乡村振兴视阈下优化乡村治理路径研究*

◎崔晓彤 赵 冲

2013年党的十八届三中全会提出：“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”［1］2017年党的十九大报告中进一步明确了国家治理体系和治理能力现代化将逐渐地推进，并于本世纪中叶实现。期间，乡村治理现代化是推进国家治理现代化的关键环节和重要领域。由于历史因素、制度因素、政策因素等多种因素制约，农业领域的发展一直是我国现代化进程中的短板和薄弱环节，有效的治理体系构建以及积极优化治理路径是应有之义。

实施乡村振兴战略就是要从根本上改变农村落后的面貌，要从制度供给上为农村发展输入鲜活的内在动力，实现治理有效的良好局面。所谓治理有效在理论层面讲就是将国家治理现代化的理念和要求进一步和乡村治理实践结合，积极探索先进理念、多元治理主体的有机结合，为乡村提供稳定的治理基础；在实践层面就是积极探索自治、法治、德治的“三治结合”的模式，逐渐提升村民自治实践效能、乡村依法治理以及综合治理水准、进一步提升乡风文明水准等，实现乡村有序发展。总之，通过现代化的治理模式进一步剔除乡村发展进程中的消极因素，进一步推动乡村治理现代化。

一、优化乡村治理路径是实施乡村振兴战略的重要保障

2018年初颁布的《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》明确指出“加强农村基层基础工作，构建乡村治理新体系”［2］是实现有效的乡村治理，推动乡村振兴战略落实的重要保障。稳定的社会环境是推动乡村产业升级、生态改善等实践的基础。乡村社会的稳定有序对于乡村振兴战略的实施具有重要的现实意义。

（一）优化乡村治理路径为乡村振兴提供稳定乡村环境。

乡村振兴战略是一个大工程，涉及到乡村社会发展的各个领域。要想实现乡村振兴战略的落地生根，必须有相应的制度供给、社会环境、高素质的农业人口、专业技术人员、和谐有序的乡村环境、带领乡村发展的基层党组织等，这些因素都是不能忽视的重要方面。这些都需要优化乡村治理路径来整合有利因素，抵消消极因素的作用。优化乡村治理本质上也是一种善治，是善治在乡村领域的生动实践。乡村治理强调以基层党组织建设为主导，进一步整合村民自治、法治乡村、平安乡村、德治乡村等的有效实践，做最大的加法，增加合力，提升战斗力，通过组合拳进一步破解乡村治理难题，不断提升乡村社会的治理水平、法治观念、全面提升农民的素质，由此，提供乡村稳定发展的夯实根基。

（二）优化乡村治理路径为乡村振兴提供治理现代化的实践。实现乡村振兴离不开乡村治理。乡村治理本身内涵丰富，由于它本身就是全面深化改革的目标和载体，优化乡村治理路径主要包括加强农村基层党组织建设、深化村民自治实践、建设法治乡村、提升乡村德治水平、建设平安乡村［3］等实践之中。可见，积极推进上述实践就是在相应层面通过不断完善党内法规、强化基层政权制度供给、提升基层党政人员现代政治素质等都有积极地促进作用。由此可见，优化乡村治理路径是国家治理进程中的重要实践。

（三）优化乡村治理路径为乡村振兴提供制度和人才支撑。乡村振兴战略的实施是为了破解历史上长期形成的“二元城乡结构”提出的协调城乡发展的大战略。长期以来，在制度供给和人员培养等实践层面以及附加的相应生产要素，例如政策、资金、人才等都流向城市，造成农村“空心化”“老龄化”等现象严重，农村的吸引力在下降、农民职业的吸引力不高等现象非常普遍。优化乡村治理路径实践将进一步思考乡村治理进程中亟待破解的难题，通过不断增强自治、法治、德治实践的结合，对于破解现实实践中的治理实效问题输入制度供给和人才支撑，通过成型的制度和高素质的人员保障治理效能这将是一条需要长期坚持的有效路径。

二、优化乡村治理路径推动乡村振兴战略需破解的现实难题

优化乡村治理路径与乡村振兴战略之间是局部与整体的关系，同时也是相互促进的关系。优化乡村治理路径实践得以推进是推动乡村振兴战略落实的重要利器。由于历史和现实、传统与现代等多维度的因素，乡村治理已然成为牵涉众多要素、涉及众多主客体的综合实践体系。由此，必须重点关注优化乡村治理路径推动乡村振兴战略亟待解决的难题：

（一）基层党组织涣散，党员先锋模范作用发挥不够。习近平总书记在十九大报告中明确指出：“坚持问题导向，保持战略定力，推动全面从严治党向纵深发展。”［3］全面从严治党需要做到全覆盖，从党政机关到农村基层都应该如此。基层党组织建设的规范性程度以及科学化程度低折射出基层党组织建设存在涣散的问题，农村党员的先锋模范作用发挥不充分等问题。农村基层党组织以及农村党员在乡村治理优化实践中是“领头羊”“排头兵”，党组织的政治引领作用发挥不充分必然削弱乡村治理实现的可能，党员先锋模范作用发挥不充分也必然不利于带动身边的党员群众积极参与乡村治理实践。

（二）村民自治制度有效运转动力缺失，制度化程度不高。村民自治制度是自上个世纪80年代以来，我国乡村普遍实施的一项基本政治制度。但是，经过了改革开放四十年的实践推进及中国特色社会主义进入新时代，明确宣告我国广大农村发生了深刻变化，以至村民自治制度运转呈现出新的实践依托以及新的实践挑战，有学者甚至指出“新世纪以来，由于以村民委员会为自治体的村民自治在实践中遇到很多困难和问题，处于发展瓶颈状态，有人直接宣告‘自治已死’。”［4］这一思想直指村民自治这一单制度模式不再适应当前乡村社会现代治理实践。诚然，由于部分乡村的空心化，造成人口流失甚至农村精英流失，使村民自治运转实践越来越缺乏后续动力的支撑；由于部分乡村“两委”协调实践欠佳，一些制度的落实和推进规范化、民主化程度都需要提升等。

（三）熟人社会理念深固，法治理念保障体系薄弱。国家治理和全面依法治国是密切相连的，是互为支撑的。国家治理实践的推进必然带动全面依法治国实践的深化。长期以来，我国广大乡村相对封闭，文化交流空间狭小，外来文化融合或者不适应或者是相对漫长，人们的观念相对是一种人情社会、熟人社会，讲究人情、乡情，法治观念普遍匮乏，对法律权威的尊崇较差，由此对于依法治村等实践的理解和支持相对薄弱。另外，积极推进法治乡村建设的体系相对薄弱，例如保障农民权益的体制机制完善程度不足、推进农村改革的相关配套制度不完善等问题比较突出。

三、优化乡村治理路径推动乡村振兴战略的路径探索

（一）坚持推进全面从严治党向基层延伸，发挥基层党组织战斗堡垒作用。实现乡村治理必须坚持中国共产党的领导以及中国共产党制定出来的中国特色社会主义乡村治理道路，因为这是历史逻辑、理论逻辑和实践逻辑在乡村治理实践层面的统一。随着我国农村发展改革的全面推进，必须要在乡村基层政权建设进程中强化基层党组织政治引领作用，在基层积极落实增强“四个意识”，维护党中央权威的重要实践。首先，强化农村基层党组织在农村经济社会发展进程中的决策作用，保障中央政策和农村基层实践结合。其次，加快推进农村治理党内法规建设。通过党内法规进一步提升乡村治理的法律位阶，明确权利和义务。第三，积极培育“三农”干部队伍。

（二）增强村民自治制度权威，积极提供制度供给和保障。村民自治是一项基本政治制度，在国家法律层面得到了维护和认可，但是由于现实问题和困惑不同程度地造成了村民自治制度运转的实践困境。由此，必须从制度本身以及外部环境两方面积极探索提升村民自治制度权威的方式和途径是当下的重要课题。首先，规范村民自治制度运行。进一步梳理和调研村民自治实践中出现的现实问题以及原因，通过问题导向逐渐地化解和消除。其次，积极创新跟进村民自治的补充条款。随着时代发展，任何法律和法规都会呈现滞后性，不能确保完全保障符合现实的需要，由此，应该积极创新。

（三）多维度多层面地宣传，积极打造法治乡村。任何一个国家都可能会在发展的起步阶段经历一段文明程度不是很高的状态，由此可见，人的素质的提升并非一朝一夕、一蹴而就，而是长期演化和提升的进程。期间，不仅需要不断地完善相关立法、树立社会先进典型、践行核心价值、营造社会氛围等多维度多层面地实践探索，更需要政府责任、教育体系支撑、公民自觉以及社会监督等主体参与。由此，打造法治乡村需要多方合力、顶层设计等有利因素共同推动。首先，从国民教育体系中系统地普及法律常识。其次，基层政府重视依法治乡、积极送法下乡，大力推动普法宣传。