基于文本分析的山东省科技创新政策演进

李永平 苑芳芳 肖燕

摘 要：科技创新政策是调节科技活动、引导科技创新的重要手段，对科技创新活动有着重要影响，分析山东省科技创新政策的演进，对于推动山东省创新驱动发展和创新型省份建设具有重要的现实意义。搜集山东省政府部门在2006—2018年出台颁布的各项涉及科技创新的政策文件，采用文本分析法对文件颁布主体、政策类型、文种类型以及关键词进行统计，综合分析山东省科技创新政策演进特征，进而提出相关建议。

关键词：科技创新;文本分析;政策演进;山东省

中图分类号：G322    文献标识码：A    文章编号：1671-0037（2019）9-24-9

DOI：10.19345/j.cxkj.1671-0037.2019.09.004

1 引言

科技创新政策是调节科技活动、引导科技创新的重要手段，其制定、实施和评价能够对科技创新活动产生重要影响。山东省政府2006年发布《山东省中长期科学和技术发展规划纲要（2006—2020年）》，将推动社会科技进步与发展作为科技创新政策制定的重要目标，提出完善科技创新的政策法规体系，确立科技政策作为省公共政策的基础地位，形成科技政策与经济政策协调互动的政策体系。围绕该纲要，政府部门对各领域科技创新发展进行了详细规划，出台了大量相关政策文件。2016年颁布《山东省“十三五”科技创新规划》，强调要增强源头创新能力，提升全省的学术水平和影响力，为建设创新型省份和实施创新驱动发展战略提供源头支撑。

关于科技创新政策的研究，从研究的基本范式看，包括以下4个方面：一是政策分析的框架构建，如赵筱媛和苏竣从基本政策工具维度、科技活动类型维度和科技活动领域维度，构建了公共科技政策分析的三维立体框架，并利用此框架对产业发展政策进行了具体分析[1]。二是科技政策的量化分析，如彭纪生等通过建立计量模型，量化分析了我国1978—2006年423条科技创新政策，定量描述科技创新政策的演变轨迹[2];高峰则提出了天津市科技型中小企业政策指数的计算模型[3]。三是文献检索分析，如高峰等以CNKI检索到的2 145篇文献作为样本数据，分析我国科技创新政策的演进[4]。四是政策的文本分析，分析要素包括政策主体、政策主题、政策年度、政策类型、文种类型等，如袭著燕等[5]、袁永等[6]、彭辉[7]、吴琨和刘凯[8]等。

我国关于科技创新政策的研究和文本分析已有较为丰富的成果，但关于山东省科技创新政策分析的文献相对较少。为此，本文选择“科技”“创新”“政策”作为关键词，在山东省人民政府、山东省科技厅等政府机构网站进行检索，检索时间为2006—2018年，对搜集到的政策文件进行整理分析，剔除国家层面和山东省地市层面的各类政策文件，保留省政府和各政府职能部门颁布的文件，最终得到255条适合本研究的文本，进而运用文本分析方法，探讨山东省科技创新政策的演进[9-13]。

2 颁布主体分析

2.1 颁布主体类型

从山东省科技创新政策颁布主体来看，主要分为省级部门、厅局级部门和金融监管部门及其他。统计显示，山东省科技创新政策颁布主体共计59个部门，其中省级部门有省政府、省委以及省人大3个部门，厅局级部门是省级下属部门，主要包括省科技厅、省财政厅、省政府办公厅等48个部门，金融监管部门主要有山东银监局、保监局、证监局和中国人民银行，另外还涉及国家开发银行和进出口银行等与政府联合颁布政策的其他部门。山东省科技创新政策文件数量、颁布部门统计等数据见表1、表2所示。

从各类型颁布政策数量来看，省级部门共颁布112条，约占政策文件总数的25%，是全省科技创新工作开展的纲领性文件，具有数量少、影响大的特点。厅局级部门共颁布321条科技创新政策，占比超过总数的70%。厅局级部门较多，颁布的政策文件成为山东省科技创新政策的主要来源。金融监管及其他部门颁布政策文件数量占总数的2%，为山东省科技创新发展提供财政金融支持。

2.2 政策颁布方式

政策颁布包括独立颁布、联合颁布两种方式[11]。独立颁布是由某个部门独立制定并出台政策，该部门一般具有较强的权威性;联合颁布则是由两个及以上部门共同制定并出台相关政策，共同负责政策的有效性。

从山东省科技创新政策颁布方式来看，所有政策颁布主体中，有超过90%的部门采用联合颁布的方式，同时采用联合颁布方式的科技创新政策数量超过了政策总数的一半。多部门联合颁布科技创新政策已经成为山东省政策颁布的主要方式，它能够加强各部门之间的合作和信息流通，有效促进科技创新政策的制定与出台。

2.3 政策颁布数量

颁布政策数量的前三位主体分别是山东省政府、省科技厅和省财政厅。省政府共颁布94条政策，95%以上的政策采用独立颁布方式，根据国家政策方针，充分结合山东省实际省情，制定实施配套政策并有效落实。

省科技厅是科技发展规划、政策的制定和组织实施部门，负责统筹协调山东省的基础研究、前沿技术研究，管理全省的科学技术进步工作，共颁布60条科技创新政策，其中超过70%属于联合发布。省财政厅是制定并组织实施全省財政、税收、相关国有资产管理的地方性法规和规章的政府部门，共出台53条科技创新政策，其中采用联合颁布方式的约占90%，力图通过财政资金支持促进“市场失灵”的科技创新活动顺利开展。有超过一半的部门仅颁布1～2条政策，这些政策文件大部分与促进某个领域的科技创新活动有关，有很强的特定性。

综合来看，“十一五”至“十三五”期间各部门颁布的政策数量较为平均，除省人民政府以及办公厅主要采用独立颁布方式外，其他部门主要采用联合颁布方式，由少数部门主导、其他部门参与协调的方式共同促进山东省科技创新的发展。但同时也存在科技创新政策颁布主体较多、缺乏明确归口管理部门对政策进行协调统一执行的问题。

3 政策类型分析

3.1 科技综合规定类

从政策类型看，山东省科技创新政策可分为二十大类，其中科技综合规定类的数量最多，为139条，占比超过政策文件总数的一半。科技综合规定类中主要包括山东省各产业领域和企业转型升级发展的政策文件，涉及范围较广，各政策之间没有明确的关联性。例如，山东省人民政府办公厅颁布的《关于加快推进工业创新发展转型升级提质增效的实施意见》，针对山东省工业产业层次不高、创新能力不强、高层次人才不足等突出问题提出具体的实施建议，以加快推动工业创新发展、转型升级、提质增效，大力振兴实体经济。具体如表3所示。

3.2 科技财政资金类

科技财政资金类政策是山东省各部门为促进山东省科技创新发展而制定的有关财政扶持政策，共有22条，占总数的8.63%。虽然与科技综合规定类政策相差甚多，但仍是山东省科技创新政策的第二大类政策。该类政策主要包括研究开发财政补助资金的管理实施、知识产权质押融资风险管理补偿基金的管理以及技术装备的财政扶持等，激励促进企业、科研院所和高校科技创新，为山东省科技创新提供财政支撑。例如，由山东省财政厅和省知识产权局共同印发的《山东省知识产权（专利）资金管理办法》中鼓励在专利创造、运用、保护、服务和奖励等方面给予资金支持，形成上下配套的联动机制，共同推动山东省专利事业发展。

3.3 科技人才类

从数量看，科技人才类政策与科技财政资金类政策数量相同，是山东省主要的科技创新政策类型。该类政策是为科技创新所需人才制定的关于人才培养、人才引进等政策，主要包括组织实施科技人才推进计划、实施泰山产业领军人才工程以及支持和鼓励事业单位专业技术人员创新创业等，为山东省科技创新发展提供人才支撑和智力支撑。例如，由山东省政府辦公厅等部门印发的《山东省“十三五”人才发展规划》中提出要完善人才驱动创新、创新驱动发展的具体目标，把人才工作摆在更加突出的位置，对高技能人才培养和引进提出具体措施。

综合来看，山东省科技创新政策类型多种多样，涉及科技创新各个领域。从颁布时间看，科技综合规定类、科技创新与科技进步类政策在逐渐减少，而科技财政资金类、科技人才类、科技成果转化类和技术改造类政策在逐渐增多，表明山东省科技创新政策的重心从产业领域逐渐转向人才、技术、高科技等基础领域，力争为山东省科技创新提供良好的源头支撑。

4 文种类型分析

4.1 文种数量分布

山东省科技创新政策的文种类型多样，且涵盖范围较广（见表4）。山东省科技创新政策文种类型包括指导意见类、管理办法类、发展规划类等8类，分布如下：指导意见类数量最多，有127条，约占政策文件总数的一半;管理办法类共43条，占总数的16.86%;发展规划类政策共有29条;计划方案类政策数量与发展规划类相近，排在第四位;政策通知类、实施细则类、法规条例类和决议规定类政策数量较少。此外，所有政策文件中出现17份“暂行”“试行”的文件，约占总文件数的6.64%，体现了山东省在科技创新政策制定中勇于探索的精神及具有较强的创新意识。

山东省科技创新政策中，既有注重战略层面的指导意见、法规条例、发展规划等策略型文种类型，又有注重落到实处的计划方案、实施细则、管理办法等文种类型，战略与实际相结合，合理地利用科技创新政策，促进山东省创新驱动发展战略深入实施。

4.2 文种阶段性特点

从各发展阶段来看，指导意见类政策呈现出先增加后减少的趋势，而管理办法类政策数量逐渐增加，在“十三五”阶段超过了指导意见类政策。山东省政府各部门为更好地促进山东省科技创新发展，减少了具有时限性和灵活性的指导意见类政策颁布，增加了能够就某一方面工作或问题提出具体做法和要求的管理办法类政策，具有很强的实施性。但法规条例类、决议规定类政策在各阶段没有明显变化，且数量与其他文种类型相比有很大差距，表明山东省在科技创新的法规约束性方面有待加强。

综合来看，山东省科技创新政策文种类型丰富多样，具有显著的分布特征和阶段性特征，但存在政策各文种类型分布不均、各类型之间数量差距较大以及科技创新的法规条例类政策和决议规定类政策较少等问题。

5 关键词分析

5.1 关键词统计分析

关键词是科技创新政策的核心切入点，对关键词进行分析可以全面把握科技创新政策的内容结构，还可以推断出政策制定具体的热点领域和方向[14-15]。本文运用ROSTCM6文本挖掘软件将255条科技创新政策进行分词处理，进而做词频统计。由于选取的样本为科技创新政策，因而高频词中“科技”“创新”“科技创新”等词汇必然出现频率最高，这些词汇对于政策分类无显著影响，属于多余词汇，其次“重要”“关于”等词与本文研究无关，也属于多余词汇，将其剔除。最后本文把关键词中意义相同或相近的词语进行合并去重，例如，将“科研成果转化”“成果转化”“科技成果转化”均用“科技成果转化”代替。经过整理，共得到132个关键词，形成本文将要分析的关键词统计表，见表5。

关键词“技术”“山东省”“知识产权”“投资”“金融银行业”“中小微企业”的频率在1 000以上，排在统计表的前六位，说明政府部门对影响山东省科技创新发展的技术、知识产权给予重点关注，且注重中小微企业的发展和转型升级，同时对科技创新发展给予资金支持，以此促进山东省科学技术的更快发展。此外，“自主创新”“财税优惠”“技术创新”“科技成果转化”“政府采购”等关键词的频率都在100以上，说明上述政策领域受到了较高的关注。从关键词统计看，山东省科技创新政策在技术、人才、知识产权、专利、创新成果、财政金融支持等领域均有涉及，对促进山东省科技创新全面发展提供了强大的支持。

5.2 语义网络分析

在相同政策中，如果两个关键词同时出现的次数较多，则可认为该组关键词相互之间具有较高的相关性，更能体现政策的主题[16-17]。本文选取频率在100以上的关键词作为高频词进行处理，统计每两个高频词同时出现的次数，编制成共词矩阵，将高频关键词矩阵导入社会网络分析软件NetDraw中，生成关键词语义网络图[18]，如图1所示。可以看出，位于中心位置的“技术创新”“科学技术创新人才”“科技创新成果”“技术改造”“科技成果转化”“知识产权”“技术研发”“自主创新”等关键词是科技创新政策制定备受关注的主题，表明山东省在科技创新方面一直把技术、人才、成果、知识产权等放在核心地位。而处于较边缘的关键词，如“技术推广”“政府采购”“产业链”“科研院所”“融资工具”“引导基金”“技术装备”等，虽然受关注度不高，但可以从某种角度反映出科技政策制定领域的多元化发展趋势。

通过关键词和语义网络分析结果可知，山东省在科技创新过程中重点关注创新人才的培养与引进、技术创新与研发、创新成果转化和知识产权保护等方面，使山东省在科技创新过程中拥有较强的人才支撑和技术支撑，但是在技术奖励、技术推广、技术出口合作等方面有所忽视，应给予加强。

6 结论与建议

6.1 研究结论

根据以上分析，基本研究结论如下。

①从政策颁布主体看，山东省科技创新政策的颁布主体共涉及59个部门，分为省级部门、厅局级部门和金融监管部门及其他，除省级部门主要采用独立颁布科技创新政策外，其他部门主要采用联合颁布的方式。但由于涉及科技创新政策的颁布主体较多，缺乏明确的归口管理机构对其进行统一管理。

②从政策类型看，山东省科技创新政策类型多种多样，涉及科技创新各个领域。随时间推移，科技综合规定类、科技创新与科技进步类政策在减少，而科技财政资金类、科技人才类、科技成果转化类和技术改造类政策在增多，政策重心逐渐转向人才、技术、高科技等科技创新的基础方向。但关于科研投入、科技奖励、技术的推广与合作等方面的政策比较缺乏，导致各类科技创新政策不能均衡发展。

③从文种类型看，山东省科技创新政策文种类型多样，且體现了探索性和创新性，既讲究策略又注重实际。但总体看政策各文种类型分布不均，类型之间数量差距较大，相对缺乏明确科技政策法律地位的法规条例类政策以及凝练科技创新发展思路的决议规定类政策。

④从关键词看，山东省科技创新政策重点关注了创新人才的培养与引进、技术创新与研发、创新成果的转化和知识产权保护等方面，使山东省在科技创新过程中拥有较强的人才支撑和技术支撑，但相对忽视了技术奖励、技术推广、技术出口合作等方面。

6.2 政策建议

①加大科技创新政策的开放力度，完善科技政策体系融合，避免政出多门。应该加强各部门之间的协调和深度合作，整合各类科技创新资源，聚集各方力量，共同推动科技创新发展。建立一个统一的组织机构，保证科技创新政策颁布主体间协调统一，同时还需要加强对科技创新政策的解读，使更多的人了解并熟悉科技创新政策。

②完善山东省科技创新政策法规条例，补充实施细则类政策。完善山东省科技相关法律法规，增强科技创新政策的权威性，对不符合山东省科技发展的内容做出修改、补充和完善。同时补充实施细则类政策，为山东省科技创新发展提供更具体、更明确的操作指引，使政策可以得到有效实施。灵活运用政策工具，平衡各类科技创新政策文种类型，促使科技创新政策结构合理化。

③平衡科技创新政策各领域的关注度。从科技创新政策类型和关键词看，山东省在科技创新奖励、技术推广、出口和合作方面的关注度不高，在一定程度上阻碍了科技创新的发展，应加大对科技创新的投入力度，推行科技创新的奖励政策，激发创新人才的积极性，同时提高对海外人才在山东省进行科技创新的奖励资助，引进更多的海内外人才。各部门形成政策合力制定出关于鼓励企业、高校及科研院所相互之间的技术出口、技术合作等科技创新政策，提高技术市场的活跃度并加大科学技术市场的对外开放力度，对外推广、对内引进先进技术，促进山东省创新驱动发展战略的有效实施。

④关注并解决“卡脖子技术”和“硬科技”问题。我国即将进入“十四五”以及2035中长期科技发展规划时期，在未来的一段时期里，山东省科技创新政策的制定要紧盯国家科技发展要求，强调自主可控的标志性成果、战略性产品以及关键核心技术的研发，明确核心技术的主攻方向，鼓励企业和主要研发人才团队合作，制定多元扶持方案，从而制定较完善的科技创新政策来攻关“卡脖子”技术问题。同时重视高精尖科技的推g广与应用，加大人工智能、航空航天、生物技术、光电芯片、信息技术、新材料、新能源、智能制造领域的研发投入，解决“硬科技”问题，从而推动山东省科技创新发展。

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Abstract：The science and technology innovation policy is an important means to regulate scientific and technological activities and guide scientific and technological innovation. It has an important impact on scientific and technological innovation activities. Analysis of the evolution of Shandong's science and technology innovation policy has important practical significance for promoting innovation-driven development and innovative province construction in Shandong Province. This paper collected various policy texts related to scientific and technological innovation promulgated by the government departments of Shandong Province during 2006-2018， used text analysis method to conduct statistics on the main body of documents， types of policies， types of languages and keywords， comprehensively analyzed the characteristics of policy evolution of scientific and technological innovation in Shandong Province， and then proposed relevant recommendations.

Key words： scientific and technological innovation; text analysis; policy evolution; Shandong Province