新型城镇化背景下农村生态治理对策研究*

◎郑 玄 杨 琳

城镇化是国家现代化的重要途径，在推进城镇化过程中，农村人口大量向城镇聚集，随着人口结构的变化，推动了经济结构调整和社会结构调整，同时也深刻影响了人们生活方式和生产方式。在推进城镇化过程中，应该与本地区的经济发展和产业结构调整保持一致，同时在吸纳农村人口过程中，还要统筹考虑本地区的生态环境承载能力，如果在城镇化推进过程中过分强调规模和速度，而没有充分考虑本地区的生态环境承载能力，则会造成城镇化发展的不平衡和不充分，形成区域性的生态环境破坏［1］。可以说，在推进城镇化过程中，要充分肯定城镇化的现实意义，同时也要以五大发展理念为指导思想，扎实有效的推进新型城镇化建设。新型城镇化对于农村地区而言，一方面，能够为“三农”问题解决提供途径，促进农村地区协调发展，拓展农民就业路径，发展农村乡村旅游，实现乡村振兴。但另一方面，由于新型城镇化建设，导致大量企业向农村地区转移，加之，农村地区基层政府管控不力，会给农村地区带来严重的生态环境问题，农村生态治理面临更严峻的挑战。

一、新型城镇化背景下我国农村生态治理现状

当前，我国城镇化已经进入关键阶段，城镇人口已经超过7亿人，城镇化率已经超过50%。但随着城镇化进程的不断发展，在给我国经济发展带来巨大助力同时，也给我国农村地区生态环境带来了巨大压力，诸如水污染、空气污染和农业污染等各种问题，给我国农村生态发展带来了严峻挑战。由新型城镇化带来的农村生态治理问题主要集中在三个层面：第一层面是自然生态治理；第二层面是生产投入生态治理；最后一个层面是农村生活环境生态治理。

在自然生态治理方面，新型城镇化背景下，工业企业和农业自身会对水资源和土地资源产生污染，对于自然资源而言，一旦受到污染不仅很难在短时间内恢复，同时也会影响农产品质量。特别是很多时候为更好满足城镇需要，还需要将农村地区水资源和耕地资源让渡给城镇，来支持城镇发展。

在农业生态治理方面，伴随城乡二元制被打破，更多资源开始向农村地区流动，在农业生产过程中可以使用更多化肥和农药，一旦使用过量不仅不利于农业生产，同时还可能产生环境污染。同时，农田薄膜、农作物秸秆等问题也应该得到有效处理，否则就可能产生严重污染。

在生活生态治理方面，数据显示，农村地区生活污水处理率仅为11%，多数农村地区基本没有污水处理设施，生活污染随意排放。同时生活垃圾处理也非常低，我国现有1.15万个乡，其中农村生活垃圾处理率仅为63%，其中无害化处理率仅为15%，这也对农村生活生态治理提出了很大挑战［2］。

可以说，随着新型城镇化进程不断推进，农村生态治理将面临越来越大的挑战。特别是改革开放以来，我国农业科技能力明显提升，大量化学投入品为农业高产量提供了保障，但同时也给土壤和水带来了一定污染。相对于城镇而言，当前农村生态治理还没有被重视起来，农村生态环境急剧恶化，不仅不利于农业可持续发展，同时也不利于乡村振兴战略有效实施。

二、新型城镇化背景下我国农村生态治理存在的主要问题

新型城镇化背景下，农村与城镇发展之间联系更为紧密，新型城镇化建设不仅为农村带来了更多可以利用的资源，提供了更多就业机会。但同时也给农村生态治理带来了很多问题，农村生态治理问题不仅仅是新型城镇化带来的严重后果，同时也涉及到政府、社会、农民、企业等多个主体，在具体表现上主要集中在以下几方面：

（一）农村生态治理理念滞后。新型城镇化建设过程中，政府将更多精力放在城镇化建设上，而对于农村生态治理重视程度不够。一方面，受到国家政策影响，政府将工作精力更多投入到城镇生态环境治理之中，不但在组织机构设置上更加完善，同时在资金投入和政策支持上也有所倾斜，这在一定程度上确保了城镇生态环境向好的方向发展。但另一方面，随着城镇污染企业向农村地区推进，给农村地区生态环境带来了严重污染，虽然国家在推进美丽乡村建设过程中，也在一定程度上改善了试点乡村的生态环境工作，但从整体看，我国多数农村生态环境仍然面临严峻的治理形势，环境污染问题一直没有得到有效遏制和解决。而造成二者明显差异的原因在于政府行政考核过程中，城镇生态环境治理情况成为地方主要领导考核的重要内容。因此，政府主要领导为了考核过关获得上级领导表扬，一定会向城镇生态环境治理投入更多资源，同时政府会将城镇的一些污染企业向外搬迁来减少城镇环境污染，这就导致了城镇环境向更好的方向发展，而农村生态环境污染则愈演愈烈。此外，虽然近几年，通过美丽乡村建设在广大农村宣传生态保护的重要性，但由于多数农民已经习惯传统生活方式，对于生活污水和生活垃圾处理又没有按照政府要求执行，加之当前农村生态治理设施建设相对滞后，导致当前农村生态治理效率低、效果差。

（二）农村生态治理资源投入有限。虽然当前国家非常重视农村生态环境治理，但相对于城市而言，显然当前农村生态环境治理资源投入还明显不足。特别是广大农村地区环保基础设施建设相对滞后，这在一定程度上影响了农村地区生态环境治理［3］。尽管当前国家财政在乡村振兴战略引导下不断加大投入力度，但相对于农村生态治理需要还存在明显差距。特别是在污水处理方面，农村地区几乎没有相应的污水处理资金投入和污水处理设施，这在一定程度上也加剧了农村污水对环境的污染。当前我国对于污水投入绝大部分都用于城市和乡镇，而对于农村投入还不到总投入的1%，同时在基础设施建设和设备维护等方面，农村投入也要远远落后于城镇。除了污水投入以外，由于政府对农村企业监管不力，很多农村企业在工业废水排放、废气排放等方面都严重超出国家标准，由于缺少相关监管，这些企业也对农村生态造成了严重污染。特别是很多企业可以利用资金对生产技术进行提升，实现废水废气循环利用，但由于政府监管不力这部分资源就没有投入到农村环境治理之中，转而成为企业收入和政府财政。可以说，当前农村生态治理资源投入有限，是造成农村生态环境不断恶化的重要根源。特别是政府在权衡城镇与农村生态治理之中，更多考虑的是城镇生态环境，而忽视了农村生态治理。

（三）农村生态治理制度体系还没有建立起来。一方面，国家在实施乡村振兴过程中，对于农村环境问题实行连片整治，并投入了一定资金，购置了一批农村生态治理设备来解决环境污染问题并发挥了积极作用。但同时由于缺少相应的农村生态治理设备和相应管护机制，导致设备在运行过程中缺少有效的管护和维修，一旦设备出现损坏就可能出现闲置和浪费现象。造成资源浪费的主要原因在于国家没有出台相应的资金配套政策和政策执行体系，地方政府在落实过程中举步维艰，同时，个别地方政府对于农村生态环境治理重视程度不够，相应配套措施少，同时也没有得到有效落实，导致农村生态治理设备得不到充分利用。另一方面，当前农村生态治理还缺少系统的评估和监督机制，要想确保农村生态治理得到有效落实，就必须对其进行评估和监督，但由于相应机制的缺失导致很多资源和资金并没有运用到农村生态治理之中，个别地方政府转而将这部分资金用于其他方面建设。此外，当前我国农村生态补偿机制还没有形成体系，虽然国家先后出台了多项措施指导农村生态治理工作，要坚持以绿色生态为指导加强农村生态补偿机制落实，但由于指导意见和改革方案更多是从宏观层面对农村生态治理进行推动，对于农村生态治理微观层面还缺少具体指导意见，这在一定程度上影响了农村生态治理的稳步推进。

（四）农村生态治理技术支撑还相对薄弱。在生态治理过程中既需要政策和资金投入，同时也需要先进的科技投入来实现节能减排，缓解经济发展与自然环境之间的矛盾。但从当前我国农村生态治理技术支撑看，还没有具体到农村生态治理的各个环节，相应的生态治理技术都比较薄弱。诸如，在自然资源集约化利用方面，不仅需要提升人们的环保意识，同时也需要对多种技术进行有效整合，对自然资源进行高效利用［4］。但从具体实施效果看，由于国家对农村生态治理技术资金投入有限，加之相应政策引导并没有将社会资本引入到农村生态治理技术领域，导致相应技术研发要滞后于经济发展，同时也滞后于当前农村生态治理。以农作物秸秆焚烧为例，当前国家为了改善空气环境，在全国各地开展了农作物秸秆技术应用推广。从生态角度看，农作物秸秆还田有利于改善土壤质量，提升农产品品质，对于农业可持续发展具有重要现实意义。但由于相技术还不够成熟，特别是东北地区冬季时间相对较长，农作物秸秆还田在短时间难以腐化，不利于开春农作物种植，同时也增加了农民的农业投入，导致很多农民在缺少政府资金补偿前提下不愿意进行秸秆还田，而是选择在开春季节这些秸秆焚烧，而由此造成了很严重的空气污染，同时也不利于周边农村的生产安全。近年来，由于秸秆焚烧引起的火灾不胜枚举，对人们的生产生活造成了重大损失，但由于农作物秸秆还田还不够成熟，很多农民不得不冒此风险在春季进行秸秆焚烧。

三、新型城镇化背景下农村生态治理实施对策

新型城镇化就是要实现城乡统筹发展，实现农民的“市民化”待遇。因此，必须有效推进农村生态治理，保护好农村生态环境，让农民过上蓝天白云的生活。在新城镇化背景下，要以问题为导向，针对当前农村地区存在的生态治理问题，有针对性的提出生态治理对策，进一步优化农村地区生态环境。

（一）坚持五大发展理念来开展农村生态治理工作。五大发展理念既是“十三五”规划的总体思想，同时也是我们落实农业农村工作的精神引领，协调、绿色作为五大发展理念的重要内容，对于我们在新型城镇化背景下开展农村生态治理工作具有重要现实指导意义。协调发展就是要求我们在开展农村生态治理工作中，要坚持统筹协调原则，既要在新型城镇化背景下保证城镇居民的生态环境，同时也要兼顾农村地区生态环境治理问题，特别是在政策制定和资源利用上面要平衡城镇化与农村之间的关系，尽量确保城镇化和生态环境得到有效保障的前提下，让更多的资源向农村地区倾斜。特别是在政策落实过程中，地方政府要充分发挥自身职能，不断激发各个农村生态治理参与主体积极性，主动投入到农村生态治理工作之中，构建多层次多元化的农村生态治理模式，进一步提升农村生态治理资源的利用效率。同时，在开展农村生态治理过程中要坚持可持续发展理念，正确处理好经济发展与自然环境之间的关系，处理好长远利益与当前利益之间的关系，要将农村生态治理工作纳入到城镇未来发展总体布局之中，特别是地方政府要按照国家相关政策和法律要求将绿色发展作为政府政绩考核的重要内容，积极推动和协调各个部门，既要确保分工协作，也要打破各自为政的工作局面，积极围绕农村生态治理问题建言献策。特别是要加强农村地区的乡镇企业管理，农村生态环境治理最重要顽疾就是乡镇企业的污染排放，因此是环境监管部门要充分发挥监管职能，对于环境污染严重的企业要坚决予以淘汰，要敢于向污染企业开刀，主动承担政府职责，确保农村环境得到有效维护［5］。

（二）加大对农村生态治理的资源投入。当前我国部分农村地区已经出现了很严重的生态环境污染，这些地区如果不加大政策引导和资源投入，是很难改变生态现状的。特别是很多重污染企业选择远离城市的偏远农村，这些地区本来就生态环境相对脆弱，加之个别地方政府为了经济利益不顾农村地区环境保护，大量废水、废气、废渣污染给农村生态环境造成了不可估量的损失。仅仅依靠农村自身力量是很难改变本地区的生态现状，因此政府必须加大对这些地区的政策引导和资金投入。一方面，要针对当前农村生态治理现状出台更为系统的生态治理政策体系，既要包含受损失的农民环境补偿问题，也要包含污染企业的处置问题，同时也要将政府履职和监督职能问题纳入其中，只有将各个主体之间的权责关系进行明确，才能确保政策在落实过程中不变形、不走样。同时，还要加大对农村生态治理的财政投入，在新型城镇化背景下，工业已经能够实现反哺农业，但在具体资源流动过程中由于受到各种因素制约，真正能为农村利用的资源还相对较少。这就需要政府通过更多的财政投入来支持农村地区生态环境治理，确保所投入的各项措施和环保设施能够得到有效利用，真正的发挥生态环境治理设施应有作用［6］。

（三）进一步完善农村生态治理制度体系。只有在完善的制度体系指导下，农村生态治理各个参与主体才能够分工协作、密切配合，进而推动农村生态治理工作有序进行。政府应该从农村生态治理实际角度出发，构建和完善部门工作协调机制。从本质上看，农村生态治理是一项非常复杂的系统工程，涉及的政府部门相对较多。因此有必要从国家层面构建相应的领导机构，成为相关部门有效衔接和沟通平台，同时也能够更好的监督相关部门责任落实，推动农村生态治理工作不断向前。同时还应该立和完善环保设施运营机制，当前国家在农村地区投入了很多环保设施，但在使用过程中还缺乏制度监督，因此有必要将农村地区环保设施运营管理纳入到制度体系之中，确保其能够正常运转，并发挥其应有作用。同时还应该针对农村生态治理主体建立行之有效的参与机制，只有农民真正参与到农村生态环境治理之中，才能够形成多方合力，共同推进农村生态治理工作。此外，国家应该针对当前农村生态环境恶化对农民造成的损失，制定出一套完整的生态补偿机制，确保农民的切身利益能够得到有效维护。

总之，新型城镇化背景下，对于农村生态治理而言，既是机遇又是挑战，因此我们应该在农村生态治理过程中把握机遇迎接挑战，针对当前农村生态治理出现的各种问题和矛盾，制定出行之有效的对策。特别是要加大科技投入和科技创新，借助科技力量来进一步提升资源利用效率，减少污染企业环境污染，引导农民改变生产方式和生活习惯，从根源上解决农村生态治理问题。