美国“扩大学徒制”计划动向与启示

摘    要：自2017年起，基于实施“再工业化”战略的需要且因面临严峻的技能差距问题，美国开始实施“扩大学徒制”计划。通过颁布总统令、以劳动部牵头、组建工作组等从上至下的路径进行推进，扩大学徒制的人员，扩大学徒制的方式，如推广注册学徒制、建立行业认证学徒制，最终达到了学徒的数量明显增加、失业问题有所缓解、新型体系初步成型、辅助技术有所突破等目标。这对我国现代学徒制的启示则是：巧妙引入多主体参与，适当扩大培养对象的范围，合理构建网络信息平台。

关键词：美国;扩大学徒制;注册学徒制;行业认证学徒制;现代学徒制

作者简介：伏梦瑶，女，硕士研究生，主要研究方向为职业教育课程与教学。

中图分类号：G719                文献标识码：A            文章编号：1674-7747（2019）17-0065-07

2017年6月，特朗普签署了主题为“扩大美国学徒制”的总统行政命令，正式开启了美国“扩大学徒制（Apprenticeship Expansion）”的工作进程，至今两年多时间里，陆续推出了一系列措施确保计划的实施，也已经形成了部分成果。本文拟从计划缘起、推进措施、实施方法、实施成果等方面剖析美国“扩大学徒制”计划，并分析其可否为我国全面推进现代学徒制提供借鉴与参考。

一、美国“扩大学徒制”计划的缘起

美国正面临着产业升级转型的机遇和挑战，这为社会经济发展提供了新的动力，但也对劳动力的技能等提高了相应要求。同时，美国出现了工人技能不足的情况，均亟需提高人才质量，因此，“扩大学徒制”计划作为能有效弥补差距的手段被提出。

（一）实施背景

美国开启“扩大学徒制”主要基于国家战略以及缓解技能差距问题的需要。

1.实施“再工业化”战略需要。自奥巴马政府当政时期开始，美国就提出“再工业化”战略。美国制造业从兴盛到衰落的变化对美国经济产生了巨大的影响，在2008年的经济危机中体现得尤为明显。因此，奥巴马政府签署了《振兴美国先进制造业》战略计划，提出了重视实体经济的“再工业化”战略。[1]特朗普则自竞选时期就将“再工业化”作为经济口号，当政之后则通过扶持制造业回流等方式达到这一目标。[2]“再工业化”不是旧工业的简单复兴，而是构建全新的基于现代社会的工业模式，相应地提高了对工作人员的要求，间接促进了职业教育与培训的发展。

2.技能差距问题严峻。技能差距是指工人所具备的技能与岗位要求之间存在差距。美国在产业变化和政策推动下增加了较多的就业岗位，根据美国劳动部统计，在2018年中，建筑业增加了21.5万个工作岗位。[3]但仅通过增加岗位数量未能完全解决失业问题，大量失业人数与岗位空缺情况同时存在。2017年6月12日，在召开的美国政府总统会议备忘录中陈述了一些问题，包括美国空缺职位高达600万个，制造业、信息技术和医疗保健面临着技术工人的特殊短缺，在STEM領域工作的妇女和少数族裔人数太少等。[4]劳工部长亚历山大·阿科斯塔在德国柏林举行的G20劳工部长会议上还提到，多个公司的CEO曾向特朗普反映，他们未能找到具有合适技能员工以满足空缺岗位。[5]这些都表明美国技能差距问题十分突出。

（二）计划目标

针对以上背景问题，美国为达到经济战略的转型，所需做的是在增加就业岗位的同时，缩减工人技能与岗位要求之间的距离。因此，《扩大美国学徒制》文件中，第一节将计划目的定为：在目前高等教育、教育和劳动力发展计划等体系不能为学生和工人提供所需要的教育和培训的背景下，通过“扩大学徒制”帮助美国人获得技能和高薪工作，并能满足岗位要求。美国劳工部的机构优先目标中将“扩大学徒制”的目标具体写明为：在未来五年内招募100万新学徒（包括注册课程，行业认证的学徒和其他非注册课程），以使更多的美国人通过高质量的工作和学习机会获得能维持家庭的工资的工作，到2019年9月30日，劳工部将招募28万名新学徒，作为该机构促进和扩大学徒制的更广泛努力的一部分。

二、美国“扩大学徒制”计划的推进措施

美国采用了由上至下的路径推进学徒制新计划，进程中最高行政部分、某些特定部门、专门的工作小组等陆续参与进计划中，多层次、多主体地开展了详细工作。

（一）颁布总统令

2017年6月，特朗普在劳动力发展周期间签署《扩大美国学徒制》总统行政令，美国的“扩大学徒制”计划正式开启，确定了计划的主要目的、职责和保障条件。总统令具体由十一节内容组成，分别是：目的、政策、定义、建立行业公认的学徒制、资助以推进学徒制、扩大通往学徒制的路径、在学院和大学中推进学徒制项目、建立扩大学徒工作组、卓越学徒、提高劳动力发展计划的有效性、一般规定。[6]之后的11月，特朗普将2017年11月13-19日定为全国学徒周，以帮助推进“扩大学徒制”计划。在2018年11月的学徒周期间，全国举办了1 100多个有关活动。

（二）劳工部牵头

“扩大学徒制”计划主要由美国劳工部牵头，并与教育部和商务部合力推进。近年来，劳工部采取了一系列促进措施，帮助各地区各行业扩大学徒制。其中包括：筹集用于“扩大学徒制”的基金;鼓励或帮助公司（包括直接或间接通过学徒办公室的承授人和承包商）建立学徒计划，制定营销计划以提高“扩大学徒制”计划的影响力;开发与学徒制项目有关的网络技术，从而为个体和公司提供信息;优化学徒制审批程序;通过联邦政府的贷款和采购权来促进学徒制，等等。例如：劳工部资助新罕布什尔州在高级制造业、医疗保健、信息技术领域开展学徒制[7];与美国国家餐馆协会教育基金会、美国酒店住宿协会签署合同，以启动国家服务业学徒项目。[8]

（三）组建工作组

根据总统令的规定，劳工部开始组建“扩大学徒制”工作组。工作组的任务主要是确定促进学徒制的战略和建议，特别是在学徒制较少的行业，最终要提交包含以下四个主题的报告：联邦倡导学徒制的举措，有助于学徒制学徒方案形成和成功的行政和立法改革，制定行业认证的学徒制度的最有效的策略，扩大和鼓励私营行业推动学徒制的最有效的战略。[9]工作组于2017年10月正式成立，其成员涵盖作为主席的劳工部长，作为副主席的教育部长和商务部长，以及由劳工部长任命的20名来自贸易和工业集团、公司、工会、教育机构等组织的有相关经验的个人。[10]他们在11月召开了首次公开会议，并于2018年2-5月召开了多次会议讨论有关“扩大学徒制”的策略，提交了最终报告。为充分覆盖四个主题，成员分为了四个附属委员会：扩大路径、公平和职业意识的附属委员会，“扩大学徒制”的行政和监管战略附属委员会，为学徒制吸引业务的附属委员会，教育和认证的附属委员会。[11]

三、美国“扩大学徒制”计划的实施方式

“扩大学徒制”计划主要从两个方面来具体实施：一是扩大学徒制的人员，纳入更多的群体作为学徒制的培养对象;二是扩大学徒制的培养方式，既进一步推广注册学徒制这一传统的学徒制方式，又着力开发新的学徒制——行业认证的学徒制。

（一）扩大学徒制的人员

在“扩大学徒制”的总统令中，其所要重点扩大的内容主要有三部分：一是为一些人群扩大通往学徒制的路径，包括高中生、未就业青年、退伍军人等;二是支持社区学院2年制和4年制高等教育机构扩大课程体系，纳入学徒制项目;三是在一些学徒制较少和关键的工业领域行业中扩大学徒数量。

提出新计划时，美国学徒的数量仅占劳动力总量的0.3%，而劳工部部长认为，能有较高工资和较好的就业前景，学徒才能对雇主更加忠诚、更有生产力，因此，应当扭转学徒制只适用于某些行业的看法，在多个行业广泛采用学徒制。[12]教育部长则提到：“学徒制有可能为美国学生提供当今需求就业所需的实践教育，而扩大这些机会将为他们在21世紀经济中取得成功做好准备”。[13]因此，要扩大学徒制到高中、学院等教育组织，如阿拉斯加太平洋大学和阿拉斯加安克雷奇大学正在逐步纳入学徒制到其课程中，以帮助学生在获得学位的同时能获得工资。[14]

（二）扩大学徒制的方式

计划中所扩大的学徒制包括目前在美国广泛采用的注册学徒制方式和创建行业认证学徒制。

1.推广注册学徒制。注册学徒制的大致形式是，学徒注册学徒制培训之后，经过由法律规章等规定的标准时间和任务的培养，通过考核后能获得相应的证书，具体的内容在各地区各行业会有差异。例如：北卡罗来纳州所实施的注册学徒制是学徒同时接受课堂指导和在职培训，并且在工作进展中获得同步增加的工资;培训时长因职业不同而在一年到五年之间变动;毕业时，学徒将获得职业资格认证或两年制大学学位。[15]威斯康星州的青年学徒制项目是一种实施于中学的注册学徒制，整合了学校学习和工作场所学习，由教师和工作导师共同指导学生。项目共有两个适合于不同学生的培训项目：一级培训中包含最低450小时的工作场所学习和2个学期的相关课堂教学;二级培训是标准的青年学徒制、包括900小时的工作场所学习和4个学期的相关课堂教学。[16]

2.创建行业认证的学徒制。创建行业认证的学徒制是美国“扩大学徒制”的工作重点之一，其目的在于创建一个由非政府实体（如商业协会或非营利中介机构）代替政府批准学徒制的体系，引入多元参与，从而达到扩大学徒制的作用。这是总统令中明确提出的要求，之后，劳工部联合多主体着手搭建新体系。

行业认证学徒制与注册学徒制的最大差异在于认证的机构不同，前者不再经过政府的批准程序，而后者由联邦或地区政府认证。因此，如何在放权的同时有效地保证学徒制的质量显得尤为重要。劳工部负责创建用于识别认证行业认证学徒制机构的指南，其于2018年7月27日发布的《培训和就业通知03-18》中提出了允许行业协会和其他非政府实体认证符合行业标准的学徒制项目的流程。同时，各组织机构申请认证资格时必须经过严格的审查，申请认证资格的实体必须能够在某行业拥有足够的专业知识，能够提供如工作机会、培训安排等有关认证计划的公共信息，保证认证课程的质量，以及组织完善公正的认证的程序等。此外，行业认证学徒制会受到较多限制，包括不能用于建筑业或军事、不自动获得州的合格培训提供者名单、不符合“其他法定福利”的资格等。[17]

四、美国“扩大学徒制”计划的实施成果

自“扩大学徒制”计划开始以来，政府部门、行业企业、教育组织等多方已经开展了很多工作，也已经形成了一定的成果。

（一）学徒的数量明显增加

学徒和学徒制项目的数量增加是最突出的成果。劳工部发布的“扩大学徒制”工作进展中，统计数据表明，自2017年至2019年的两年多时间内增加了495 083名新学徒，仅2019年以来就增加了102 931名学徒和1 370个学徒制项目，目前共有594 544名活跃学徒和24 126个学徒制项目。[18]从计划目标的角度来看，尚待解决的问题是还需要增加50多万新学徒，如何维持甚至提高新学徒的增长速度从而保证计划目标的顺利实现将会是之后“扩大学徒制”的工作之一。

（二）失业问题有所缓解

“扩大学徒制”的最终目标是帮助学徒提升工作能力和生活质量，并缩小技能差距和减少失业率。就美国的总体数据而言，2017年的失业率为4.4%，2018年降低至3.9%，2019年5月的最新数据为3.6%。[19]失业问题的成因复杂，很难通过某一个计划完全改变，但数据整体呈现下降趋势，可以说明失业问题有所缓解。就地区数据而言，5个州的失业率较上年同期下降，1个州有所增加，44个州和哥伦比亚特区几乎没有变化。[3]可以看出，不同地区的失业率和失业问题改善情况有较大差异，因此，失业问题在之后的“扩大学徒制”工作中仍将继续作为待解决的问题而存在。另外，由于该计划实施时间尚短、且缺乏数据等资料，我们未能判断其在提升学徒生活、缩小技能差距方面发挥的效果如何。

（三）新型体系初步成型

在构建行业认证的学徒制方面，新型体系也已经初见雏形。以航空航天和国防工业为例，行业中具有权威的组织——航空航天工业协会通过其劳动力政策委员会、技术运营委员会和成员的努力，共制定了六项行业认证的学徒制标准：概述，传统（技术或制造）学徒计划，实习计划，合作教育计划，新学院雇用轮换计划，管理领导力培训计划。这六项标准是为该行业基于工作的学习计划提供通用实践和行业认可的要求，能够为公司和个人了解行业要求提供参考。[20]“扩大学徒制”计划的下一步将是不断完善创建的新体系，解决一些尚属模糊的问题，并且在其他行业推广新型的学徒认证制度。

（四）辅助技术有所突破

在使用新型技术辅助“扩大学徒制”方面有较大突破。劳工部通过新的数据提供商增强了学徒制网站上搜索学徒制的工具，从而为用户提供了两万多个学徒工作的访问权限，还推出了诸如显示本地和全国的趋势列表、雇主對学徒工作的说明等个性化功能，从而为个人寻找到适合自己的学徒制项目提供了更加方便快捷的服务。另外，劳工部和美国社区学院协会合作建立连接员工和社区学院的虚拟学徒网络，从而帮助学徒获得更加个性化的学习机会。[18]未来通过完善系统和更新技术，能够更好地辅助“扩大学徒制”计划。

五、美国“扩大学徒制”计划对我国推进现代学徒制的启示

2019年5月，《教育部办公厅关于全面推进现代学徒制工作的通知》正式出台，标志着我国开始全面推进现代学徒制，在这个进程中，我们应当博采众长、不断进步。中美两国在学徒制新计划方面有一些相似之处，因此，可适当借鉴美国“扩大学徒制”计划的经验。

（一）“扩大学徒制”计划的可借鉴性

中美学徒制计划基于相似的背景且均采用了由上至下的推进路径，因此，可以从美国“扩大学徒制”计划中提取经验，为我国更好地实施现代学徒制提供参考。

1.中美学徒制新计划出现的背景有相似之处。两国均面临着产业转型升级的机遇和挑战。就社会经济状况而言，中国正处于一个新的转型发展时期。在全球“工业4.0”的大背景下，中国面临着制造业整体效率下滑、技术学习的难度不断加大等问题[21]，这些现实问题不断推动制造业转型升级。因此，中国制造2025等新的发展战略陆续出台，产业迎来了新的发展契机，同时，这也对人才的培养提出了新的要求和挑战。就劳动力而言，目前，中国存在技能技术人才不足的问题，中国的“技工荒”问题由来已久，至今仍然存在。中国人力资源市场信息监测中心发布了《2018年第四季度部分城市公共就业服务机构市场供求状况分析》，分析出市场对具有技术等级和专业技术职称劳动者的用人需求均大于供给。[22]

不同的是，美国通过学徒制弥补差距主要是为了解决失业问题、满足产业需要。中国除了这一定位外，还强调学徒制是一种教育培养方式的变革，将其作为教育制度和用工制度之间连接的桥梁，实现培养人才与使用人才的接轨。因为就国内职业教育本身而言，存在学校与企业脱节的问题，学校所培养的职业人才的技能等无法完全满足企业的需求，学校培养和企业用工之间的对接不利，导致人才培养质量的降低和技术的浪费。

2.中美学徒制的推进路径均是由上至下。首先，最高行政部门从社会经济背景、国情需要等现实情况出发确立政策导向、目标定位、职责部门等，然后，由某些特定部门进行组织实施，其工作包括出台规范性的文件，与行业、企业、学校等单位协商，并通过划拨经费等支持其具体落实学徒制。此外，还有专门成立的组织对学徒制进行专门的探索和研究以协助实践。

由于中美两国是不同的政治体制，所以其发布政策的最高行政部门有所不同。两国学徒制的主要负责方也有所不同，美国主要由劳工部负责，这与学徒制旨在解决失业和技能差距问题有关，中国则主要由教育部负责，这与所实施的现代学徒制定位是一种职业教育的改革有关;专门成立的组织中成员组成也有所不同，美国的“扩大学徒制”工作组的主席由国家部门直接领导，成员来源多样，能够满足多方利益需求;中国的专家组织则主要由职业教育方面的专家组成，且其是由专家担任主要领导。

（二）“扩大学徒制”计划的启示

美国推进的学徒制新改革对我国全面推进现代学徒制具有启发意义，主要可以从参与主体、辅助技术、培养对象三方面进行提炼总结。

1.巧妙引入多主体参与。我国在推进现代学徒制的过程中，有较多话语权的主要是教育部门、职业院校等，而美国的“扩大学徒制”主要是由劳工部负责，其相对教育部门更能有效地与企业和行业协会等主体合作;同时，我国现代学徒制的专家组织也主要是由职业教育方面的人员组成，美国工作组则引入了劳动部、公司、协会等方面的人员，这样能够较好地平衡各方的利益。因此，我国实施现代学徒制时，不仅需要管理和了解职业教育的主体参与，还需要劳动部门、企业行业等多方共同参加，从而更加有效地推进现代学徒制。

值得注意的是，如果没有恰当的方式去落实引入多主体参与，这就将只是一句空洞的口号。美国新创建的行业认证学徒制就树立了一个较好的例子，能够直接地调动行业参与的积极性。相比于独立的教育机构或单个企业开发出的内容，以行业为主体开发的认证程序和标准等能够更加全面地反映行业中的真实需求，从而保证学徒所获得的是前沿的、有用的知识与技能;而且相对于单独由学校或政府提出的标准，由行业内权威机构提出的学徒制项目认证标准更够被多数企业认可，这为学徒在学徒制结束后找到一份合适的工作提供了保障。同时，注册学徒制与行业认证学徒制并行，多主体认证、多主线推进，能够满足不同利益方的需求，为学徒提供多个选择，从而达到扩大学徒、提高技能的目的。

2.合理构建网络信息平台。美国在实施“扩大学徒制”计划的过程中，一直将构建网络平台系统列为工作任务之一，用于学徒制的资助经费中也专门将技术现代化作为投入项目之一。美国对网络系统的重视和投入体现了网络平台和公开信息的重要性，这与美国“扩大学徒制”不是主要依托学校系统有关，其需要一个可供多方展示和搜索信息的平台，从而实现企业、学徒以及学校等多方的匹配。中国现代学徒制中的三方——学徒、学校和企业的合作主要依托学校系统完成，一般是学校与企业之间进行联合，讨论确定学徒制的时间长短、培养要求等，学生在进校选择专业之前通常对学校的培养方案不太了解，仅部分学校会将其方案放在自己的学校网页上。学校对学生和企业的情况较为了解，能够发挥出中间枢纽的职责，但另一方面，企业和学徒对彼此的了解则相对受限制，且由于单个学校所能找到的合作企业也是有限的，只能做到满足专业培养需求而难以兼顾学徒的个人需求，所以，学徒在选择合适自己的企业方面的自由度不高。

雖然中国现代学徒制与美国学徒制的机制有所不同，但构建网络信息平台是可以适当借鉴参考的。合理建构网络信息平台不是要否认学校的中枢功能，而是帮助各方更好地实施现代学徒制。首先，网络信息平台可以搭建为一个展示信息的平台，各企业和学校在平台上公开培养模式的信息，学徒能够更加了解学习的内容和要求，并以此为依据做好自我评估和规划，能够实现更快地成长;学校和企业还可通过了解其他项目的信息学习先进经验、提升培养水平。其次，还能将网络信息平台进一步发展为一个整合信息的平台。一所学校或一家企业的资源是有限的，通过网络平台，开设相同或相似专业的学校和相关的企业能够联合起来整合资源，为学徒提供更多的选择。

3.适当扩大培养对象范围。我国现代学徒制主要以职业院校为依托，其所培养的对象也就相应地以在校学生为主，而我国职业院校的在校生生源一般是应届毕业生。直至2019年，政府工作报告中提到了高职扩招100万人，鼓励更多应届高中毕业生和退役军人、下岗职工、农民工等报考[23]，这意味着今后职业院校的学生构成将会有所改变，现代学徒制也需要相应地做出改变。而美国学徒的平均年龄是30岁[24]，“扩大学徒制”计划中的对象不局限于学校职业教育领域，更加多样化，包括退伍军人或未就业青年等人群。美国的经验表明，培养对象本身可以不局限于传统意义上的在校学生，在其他人群也有实施的必要性和可能性，还有助于更大范围地提升国家劳动力的能力水平。

在借鉴经验的同时要考虑到两国学徒制的基础、环境和目标方面的差异，我国现代学徒制尚在探索过程中，相应的规范条例和保障制度仍需完善，因此，培养对象的范围要结合现实条件做出恰当的调整。

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Abstract： Due to the need to implement the “re-industrialization” strategy and facing a severe skill gap， the US has implemented the “Apprenticeship Expansion” program since 2017 by adopting a presidential decree， taking the lead of the Ministry of Labor， and forming a working group to make a top-down path. The program has expanded the apprenticeship system， promoted the registered apprenticeship， and established the industry-certified apprenticeship system. Eventually， the number of apprentices has increased significantly， the unemployment problem has been alleviated， the new system has been initially formed， and the assistive technology has achieved success. Enlightenments to the modern apprenticeship in China is ingeniously introducing multi-subject participation， appropriately expanding the range of cultivated subjects， and rationally construct a network information platform.

Key words： the United States; apprenticeship expansion; registered apprenticeship; industry-recognized apprenticeship;modern apprenticeship

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