步分析政策主题与权威主体之间的交互关系，可以发现不同政府部门在科技政策制定过程中的职能和偏好[8]。本文通过对科技部现行有效的192份科技政策文件的主旨及内容进行分析，在标注主题关键词的基础上综合归纳了22类政策主题，并选取发文频次超过5次及以上的政策制定权威部门，从而整理了政策主题与主要政策制定主体之间的交互关系，见表4。

由表4可知，科技部作为国家科学技术工作的主管部门，参与制定了各种与科技发展相关的政策文件，所涉政策主题也包含了各个方面，与其规划科技发展方向、统筹推进科技体制改革、推动科技自主创新等主要职能相适应。在其他权威主体中，财政部、教育部两个部门所涉政策主题领域较多，均达20类以上;其次为中科院、国家税务总局、发改委等部门，所涉及政策主题领域类型达15种以上;而其他部门所涉及的主题领域类型均少于15种。

结合具体政策文本内容分析发现：①科技政策主题所涉及领域的广泛性和系统性表明了科技发展所面临现象的复杂性，必须协调处理好科技活动中的各种利益关系，因而需要政府各权威部门之间分工协作、相互配合、共同处理科技发展相关事务，这充分体现了科技政策主题与权威主体之间交互关系的复杂性;②在联合制定科技政策时，科技部与其他各政府部门仍侧重于与自身相关的专业领域，体现了本部门的职能和作用。其中，科技部积极贯彻落实党中央关于科技发展工作的方针政策和决策部署，转变科技管理和服务职能，改革完善科技体制，加强宏观管理和统筹协调，减少微观管理和具体审批事项，围绕科技发展的全过程形成持续的支持力量。其他权威部门联合科技部针对科技发展的某一方面发挥针对性的作用，如财政部主要通过资金投入、资金使用、资金管理等促进科技体制改革、科技成果转化等;教育部主要通过人才引进、培养与使用等促进技术创新、科技交流与合作等。因此，我国科技政策主题与权威主体的交互关系一方面反映出我国在科技政策文件的制定过程中各主体协调配合的重要性，另一方面也反映出各权威主体之间关联协调的复杂性。

3.4 政策文本的主题关键词共现分析

共词分析的基本思想源于文献计量学中的引文耦合和共被引的概念，即在特定学科的研究方向或领域，如果有两个专业术语（一般为主题词或关键词）在一篇文献内同时出现，则表明这两个词之间存在一定关系，同时出现的频次越多，代表他们之间的关系越为密切[9]。由此，统计分析特定学科具体研究领域内的主题关键词在同篇文献中两两出现的频次，形成一个由这些主题关键词彼此关联而组成的共词网络，网络内的节点表示各个主题关键词，连线表示各主题关键词之间的关系，也就是主题内容的关系[10]。社会网络分析法主要用于分析共词网络中每一个行动者（主题关键词）与其他行动者（其他主题关键词）之间不同的社会关系以及属性结构等，具体通过Ucinet和NetDraw 等可视化软件对数据进行提取和分析，揭示社会网络中各个行动者（主题关键词）之间的变化关系[11]。因此，本文借助社会网络分析工具的可视化功能，以知识图谱形式展现我国现行科技政策主题关键词的共现关系。

3.4.1 主题关键词的提取与高频主题关键词的确定。由2位编码者仔细研读所有政策文本，人工提取政策主题关键词，每项政策文本提取2～7个主题关键词以保证关键词提取的准确性，意见不一致之处，两人共同讨论决定。关键词提取过程中，对一些相近的关键词进行合并，如将科技人员、科研人员、科技人才等合并为“科技工作者”;将服务中心、服务平台等合并为“科技服务”;将高新区、软件园、专业园区、大学科技园、创新园等合并为“科技园区”。每个主题关键词在同一份政策中出现多次只记1次，共提取80个主题关键词，词频853，其中14个主题关键词仅出现1次。

由于高频主题关键词可以更好地反映出某一领域的主题热点，根据Donohue于1973年提出的高频词与低频词的分界公式T=（-1+[1+8×I1]）/2，I1表示词频为1的主题关键词的个数[12]，词频大于T的主题关键词为高频主题关键词。由此得出，本文的高频主题关键词为词频大于4.8的主题关键词，具体包括科技管理、科技服务、科技成果转化等45个关键主题词。

3.4.2 高频主题关键词的社会网络分析。根据统计的高频主题关键词，两两统计它们在同一政策中出现的频率，本文运用Bibexcel软件，将统计出的高频主题关键词导入，得到45*45的高频主题关键词共词矩阵（见表5）。其中，对角线上的数字表示高频主题关键词在政策文本中出现的频次，其他区域的数字表示高频主题关键词两两出现的频次。然后，将共词矩阵导入Ucinet中，运用Nedraw功能，绘制出政策高頻主题关键词的可视化共词矩阵网络图（见图2），同时，运用Ucinet软件中“网络”菜单里的“中心度”功能，得到各高频主题关键词的点度中心度（见表6）。

关键词网络图谱可以使各主题关键词之间的关系可视化，从而形成一个整体布局[11]。网络图谱中方形节点代表高频主题关键词，方形节点与节点之间连线表示两个高频主题关键词之间存在共现关系。衡量各节点在网络中的地位时，常采用点度中心度（包括绝对点度中心度和相对点度中心度）这一指标，代表各节点在共词网络中的影响力和重要性。节点越大表示相应关键词的点度中心度越高，即高频主题关键词与其他高频主题关键词的共现频次越高，其位置也就越重要，对整个网络的影响力也就越大[13-14]。

通过图2和表6可知，我国现行科技政策文本的主题关键词有不同程度的集中和分散。其中，科技管理、科技成果转化、科技服务、科技体制改革、技术创新高频主题关键词的点度中心度排在前5位，位于整个主题关键词网络的核心，对其他主题关键词影响最大，是目前国家着力支持和发展的方面;产学研相结合、科技计划、人才引进、培养与使用、国际交流与合作、科研机构、科技园区等高频主题关键词也存在许多密集的连线，处于次中心的地位，也较大程度上影响科技领域内的活动，是现行科技政策重点关注的内容;而科技奖励、学术文献、实验室等高频主题关键词位于整个关键词网络的外围，只有零星的几条连线，对其他科技活动领域影响作用较低，是现行科技政策中关注较少的方面。同时，从点度中心度的排列顺序可以发现，频数较高的主题关键词点度中心度不一定位于前列，但两者的差别并不明显，表明主题关键词的频数与其点度中心度存在相关关系且拟合度较高[15]。

结合具体政策文本内容分析发现：①我国现行科技政策涉及的主题领域较为广泛，大多数主题领域相互之间的联系也较为紧密。现行科技政策的主题领域不仅涉及为适应市场经济发展而设计的科技计划、规划以及进行的科技体制改革，还包括为促进科技创新和发展而提供的人才、服务、资金等各种要素以及营造的良好管理和服务环境，以鼓励产学研相结合和科技成果的转化，进而实现科技与经济发展相结合。这些主题领域并不孤立存在，它们之间彼此联系、相互影响、相互依存。②我国现行科技政策在科技奖励、学术文献、实验室、行为规范以及行为准则等主题领域的关注度相对较低，并且这些主题领域与其他主题联系、互动较少，一方面表明我国虽已认识到科技奖励的作用，但仍须进一步重视奖励、激励对技术创新、科技成果转化、科技专项等科技活动的影响以及两者之间的互动关系[16]，以发挥其联动作用;另一方面表明我国科技政策须进一步规范科技活动中的不端行为、失信行为等，加强科研诚信建设，深化科技管理体制改革，营造良好的科研生态环境。

4 分析与总结

根据以上对我国科技部现行有效的科技政策文本在文本形式、政策文本主体构成与发文数量、政策主题与主要政策制定主体的交互关系、政策主题关键词的共现分析等方面的统计分析，可以发现科技部现行科技政策呈现出以下几个基本特征。

①科技政策文本制定的“灵活性和渐进性”。现行科技政策在制度环境层面上以非强制性规范为主，多以“办法”“意见”“通知”“方案”等形式出现，其中还有不少政策仍处于“暂行”“试行”“暂定”等阶段。相比之下，以“章程”“规程”“规则”“规范”等名称出现的政策文本较少。这种灵活的政策制定方式有利于在社会快速发展的时期对科技发展做出及时的指导和规范，避免因政策滞后而阻碍科技进步的现象发生。这些非强制性政策在实施中得到逐步完善成熟后，再以强制性的“章程”“规则”等形式予以确认、颁布，这一政策流程既符合公共政策过程，也适应了我国发展的现状。

②科技政策文本主體构成的“权威性和精英性”。在现行科技政策中，由科技部单独制定的政策文本数量超过一半。而其他与科技部联合制定政策的主体多达69个，且绝大多数为中央部委等权威部门。政策主题涉及科技创新，人才引进、培养与使用，税收优惠，科技保密等各个方面。因此，我国现行科技政策文件制定与颁布所表现出的权威性和精英性，反映了科技领域的高度综合性、复杂性与难度性，需要确立科技部主导者的角色，并与其他权威部门相互协调、配合，共同实现科学技术的创新、科技成果的转化应用等。此外，从实践上看，在我国科技政策的制定过程中，科技精英和科技联合体处于绝对的主导地位，而社会公众基本处于边缘地带，常常被忽略[9]。

③科技政策文本主题内容的“多样性和特色性”。通过对科技部现行有效的192份政策文本内容分析，归纳出22类主题，在科技体制改革、科技计划、科技创新、知识产权、技术保密、资金管理等各个方面均有不同权威主体参与政策制定与颁布。而各权威主体在政策制定过程中的侧重点各有不同，大多以本部门所专长领域为主。因此，可以看出科技政策制定与颁布的主题多种多样，且权威主体之间有着广泛的相互关联性和协调合作，并突出各部门职能特征。

④科技政策文本主题分布的“广泛性和紧密性”。通过科技部现行有效的科技政策主题关键词的共现分析，可以发现科技政策主题涉及领域较为广泛，且各主题领域之间的关系也较为紧密。主题领域不仅包括科技体制改革、基础研究、技术创新、科技成果转化等促进科技进步和发展全过程的内容，还涉及为科技进步和发展全过程提供人才、资金、机构、服务等要素支持以及营造良好的生态环境，并且各主题领域之间相互联系、相互影响以及相互作用，可以发挥各个主题领域政策措施的联动作用。

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Abstract： The level of scientific and technological development is an important symbol of development level and potential of a country or region， and its scientific and technological policies have important influences on the development of science and technology. The Ministry of Science and Technology， as an authoritative government department specializing in the management of science and technology development in China， has strong representation in its scientific and technological policies. In order to study the basic law of development of China's current science and technology policy， based on the data of the Ministry of Science and Technology， the paper made frequency statistics and quantitative analysis on the text of science and technology policy from four dimensions of the form of policy text， policy subject， the interactive relationship between policy subject and topic， policy theme keywords co-occurrence， which came from the current effective science and technology policy texts in the last 40 years since China's reform and opening up. The study found that the current science and technology policy of our country has four basic characteristics： "flexibility and progressive" of the formulation of the policy text， "authority and elite" of policy text subject composition， "diversity and characteristics" of the policy text topic content， and "extensiveness and compactness" of the topic distribution of policy texts.

Key words： science and technology policy; policy subject; policy topic; quantitative analysis