以管资本为主新型监管体制下的国有企业深化改革研究

廖红伟，杨良平

(吉林大学 a.中国国有经济研究中心；b.经济学院，长春130012)

党的十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)，《决定》中明确指出：完善国有资产管理体制，以管资本为主加强国有资产监管，改革国有资本授权经营体制，组建若干国有资本运营公司，支持有条件的国有企业改组为国有资本投资公司。同时在2017年10月18日，习近平总书记在党的十九大报告中指出：要完善各类国有资产管理体制，改革国有资本授权经营体制，加快国有经济布局优化、结构调整、战略性重组，促进国有资产保值增值，推动国有资本做强做优做大，有效防止国有资产流失。这表明我国国有资产监管体制必须破除以管资产为主、国有资产管理平台功能缺失而造成的体制机制弊端，基于国有企业的功能差异实行分类监管，并逐步向以管资本为主转变，形成“国资监管机构—国有资本投资、运营公司—国有企业”的新型国有资产监管体制框架，真正落实国有企业自主经营权，从而释放国有企业经营活力，提高国有企业经营效率。

一、以管资本为主新型监管方式对国有企业绩效影响的理论解释

国资监管方式由管资产为主向以管资本为主转变，有利于从根本上解决长期存在的国有企业和国资监管机构之间政企不分、政资不分等问题，减少国有资本投资运营过程中的交易成本，以及激发经营者的积极性和主动性，从而提升国有企业经营效率。

(一)科斯定理、产权理论与优化国有企业产权结构

著名的科斯定理可以表述为：如果市场交易成本为零，则产权的初始界定对资源配置效率没有影响。这是因为只要是重新界定产权就能够增加产值，由于市场交易成本为零，市场就可以无成本地改变产权的初始安排，将资源配置在最能带来价值增值的领域[1]。然而，在现实世界中，交易成本是普遍存在的，那么不同的权利界定和分配必然会对资源配置效率产生影响。因此，“规范的科斯定理”必然带有价值判断因素，即“建立合理的制度，使私人协议失败产生的损失最小”，其中判断制度是否合理的标准，一是具有清晰明确的产权，二是能够降低交易成本[2]。产权理论学者们认为科斯定理的关键在于产权清晰，因此主张清晰地界定产权来提升资源配置效率，并认为产权清晰与否判断的标准在于：在产权主体明确的情况下，一项资产在运行过程中是否能做到主体拥有的权责利的高度一致，并实现资产价值的不断保值和增值。

在以管资产为主监管体制下国有资产监管机构依然保留着直接干预、行政色彩浓厚、以管资产为主的监管偏好。例如，国务院国资委的管理权限不仅涉及中央企业组织人事、业绩考核、经济责任审计等重大事项，而且也包括企业社会责任、安全生产、节能减排等企业经营和内部管理事项。国资委这种行政干预行为导致和国有企业之间权责利不清晰，容易产生“有责任推诿”的出资人“缺位”和“有利益时争夺”的出资人“越位”，从而使得国有企业经营者缺乏动力努力经营企业，结果是国有企业运营效率低下。而国有资产监管方式由以管资产为主向以管资本为主转变，则使得国资委只承担实现国有资产保值增值的国有资产出资人角色，而国有企业负责企业正常的生产经营活动，两者之间权责利的划分十分清晰，国有企业潜在效率得以释放，国有企业的经营效率得以提升。同时，国资监管由以管资产为主向以管资本为主转变，可以从根本上实现政企分开、政资分开，以及所有权与经营权分开，有利于真正确立国有企业市场主体地位，从而使国有企业在市场机制中焕发出竞争活力。

(二)交易成本理论与国有企业效率提升

交易成本理论认为不同的制度安排有不同的费用，从而也就会有不同的收益，其中判断制度是否合理的一项重要标准就是能否减少交易成本。威廉姆森在研究影响交易成本的因素时发现，影响交易成本的因素既包括资产专用性、不确定性和交易频率等客观因素，也包括有限理性和机会主义等主观因素。正是由于人的有限理性和机会主义行为存在，使得交易活动更加复杂，也导致交易成本增加。因此，通过合理的制度安排减少人的有限理性和机会主义行为从而降低交易成本显得尤为重要。

国有资产监管机构中有些人员是通过政府行政任命的，并不具有经营管理企业的经验，对企业正常的经营活动也缺乏足够了解，存在着明显的有限理性。如若国资监管机构干预企业经营活动及控制企业内部决策，有可能使得企业经营目标脱离企业实际情况，势必会增加企业的交易成本，影响企业经营效率。而且，国有资产监管机构本质上只是国有资产出资人代表，其投资运营行为产生的价值增值并不能由出资人代表全部获得，同时风险和成本也不必全部承担，但是现行的国有资产监管机构人员薪酬考核制度又将企业价值增值作为核心考核指标，这样就容易使得国有资产监管机构人员产生机会主义行为，如在决定重大项目投资时，会重点关注其给企业带来的价值增值，而忽视项目的各种风险和成本，这无疑也将增加企业经营中的交易成本。

国有资产监管方式由以管资产为主向管资本为主转变，一方面意味着在“国资监管结构—国有资产管理平台—国有企业”三层次经营结构中国有资产管理平台将真正拥有国有资本投资运营的功能，这样国资监管机构直接面对的是国有资产管理平台而非国有企业，从而极大弱化了国资监管机构对企业经营的干预程度，减少国资监管机构的有限理性，从而降低企业经营中的交易成本。另一方面，国资监管向以管资本为主转变主要通过引入其他资本实现股权多元化，这样国有企业董事会、监事会等机构必然会有其他资本股东，而这将极大制衡国有资产监管机构对企业内部决策的控制程度，减少国资监管机构机会主义行为，使得企业各种决策更加符合企业长远目标。

(三)委托代理理论与完善授权经营机制

授权经营在本质上是一种委托代理关系。授权经营的优点在于委托人只需选择控制集，同时赋予代理人更大的选择空间和自由，就可以使委托人的任务变得相对简单，而且也有利于激励代理人努力工作。Tirole和Aghion(1997)对授权问题研究的较为经典，他们将授权分为正式授权和非正式授权[3]。正式授权是指权力一旦授出，委托人就不能再收回，也不存在事后的再谈判问题。非正式授权则指委托人可将授予代理人的权力通过某种方式(如人事调整)收回。正式授权有利于提高代理人的积极性和主动性，但也容易诱发代理人的机会主义行为。非正式授权可以有效防范代理人的机会主义行为，也可以减少委托人的控制损失，但会降低代理人的积极性。因此，授权问题的核心在于增强代理人的积极性和减少委托人控制损失之间实现均衡。

目前，我国现行国有资产监管体制框架中各级国资监管主体不仅充当国有资产出资人角色，很大程度上还拥有管理企业经营和内部事项的权限，使得国有企业自主经营权受到一定程度的限制，从而企业经营效率提升也被遏制。而国资监管由以管资产为主向以管资本为主转变，主要通过将已经具备一定条件的大型企业集团改组组建国有资产投资、运营公司，形成“国资监管机构—国有资本投资、运营公司—国有企业”新型三层次国有资产监管体制框架。在以管资本为主新型监管体制下，国资监管机构只承担国有资本出资人角色，不再干涉企业正常生产经营活动，而是通过授权让国有资本投资、运营公司去管理其授权范围内的企业，并通过考核国有资本投资、运营公司实现的国有资本保值增值等目标对其进行奖励和处罚。因此，以管资本为主新型国资监管方式通过国资监管机构授权国有资本投资、运营公司管理所属企业，有利于优化授权经营结构和法人治理结构，根本上解决政企不分、政资不分的问题。同时，由于企业拥有独立的自主经营权，有利于激发企业经营者的积极性和主动性，提升企业的经营效率。

二、以管资本为主新型监管体制框架构建及国有企业改革路径

国资监管体制由管资产为主向管资本为主转变，有利于明确国有资产所有者、经营者、生产者之间的权责利关系，提高国有资本经营效率，实现国有资本保值增值。以管资本为主新型监管体制框架需要建立“国资监管机构—国有资本投资、运营公司—国有企业”三层次国资监管体制框架[4]，同时也要与混合所有制改革、国有企业分类监管、国有资本投资运营公司组建、完善现代企业制度与公司治理结构等国有经济改革的焦点问题建立起内生性联系，使得各项改革措施相互协调，以便国资监管真正实现向“管资本”为主转变。

(一)以管资本为主新型监管体制框架构建

国资委设立的初衷是期望国资委只承担“国有资产保值增值”的国有资产出资人角色而不干预企业正常经营活动，但直接面对国有企业的国资委很难做到只管资本而不干预企业的生产经营活动。因此，为了根本解决政企不分、政资不分问题，实现国有资产管理由管资产为主向管资本为主转变，就必须落实国有资产管理平台负责国有资本投资运营的功能，真正建立起“国资监管机构—国有资本投资、运营公司—国有企业”的三层次国有资产监管体制框架。

在三层次国有资产监管体制框架下，第一层次国资监管机构与第二层国有资本投资、运营公司之间是授权经营关系。在授权经营关系中，国资监管机构作为国有资本的出资人拥有国有资本的剩余控制权，而国有资本投资、运营公司拥有的是国资监管机构授予的代理控制权。第二层次的国有资本投资、运营公司与第三层次的国有企业是资本经营关系。在资本经营关系中，国有资本投资、运营公司作为国有企业的出资人，享有国有企业剩余控制权，国有企业拥有企业自主经营权。

(二)新型国资监管方式下国有企业改革路径

2018年9月，习近平总书记在东北考察期间强调，“要一以贯之坚持党对国有企业的领导，一以贯之深化国有企业改革，努力实现质量更高、效益更好、结构更优的发展”，对新时期深化国有企业改革提出新要求。而国有企业改革是一项系统性、整体性和协调性的改革，与国有资产监管体制改革紧密相连，不断推进和完善国有资产管理体制改革有利于顺利实现新时期国有企业改革总体目标。因此，新型国资监管体制框架应将宏观上实行国有企业分类监管、中观上探索国有资本投资运营公司的组建与运行、微观上完善现代企业制度与公司治理结构等国有企业改革关键环节贯穿起来，实现国资监管体制框架与国有企业改革之间的良好对接。

具体而言，可将以管资本为主新型国资监管体制框架下国有企业改革路径绘成下图。

图 以“管资本”为主新型国资监管体制框架下国有企业改革路径

三、新型国资监管体制改革宏观基础：推进国有企业分类改革

国有企业与私人企业的主要区别在于其追求双重经营目标，国有企业不仅追求实现国有资产保值增值的经济目标，而且又需要承担一定的社会责任，完成一定的公共政策目标，诸如维护经济安全、实施国家宏观调控、提高国家竞争力，等等。因此，由于不同国有企业在实现经济目标和社会目标之间存在较大差异，必须对国有企业按照一定的标准进行分类，并在此基础上进行分类改革、分类监管、分类考核等。

(一)国有企业分类改革标准

根据不同的分类标准可以对国有企业进行不同方式的分类。例如，若以经营规模为标准，国有企业可以分为大型国有企业、中型国有企业和小型国有企业。若以国有产权的比例为标准，国有企业可以分为国有独资公司、国有控股公司和国有参股公司等。但在国有企业分类改革背景下，按照国有企业承担的目标和功能定位的不同进行分类则更具有现实意义和实用价值。2015年8月颁布的《中共中央、国务院关于深化国有企业改革的指导意见》指出，根据国有资本的战略定位和发展目标，结合不同国有企业在经济社会发展中的作用、现状和发展需要，将国有企业分为商业类和公益类。其中，商业类国有企业又可以分为主业处于充分竞争行业和领域的商业类国有企业和主业处于关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域、主要承担重大专项任务的商业类国有企业。

可以看出，上述做法实际上肯定了应依据国有企业承担的政策目标不同对国有企业进行分类。值得注意的是，在充分考虑上述分类标准外，还须注意到国有企业经营目标或功能定位具有动态性，即从长远角度来看，不同时期同一国有企业所承担的政策目标会有所变化，那么国有企业所属类型也自然随之变动。例如，某些国有钢铁企业在工业化初期承担了实现国民经济工业化的战略目标，应属于主业关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域、主要承担重大专项任务的商业类国有企业。但随着产业结构的优化升级和经济发展战略的调整，其将不再承担原有的战略任务，就会转变为主业处于充分竞争行业和领域的商业类国有企业。因此，在对国有企业进行分类时，除了考虑其承担的政策目标外，还须注意其经营目标的动态性。

(二)基于分类改革的国有企业分类监管

不同的国有企业在追求经济目标和实现政策目标之间存在较大的不同，因此应对国有企业实行分类监管，即对不同类型的国有企业采取不同的监管方式。一方面，针对商业类国有企业要由管资产为主向管资本为主转变，提高国有资本回报，实现国有资本保值增值。具体来说，主业处于充分竞争行业的商业类国有企业，更加注重追求经济目标，国资监管机构应重点加强集团公司层面的监管，履行国有资产出资人作为股东的职责，将依法属于企业自主决策的事项交由企业；主业处于关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域、主要承担重大专项任务的商业类国有企业，在追求经济目标时还承担一定的政策目标而且两者具有一致性，国资监管机构应重点加强国有资本布局的监管，使其在服务国家宏观调控、保障国家安全和国民经济运行等方面发挥积极作用。另一方面，针对公益类国有企业，由于其更多地承担政策目标，因此可以继续采取以管资产为主的监管方式，严格限定这类企业主业范围，加强主业管理，提高公共产品和服务的质量和效率。

四、新型国资监管体制改革中观运行：组建国有资本投资、运营公司

构建“国资监管机构—国有资本投资、运营公司—国有企业”三层次国有资产监管体制，现阶段的关键任务就是逐步探索组建国有资本投资、运营公司。国有资本投资、运营公司居于三层次国有资产监管体制中的第二层次，承担着国有资产管理平台的功能。国有资本投资、运营公司主要通过资本运作而非行政手段来完成国有企业战略投资、结构调整和企业重组等目标，极大地减弱了之前国资监管机构对国有企业经营活动大量的行政干预，真正实现了国资监管由管资产为主向管资本为主转变。

(一)国有资本投资公司与国有资本运营公司的区别

国有资本投资公司和国有资本运营公司虽然都是国资监管机构授权下专业化国有资本管理平台，但由于现阶段我国国有企业数量较多、涉及领域较广，所以为了提高国有资本经营效率、放大国有资本功能，国有资本投资、运营公司在经营管理方面应具有不同的侧重点：(1)经营领域和经营目标不同。国有资本运营公司应投资于竞争性领域，以追求经济效益为目标。国有资本投资公司应主要集中投资于公共产品和服务，以及关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域，主要承担完成特定政策目标的任务，同时也应兼顾经济效益。(2)作用方式不同。国有资本投资公司旨在弥补市场失灵，发挥政府的调整作用，在私有资本不愿意投资但关系到国民经济安全的领域，以及某些具有战略领域的行业发挥带动作用；国有资本运营公司侧重于发挥市场机制，将实物形态的国有资产转变为货币形态[5]，增加国有资本流动性，优化国有资本布局结构。(3)对投资对象控制程度不同。国有资本运营公司应当主要采取参股、相对控股等方式进行投资，以持有股份享有股东权力，追求资本回报；而国有资本投资公司需要更多地采取全资、绝对控股及相对控股等方式进行投资[6]，确保对其所投资企业的控制力，便于实现相关的政策目标。(4)经营目标考核不同。针对国有资本运营公司应主要考核经济效益、资本回报率以及市场竞争力等经济目标，确保国有资本保值增值，增强国有经济活力，放大国有资本功能；而针对国有资本投资公司，应主要考核服务国家战略、提供公共产品和服务质量等政策目标，同时也应兼顾经济目标，防止国有资产流失。

(二)国有资本投资、运营公司的组建

目前，我国国有资本投资、运营公司正处于建设探索阶段，尚无成熟的经验可以被广泛地推广，因此组建国有资本投资、运营公司时需要稳妥推进，既要有科学的顶层设计，也需要完善的制度保障，避免因改革而导致国有资产流失等。从我国国有资产管理体制现状来看，国有资本投资、运营公司应主要通过由具备相应条件的大型国有独资企业集团改组设立，原则上不重新设立国有资本投资、运营公司，这样将极大地降低改革中各方面的成本。具体来说，一方面由于业务领域多元化的大型国有企业已经具备较好的资产规模优势以及资本投资运营能力，国有资本运营公司应由主业处于竞争性领域、业务涉及领域广泛的国有大型企业集团改组设立；另一方面由于业务专业化的大型国有企业对相关领域知之甚深而且具有成熟的经营管理经验，国有资本投资公司由主业专业化国有企业改组设立有利于发挥其独特优势。同时，国资监管机构还应制定完善的配套机制确保国有资产投资、运营公司的市场主体地位，使其可以通过市场化的手段开展投资运营活动，保证在其实现自身发展需要的同时，也能实现其承担的相应政策目标。

五、新型国资监管体制改革微观治理：完善现代企业制度与公司治理结构

健全权责对等、运转协调、有效制衡的公司法人治理结构，是完善国有企业现代企业制度的关键，从而真正确立国有企业的市场主体地位，增强企业的内在活力、市场竞争和发展引领，进一步提高国有企业的经营效率。

(一)依法履行出资人职责，转变监管方式

国资监管机构作为国有资产出资人代表行使国有股东的职权，依法对董事会、监事会以及董事、监事的履职情况进行评价和监督，承担实现国有资产保值增值的责任，提升国有企业的竞争力。根据《公司法》规定国有独资公司不设股东会，由国有资产监督管理机构行使股东会职权。所以对于国有独资公司，国资监管机构应逐步采取以管资本为主改革国有资本授权经营体制，重点监管国有资本布局、国有资本投资运营、强化资本约束、提高资本回报以及维护国有资本安全，对于其他涉及企业具体经营的职权可以授权董事会行使。而对于国有控股企业、国有参股企业，国资监管机构以出资额为限选拔人员进入股东会并通过参加股东会议履行职责。

(二)重点加强董事会建设，落实董事会职权

健全公司法人治理结构的过程中，董事会的建设处于核心环节，同时也是公司法人治理结构建设的难点之一。作为公司的决策机构，董事会在国有企业经营过程中发挥着至关重要的作用，一方面国有企业董事会代表着国有资产出资人的利益，依照法定程序和公司章程授权决定公司重大事项，保证公司的正常运转；另一方面董事会也需要对经理人员日常的经营活动进行严格的监督，使其严格落实股东大会和董事会的决议。国有企业董事会的建设是一项复杂的系统工程，很难一步到位，适宜循序渐进、扎实推进。根据《公司法》等相关法律法规的要求，借鉴国外成功经验，结合我国国有企业自身实际状况，董事会建设应着重关注以下几个方面。

第一，董事会规模。根据我国《公司法》的规定，对于有限责任公司设董事会，其成员应为3～13人，对于股份有限公司设董事会，其成员应为5～19人。其中也指出，对于股东人数较少或规模较小的有限责任公司可以设一名执行董事，不设董事会。一般来说，西方国家大型企业董事会的规模一般控制在8人左右。因此，我国国有企业董事会也要控制在一个精干的规模，既能保证董事会工作的正常开展，也要保证决策效率减少扯皮现象的发生。

第二，董事会构成。为了更好地维护国有资产出资人的利益以及充分发挥董事会的作用，董事会构成中应该提高独立董事的比重，更好地解决董事会与企业经理层重叠等问题。但值得注意的是，在设董事会时要注意董事会人员的专业性，提升决策的科学化水平，保证董事会的独立性。因此，外部董事应是深谙企业经营管理、投融资、法律、财务会计、金融等方面的资深专家或者相关人员。

第三，董事会专业委员会建设。为了提升公司董事会的工作效率，董事会可以根据自身职能需要设置薪酬委员会、审计委员会、战略委员会等相关的专业委员会，由这些专业委员会承担诸如战略制定、高级经营管理人员的任免、考核与薪酬决定等日常事务，而董事会则可以将主要的精力投入在最重要的决策上，提升董事会的运转效率。薪酬委员会、审计委员会应由独立董事担任，保证其工作的独立性，不受企业内部控制。

(三)将党的建设与公司治理相结合

2016年10月，习近平总书记在全国国有企业党的建设工作会议上强调，坚持党对国有企业的领导不动摇，开创国有企业党的建设新局面。2018年6月，习近平在山东考察期间进一步强调，“要坚持党对国有企业的领导不动摇，坚持建强国有企业基层党组织不放松，为做强做优做大国有企业提供坚强组织保证”，对新时期国有企业党的建设提出新要求。中国特色现代国有企业制度，“特”就特在把党的领导融入公司治理各环节[7]，因此新时期健全国有企业法人治理结构必须要与企业党组织紧密结合起来。具体来说，应从以下方面着手：第一，将党组织的机构设置、职责分工、工作任务融入公司治理结构的各个环节，明确党组织在决策、执行、监督各环节的权责和工作方式，而非另设机构，增加企业运行的成本。第二，定期对组织工作进行考核评估，对考核合格的组织给予相应的奖励，同时对于考核不合格的组织进行整改并进行一定的处罚。第三，完善信息披露制度，将组织工作的具体内容、工作方式等信息在企业内部进行公示，接受全体企业员工的监督。对于发现的问题，上级主管部门应及时解决。

六、新型国资监管体制改革主要实现形式：协同推进混合所有制改革

随着“一带一路”倡议的不断推进，国际经济开放程度日益加快，越来越多的国有企业走向世界舞台。当前，面对日益激烈的国际竞争和挑战，推动我国经济保持中高速增长，需要积极探索和推行混合所有制改革，提高国有企业竞争力、影响力及抗风险能力，提升国有资本运营效率，放大国有资本功能。同时，深化国有企业混合所有制改革促使国资监管机构依据国有资本股份份额以资本为纽带管理国有企业，有利于实现国资监管方式由管资产为主向管资本为主转变。

混合所有制企业改革是双向的，既包括非公有制投资主体进入国有企业，也包括国有资本进入非国有企业，其中非公有制投资主体可以是民营企业，也可以是企业员工。因此，新时期在推进混合所有制改革过程中应以市场化为原则，充分遵循市场经济规律和企业发展规律，不仅鼓励非公有制企业参与国有企业改革，而且也鼓励国有企业入股非国有企业，促进各种所有制资本优势互补，从而真正实现国有企业与民营经济共同发展。

(一)鼓励非公有制企业参与国有企业改革

从以往国有企业改革实践来看，非公有制资本进入国有企业往往难以获得相应的企业控制权，即使拥有控制权也难以打破国有企业原有行政体系的制约[8]，无法真正参与到企业经营管理活动中去。因此，现阶段引入非公有制企业参与国有企业的关键在于真正落实非公有制资本依法拥有的企业控制权，打消其对国有企业混合所有制改革的疑虑。为了实现此次国有企业混合所有制改革的目标，应该采取多种措施鼓励非公有制企业进入国有企业。第一，相关部门应制定完善的法律法规保障非公有制资本的合法权益，实现与国有资本同股同权，鼓励非公有制投资主体通过出资入股、收购股权、认购可转债、股权置换等方式参与国有企业混合所有制改革。第二，制定详细的国有企业混合所有制实施方案，既保证此次国有企业混合所有制改革不偏离本意，又便于对整个过程进行监督。第三，国资监管机构应加强宣传和政策引导，消除非公有制资本投资主体对此次国有企业混合所有制改革的疑虑，使其意识到发展混合所有制改革是国有企业改革的方向，将促使各类投资主体实现共赢。

(二)推进国有企业实施员工持股制度

在推进国有企业混合所有制改革的过程中，员工持股制度已然成为重要实现形式之一。员工持股制度将企业出资人和企业员工紧密地结合起来形成利益共同体，一方面激励员工努力工作，提升企业经营绩效，从而增加自己的报酬；另一方面也约束企业员工在生产经营过程中由于机会主义等原因产生的短期行为，使其更加注重企业的长远发展和利益。具体来说，在实施员工持股制度时要注意三个方面的问题。

第一，员工持股制度要合法合规。虽然我国已有三十多年的员工持股制度实践，但一直以来由于存在各种问题致使员工持股制度的优势并未发挥出来。因此，当前在推进国有企业混合所有制改革的过程中，要充分借鉴前期实施员工持股制度的经验，制定适合企业自身发展的细致方案，尤其要严格遵守国家有关国有企业改革相关法律法规，确保规则公开、程序公开、结果公开，严禁暗箱操作及利益输送等违法行为，防止国有资产流失。

第二，员工持股制度要有长期导向意识。员工持股制度的优越性在于其将企业员工和企业形成利益共同体，是一种长期激励手段。所以，国有企业在进行混合所有制改革时应具有长期导向意识，一方面国有企业改革顶层设计者们需要设计出一套完整的制度来保障员工持股制度具有长期性和持续性；另一方面在具体操作层面应对员工持股最低年限做出相关规定，在最低年限内不得转让所拥有员工股份。

第三，员工持股制度要坚持公开透明。实施员工持股制度的试点企业应将持股员工范围、持股比例、持股年限、管理机构、股权流转等重要信息在本企业内部充分披露，接受企业员工的监督。在员工持股过程中做到公开透明，一方面可以避免国有资产流失，另一方面有利于更好激励员工。

(三)鼓励国有资本入股非国有企业

现阶段国有企业混合所有制改革普遍认为就是将非公有制投资主体引入国有企业，其实国有资本进入非国有企业也是混合所有制改革的重要方面[9]。国有企业入股非国有企业，不仅有利于提高国有资本配置和运行效率，放大国有资本功能，增强国有经济活力和影响力，而且也有利于促进各种所有制资本取长补短、共同发展，从而实现双赢。具体来说，国有资本进入非国有企业要考虑以下几点：第一，投资主体[10]。在三层次国有资本监管体制框架下，国有资本投资、运营公司作为专业化的投融资平台，擅长通过市场化的手段进行资本运营，应成为国有资本入股非国有企业的投资主体。第二，投资领域。国有资本入股非国有企业不应单单追求经济效益，更加注重实现一定的政策目标，所以国有资本应优先投资战略性产业、生态环境保护及高新技术产业等重点领域，发挥国有资本在保护环境、促进产业结构优化升级等方面的带动和引领作用。第三，投资方式。国有企业可以通过投资入股、联合投资、并购重组等多种方式参与非国有企业，依据出资份额参与到企业的经营管理活动。