城乡融合视野下农民工市民化的影响因素与政策扶持

◎黄 鹂

前言

如今国内社会主要矛盾已经转变为人民日益增长的美好生活需要与不平衡不充分的发展之间的矛盾，其中首先体现在城乡发展之间的不平衡上。为此十九大提出必须加快实施乡村振兴战略，推动城乡一体化发展，构建城乡融合发展政策体系与机制体制。在这其中，要重点分析影响农民工市民化的主要因素，采取针对性的政策措施和机制体制，以城市群为主体，建立小城镇与大中小城市协调发展的宏观城镇发展格局，稳步促进农民工市民化。

一、农民工市民化的概述

农民工，也叫进城务工人员或者农业转移人口，它指的是农村地区的富余劳动力进入当地或者异地城市务工六个月及以上，但是户籍仍然留在农村地区的劳动者。农民工市民化，指的是农民工落户在城市中，变成了名副其实的城市市民，达到了经济能立足、社会地位被接纳、身份被城市认同、文化上深入交融，身心切实融入城市发展，而且能够享受到与其他城市市民同样的社会福利与公共服务的过程。

“十三五”规划纲要明确地部署了农民工市民化的相关步骤，预计到2020年我国会有一亿左右的农业转移人口与其他常住人口到城镇落户，到2020年我国常住人口城镇化比例会达到60%。稳步促进市农民工市民化，是推动国内城镇化发展、确保“四化同步”的必由之路与必然要求。如何让数量庞大的农民工稳步转变为城市市民，业已变成了社会各界日益关注的一个热点话题。

二、城乡融合视野下农民工市民化的影响因素

（一）户籍问题

习近平同志指出，在推进新型城镇化建设的过程中，农民工市民化问题应被置于优先解决的地位。在城乡融合日益深入发展的背景下，农民工要经历三个阶段，分别是从农村退出，进入城市、与城市融合，为了实现这个目标，他们亟需提升综合素质，找到赖以生存和发展的相关职业，调整姿势的意识行为，与城市生产生活相适应的社会身份。如今，我国正在深入地改革户籍制度，农民工从农村地区退出业已不存在实质性阻碍，进城务工也没有多少阻力，然而他们要想切实融入城市，变成名副其实的城市市民，却仍然任重道远。户籍制度导致了沿袭已久的城乡二元结构与非均等化的社会保障问题，农民工无法和城市居民享有同样的社保与公共服务等，却是他们市民化的核心问题。党的十八届三中全会与十九大持续明确，必须加速推进户籍制度改革，稳步推动农民工市民化，尽可能达到城镇常住人口基本公共服务全覆盖。

（二）社会保障制度

长时间以来我国新农保和城镇居民社会养老保险是分别建立和实施的，不少地方未能切实有效地落实这个制度，虽然我国已经开始实施城乡养老金并轨制度，城乡之间的制度衔接不够科学。也就是说，虽然农民工进城务工、生活、就业，为城市的社会发展与经济增长贡献了巨大力量，然而却无法享有城市市民同样的工商、医疗、养老等社会保障。如此以来，很多农民工不敢与土地彻底失去联系，虽然很多农民工进城了，但是农村的人地矛盾依旧未得到缓解，在一定程度上影响了其市民化的发展进程。而且，尽管近几年以来农民工的社保参保率逐步提升，然而依旧面临以下困境：农民工更关注工资金额的高低，缺乏强烈的参保意愿，退保率比较高，跨区域转移比较困难等困境。

（三）教育制度

长时间以来，农民工随迁子女教学问题受到了社会各界的普遍关注，因为城乡户籍制度影响着依附于户籍的公共产品分配与社会福利，农民工随迁子女的求学问题受到了不小的挑战。虽然部分省市积极地改革和完善农民工随迁子女的就学难的相关制度约束因素，然而这些随迁子女在部分城市入学依旧面临着“难进公办校”、“民办校”两极分化等。部分农民工子弟学校存在着办学风险，受教育的水平、质量、机会都无法得到有效保证，长时间游离于规范化的教育系统外；无法获得均等化的教育服务，教育资源极度不均衡，进而造成了人力资源的不均等、不公平，不利于教育公平的早日实现。农民工及随迁子女非常期望享受到优质的城市教育资源，然而事实上农民工随迁子女入学所占比例份额比较低。公办学校设立了较高的入学门槛与多重入学障碍，比如要提供户籍证明、暂住证或务工证明，而且极少数学校还收取数额不菲的赞助费或者借读费等。在户籍本位的现行高考制度下，不少农民工子女要么在义务教育后辍学，要么回户籍地参加高考、中考，无法有效地满足其父辈想让他们在务工城市“多上学”的美好愿望。

（四）土地问题

土地经营规模非常小，劳动生产率比较低，是导致农民群众经低于城镇居民的核心影响因素。虽然我国积极地推进城镇化建设，积极地开展农业转移人口进程的工作，但是很多人依旧无法在城市中真正立足，不敢丢掉自己的土地，但是本身的土地经营规模非常小。在城市化快速发展、社会经济日益现代化，城市文明影响日益增大的情况下，诸多新的矛盾与弊端逐步涌现出来，首先是城市发展持续扩容，大量耕地被逐步侵占，加剧了原本存在的城乡土地矛盾；其次是受到城乡二元户籍制度的较大制约，户口变成了一种身份的象征，背后是社会保障、公共服务与公共产品的分配。农民不得不固定在土地上，长久务农。而经济状况不会发生变化。第三农村人口多、土地少，只依赖几亩田地的经营收益，农民无法真正地发家致富。他们的真正出路只能是在大力促进城乡融合发展，坚持城乡发展一体化，稳步实施新农村建设，落实乡村振兴战略的基础上，积极地发展专业合作社、家庭农场、农业产业化综合体等，走向规模化经营和生产，从规模化生产加工经营中获得更高效益与更多产值。

三、农业转移人口市民化中的政策援助措施

党和政府将农民工市民化当作城乡融合发展过程中的重要事项，是艰巨的一项系统工程。应该坚持系统化思想，做好顶层设计，稳步建立健全农民工市民化机制体制。

（一）户籍制度改革

在促进农民工市民化的过程中，改革完善户籍制度的重中之重，是将同权同利为核心，进行改革与完善户籍制度，让他们切实摆脱二元户籍的“鸿沟”。所以，国家应该尽可能早日构建全国一体化、系统化的户籍管理机制体制，消除户口户籍歧视。应该做好下列工作：首先是除了北上广深等一线特大型城市外，都应该适度地降低自身的进城门槛，放宽自身的户口迁移制度。特别是要放松农民工在中小城镇落户的要求和条件。其次是取消现行的户口分类，把蓝印户口、暂住户口、农村户口、居民户口等统称为居民户口，消除分类管理中的歧视性管理措施。第三是循序渐进地剥离户籍上附着的诸多社会福利与社会保障，逐步摆脱相关行政管理机构把户籍制度当作附加管理的手段，切实淡化居民的户口利益，还原其本来功能，消除沿袭已久的户口歧视。

（二）社会保障制度改革完善

在促进农民工市民化的过程中，应该抓好社保制度完善和创新，核心是做好下列内容：日益深入地改革和真正落实以城乡统一为重点任务的社保制度，让广大农民工在成为市民后，切实享受城市市民的待遇。所以，应该建立健全中央、省级、地方政府、企业单位合理分担农民工市民化的公共成本。

此外还要做好下列内容：第一是清楚地规定地方政府与中央政府在承担和落实社保领域的责任和权利，而且要提供与之相应的配套财权。如中央政府承担基本医疗与义务教育保障等，地方政府与中央政府共同担负高等、高中、中专等各个阶段的教育保障吗，与共同承担养老保险与养老保险等领域的保障。此外，地方政府应该负责就业、劳动力培训、住房、社会救助、社区服务等多种保障。第二，应该分门别类地健全和改进先进的社保标准。例如中央政府应该尽可能扭转社保项目不合理的、碎片化的境况，构建覆盖城乡、一体化、统一化的社保政策机制。针对地方政府与中央政府共同承担的相关社保项目，应该尽早确定中央和政府的具体承担标准，实现相同区域中城乡相关保障标准的统一化。针对地方政府承担的相关社保项目，地方政府应该结合本地区的实际情况，科学地决定相关的社保标准，而且要确保城乡社保标准的统一。第三是不遗余力地打造和实施全新的社保体系。新型社保体系既要涵盖义务教育、政治权利、社保保障、就业服务、保障性住房、医疗卫生、公用设施与社会治安等领域。重点体现在农民工市民化过程中，可以和广大城市居民均等化地享有相关权利。所以，农民工市民化并简单地换户口簿那么简单，应该持续加强输入地城市的属地管理职责，真正地确保他们及时有效被纳入到我国社保机制中。

（三）稳步改革教育制度

由于国家大力提倡教育公平，社会各界非常关心农民工随迁子女接受教育的问题。在传统的城乡二元户籍制度下，农民工随迁子女不能享受到与城市孩子等同的受教育资源、机会与权利。对新生代农民工而言，他们的随迁子女教育事宜在较大程度上影响其市民化的状况。所以应该采取多种措施，切实强化该领域的教育制度改革，确保他们的子女平等地受到义务教育，促进教育公平的健康发展。第一，城市公办学校必须发挥自身的示范带头作用，增强自身的接纳能力，削减和放松入学门槛，对入学手续进行简化，把农民工随迁子女列入到财政保障与教育规划的范围中，严厉杜绝收取各种赞助费、借读费等问题。第二，要调动社会资本与民间力量，激发社会各界主动参与该领域的教育建设活动，为其师资培训与教学设施等进行支持，而且所在城市政府部门必须依据学生数量，为他们提供相应数额的财政补贴，确保他们农民工子女享受到高质量或者质量合格的义务教育。而且要构建完善教育帮扶机制，吸引社会力量积极参与，切实协助贫困农民工解决他们的子女解上学难现象。

（四）逐步推进土地制度改革

新的土地承包法已经规定，农民进城落户后，他们的土地承包权利不变，以促进农村当前的土地流转，进而推动集中化、规模化种植和生产。此外，还规定了农民进城落后，他们的宅基地使用权不变。这样才能让广大农民工真正地放宽心，切实考虑他们的经济利益，让他们切实享受到承包地、宅基地等领域的合法土地权益。在此基础上，我国应该持续完善现象的农村土地流转机制，疏通农民工的土地利益表达途径和渠道。当然，可以让农民工将农村的宅基地换成适当面积的城市住房。也就是说说，利用确权登记制度确保他们的宅基地使用权。假如农民工业已在城市真正落户，收入来源非常稳定，他们的非农收入超过了自身总收入的八成时，在其自愿的基础上有偿退出自己的农村承包地与宅基地，换取城镇中适当份额的房屋居住权，以真正地破解他们难以在城市落户的难题。当然也可以让他们把承包地经营权和使用权与依法享有的农村集体资产置换成相应数额的股份，构建股份经济、农民专业合作社等等经济合作组织，让他们持股进城，放心、放胆、放手地落户在城市中。

（五）加大财政支持制度改革力度

在农民工市民化的过程中，应该积极地创新财政支持机制，切实抓好转移支付工作，促进人口流动过程中的财政平衡。不但要增加财政投入，采用与这项工作相适应的公共财政分担机制，改进完善财政长效支持体系。重点把握好下列方面：首先是及时颁布实施一体化的财政支持政策平衡协调跨区域的之间的利益关系。应该按照人口流入量，向人口流人地担负的社保支出提供适当数量的财政转移支付，适度平衡协调跨区域财政支付转移造成的利益关系变化，以激发流人地接纳广大农民工的内在动力。其次，促使城市政府提升自身的综合承载能力与产业支撑。切实制定完善的城镇规划，增强支柱产业发展能力，促进城市总体环境的优化等，为促进农民工的市民化过程，提供必不可少的看病、上学、出行、居住、就业等生态、生活、生产中可能遭遇的问题。第三，确实激发转出地政府部门的工作主动性。切实关注农民工转出地的经济利益，如有必要应该强化财政扶持、支持力度，切实增强转出地人口流动中的切身利益，增强转出地政府强化农民工科学流动的主观能动性。

（六）相关法律法规改革

在农民工市民化的过程中，要切实创新相关的法律法规，从法律法规层面出发，为农民工市民化打造可靠性、可操作性强的司法保障。所以，既要健全现有制度规章的职能和作用，又要做好下列层面，以健全农民工在市民化过程中的劳动权利与就业保护。首先是应该打造平等化、可行性较强的就业法律法规。强制性规定转入地政府务必为农民工提供市民服务与就业支持，而且能够享受到该地区的最低工资制度，确保他们在城市中能够找到工作、宽松过活、稳定就业。其次是健全相关的社保法律法规。如有必要，人大、司法、行政等部门，要开展针对性的落实督查，特别是抓紧健全农民工市民化过程中的工伤保险制度与养老保险制度。再次，应该切实健全农民工维权的相关法律法规。如有必要，应该切实构建专业化的综合化管理服务平台，在劳动关系处理、劳动法律监督、法律援助与法律服务等领域，切实帮助他们依法有效维权。

结语

在我国经济社会发展水平日益提升的历史背景下，如何加速建设以人民为中心的新型城镇化，打造城乡融合共享发展的新格局，消除劳动力要素在国内城乡流动过程中的政策性障碍。结合各类城市在解决农民工市民化过程中的发展状况，强化顶层制度设计，分门别类地完善和创新土地制度、财政支持制度、社保制度、户籍制度等，切实积极地提升农民工市民化的水平和程度。