社区教育政策执行的影响因素及优化路径

摘    要：社区教育政策执行是社区教育执行者采取相关措施有效转化社区教育政策内容，进而实现效果的过程。然而，社区教育政策执行的影响因素波动较大，导致实际执行过程中存在一定的困境。从分析社区教育政策的执行背景出发，分析了社区教育政策执行的相关概念，并基于史密斯的政策执行过程经典模型，从政策本身、执行机构、目标群体、政策执行环境四个子系统来分析有关社区教育政策执行的影响因素，在此基础上提出相关的优化路径，旨在为社区教育政策的有效执行提供有意义的参考。

关键词：社区教育政策;政策执行;影响因素;优化路径;史密斯模型

基金项目：江苏省终身教育研究会2018-2019年度重点课题“面向终身学习的江苏社区学院发展机制研究”（项目编号：18SZJA002）

作者简介：孙琳，女，硕士研究生，主要研究方向为成人教育基本理论。

中图分类号：G720                文献标识码：A            文章编号：1674-7747（2019）17-0039-07

随着经济的快速发展，城市化进程的加快，我国成人教育受到多种因素的影响，诸如政治运动、人口剧增、人力资本理论和终身教育思想的传播等，原来传统的学校教育已然不能满足现代人的需要和社会的发展。社区教育对国民教育以及精神文明和精神文化的發展起到了引领作用，因此，社区教育亦将成为当代人们生活与精神的双重满足和探索美好未来生活的理性追求。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010年—2020年）》中也提出，“有关贯彻落实社区教育发展的意见，广泛开展城乡社区建设，到2020年，基本形成全民型学习、终身学习的学习化社会，使我国成为人力资源强国”。 [1]社区教育政策对整个社区教育的发展起着主导工作，改革开放以来，我国社区教育政策发展大方向分三阶段：起步阶段、探索阶段、发展阶段，而一直以来，社区教育的发展并不理想，究其根本主要是社区教育政策执行不完善，因此，客观全面分析社区教育政策执行的影响因素，并提出有针对性的策略，对社区教育乃至整个教育工作尤为重要。[2]社区教育政策执行作为容易受到群体和个人等多方面影响的公共教育政策，与史密斯模型有着高度的相关性，因此，本研究将结合这一模型来分析社区教育政策执行的影响因素，并在此基础上提出相关的优化路径。

一、核心概念阐释

（一）社区教育政策

社区教育政策是教育政策的一个分支。从上世纪七八十年代以来，关于教育政策的研究一时间百家争鸣，百花齐放。对于教育政策，不同学者对其有着不同理解。国内具有代表性的是吴宏志教授[3]，他主要从静态出发，提出政府制定关于教育事物的准则和指南，以便在一定时期内实现教育目标，其说法具有一定的代表性。教育政策作为国家教育的行为准则和指导性方针，对教育的改革与发展起导向、协调和服务作用，是一个国家协调和分配教育利益，进而解决教育问题最终促进教育发展的重要途径。基于此，社区教育政策就是国家或政党根据当前社区教育发展形式，为实现社区教育目标和社区教育任务，制定的一系列连续的、有计划的、纲领性的行动依据或行政准则，用来协调教育内外关系，以期更好地指导社区教育发展。

（二）社区政策执行

所谓社区政策执行，就是社区政策执行主体依据政策的指示和要求，为了实现社区政策的目标，通过各种措施和手段作用于社区政策对象，使社区政策内容转化为有效现实成果的行动手段。社区政策执行是社区政策的具体实践过程，是将政策目标转化为现实结果的重要途径，是衡量政策质量的唯一环节，也是制定后续政策的基本依据。[4]

（三）史密斯的政策执行过程模型

20世纪70年代初，西方学者将注意力从政策制定方向转向政策执行，从而形成了一系列关于政策执行理论上的观点，其中，美国学者托马斯·史密斯的史密斯模型体现了自己的独特特点。托马斯·史密斯指出，公共政策在某些第三世界国家的一些政策制定出台后，其并不完全被贯彻实行，其原因在于许多群体和个人等各方面都会影响它，为此，史密斯在简化执行因素的分析上做出了一定的贡献，提出了公共政策执行的模型。社区教育政策执行作为容易受到群体和个人等多方面影响的政策，与史密斯的政策执行模型有着高匹配度，其认为在政策执行的过程中会有四方面产生张力，包括：理想化的政策、执行主体、目标群体、环境因素等四个方面。[5]

本研究将结合此模型来分析社区教育政策执行的影响因素，并在此基础上提出相关的优化路径。其相关研究有助于发现社区教育政策有效执行的盲点，进而有利于实现全民型学习、终身学习的学习化社会的构建，并为促进全体公民素质的提高提供借鉴。

二、社区教育政策执行的影响因素

在实施社区教育政策的进程中，其执行受到多个复杂、不确定的因素影响，这并不是政府单方面的责任，而是涉及到政府、群众及社会环境等综合因素，这就增大了分析社区政策执行中出现纰漏原因的困难。运用模型来对社区教育政策的各个张力进行比较分析，更有利于问题解决。

（一）政策本身的因素

1.政策制定缺乏严谨性与可操作性，政策内容弹性空间较大。社区教育政策本身的合理性与科学性对执行会产生很大的影响。社区教育政策受外部的影响较多，导致政策制定的主体在制定时缺乏严谨性和可操作性，政策内容弹性空间较大。若政府通过分析实际情况制定当地社区教育政策，就会使政策贴近生活实际，有利于政策的执行与实施。

2.政策制定主体和政策执行主体利益取向不符合。从宏观角度来看，社区教育政策制定的出发点在于提高全体公民的素质，进一步建设学习型社会，树立终身教育的理念。国家作为政策执行主体，虽然能意识到社区教育的重要性和必要性，但是社区教育的发展应因地制宜，而基于国家总体大方向制定的社区教育政策不能完全均衡各地发展的平衡;同时，社区执行主体主要是为了提高本地区和自身的效益，不能从大局出发，真正为国为民，导致制定主体与执行主体利益取向不吻合。

3.理想化政策。针对政策本身的研究基本涵盖三个部分：第一部分是政策目标的明确性。社区教育对于不同情况下的政策执行目标具体应该采用不同的政策目标模式。如：阶层的、集权的古典执行模式适合目标清晰，时间紧迫的目标;政策目标较为含糊、较具象征性时，则采用循环模式更为实用。第二部分是政策执行战略的可行性。不同发展阶段有不同阶段的重点，社区政策执行的策略也相应改变。第三部分是政策执行标准的量化。社区教育由于区域性经济的发展不同，导致对于社区教育的要求不同，只有具有一定的目标以及可行性，政策才能够有效实施。

（二）社区教育执行主体的因素

社区教育执行的主体包括执行社区教育政策的组织机构及其以下的工作人员，具体来说，主要是指开展社区教育的各部门、各级社区教育学院、各镇社区教育学院以及各级执行机构当中具体的执行人员，以及来自社会的各类兼职人员，社区教育政策的执行者是有效落实政策的直接人。在执行社区教育政策的过程中，执行机构和执行人员这两大因素是影响结果的重要原因。

首先，执行主体会出现执行的偏差，主要的原因包含两个方面：第一个方面是执行者在社区各类执行上的被动执行，主要包括执行者在执行过程中的机械执行、观望执行、强迫执行、敷衍执行等四个方面。机械执行主要是复制上级政府或者别的地区发展的政策而不顾及当地社区发展的实际情况，照搬陈旧的政策，导致不能贴合各地区实际的发展状况，不能解决实际问题;观望执行主要是看上级态度以及观望别的地方实施政策的方式，导致政策不能快速有效地实施，浪费了公共的资源;强迫执行是利用政府的权利强迫公民进行，导致不能使人们从心里真正接受，影响政府的形象;敷衍执行主要是流于表面的形式，不能从实际去解决根本问题，把政策与实际相脱节。第二个方面是，执行者在执行过程中产生的偏差执行，主要存在象征执行、替换执行、附加执行、选择执行和无律执行等五个方面的问题。在执行过程中，主要实施者的消极态度导致象征选择性地执行;利用地区特点的不同，随意地更改政策的执行方式及状态，导致替换执行;在自己利益的基础上，强加上一些政策，导致附加执行;有一部分人只执行符合自己利益的那部分，损害人民的利益，导致选择执行;对于政策的敷衍，导致社区教育政策起不到应有的作用，是无律执行。

其次，社区教育主体在执行中存在不适应当代社会发展的状态。一是由于老龄化的出现，人们对于社区服务性要求增多。社区教育不仅涉及到知识的传播以及技术的培训，还涉及到管理组织问题，以及社区中文娱活动和翻转课堂的应用。而现行的政策仍沿用过去的传统模式，让仅仅涉及教育职能范围的人才来应对不断变换的增长，缺乏多样化、全面化人才。二是社区教育的师资问题。教师由具有一定成人学历教育人员和基础教育人员兼职的，教师队伍来源复杂，教師队伍不稳定。他们面临三个转向问题： 由普通居民转向文化及水平不同的群众;由单纯知识教学转向多元化的文化需求;由基本上面授教学为主转向面对多媒体混合式以及开展远程开放教育教学。

基于此，只有执行机构和人员之间有效协商共治，在个人方面注重提高自己的能力和效率，社区教育政策实行才可以兼顾到各个方面，得以有效执行。[6]

（三）政策环境的因素

无论是直接作用于社区教育政策的实施环境，还是与社区教育政策生存息息相关的环境，如政治、经济、文化等，都会对社会教育政策执行的结果产生影响。

1.相关实施环境的因素。（1）多类型人员和组织。执行循环模式认为，参与政策执行的各级政府、单位人员越多，执行程序涉及的利益与观点越不一致，实施政策可能性越小。[7]社区教育政策由于区域位置和经济发展的多样性，导致人员和组织不能够具有直接的定义，不可控性很大。（2）政策资源。政策资源主要指人力资源、财物资源、信息资源等三部分。政策应该支持对资源的有效利用。在资源上，具有业务型浪费、体制型浪费、腐败型浪费三方面。业务型浪费，主要由于业务不精、能力不强而产生的浪费，是由于行为人客观的业务素质所决定的;体制型浪费，是由于宏观教育管理体制的条款分割，导致各地各级各类的教育各自为政，无法实现资源共享而造成的浪费;腐败型浪费，实际上是部门和个人存在着贪污腐化行为而引起的浪费。（3）社区教育系统本身实现不同时期政策目标价值的条件。这包括不同的文化价值、权力与法制结构、政府决定等，时代发展导致发展状况的不同，可能导致需要满足不同的目标价值来促进当地社区教育的发展。

2.与政策生存相关联的环境因素。相关的环境因素包括政治环境、经济环境、文化环境、社会环境等，这四个子系统构成了整体的系统。政策的制定是特定的，而环境是动态的，政策本身、执行组织、相关人员和执行行动都处于一个动态的环境之中，其与环境之间相互制约、相互促进。由于社会发展的长期性，这种环境的影响要在一定的时间段显现出来，而其障碍因素无论发生在任何一个阶段，都将对社区教育政策的执行产生影响。

（四）目标群体的因素

社区教育政策执行的目标群体是城市化进程中的人民，其自身的素质不断改变，对政策的承认和支持也会对政策执行产生影响。政策目标群体对所推行社区政策的认同和接受是社区政策有效执行的前提，社区教育政策随着社会主义现代化的推进，社区教育政策的概念也在进行更新。人们对社区政策概念的理解随着认知的变化而变化，而其中就存在着政策所指向的目标群体对政策认可和接受程度低的问题。社区教育的目标群体主要的分为两个阶段：20世纪80年代，社区教育的主要对象是青少年团体，主要是促进社会与学校的衔接，优化社区的教育环境;20世纪90年代至今，为了实现现代化目标，社区教育对象从青少年转向全体符合社区教育的成员。社区教育的主要目的是促进社会的和谐，目标群体的多样性也是影响政策执行的重要原因。由于各社区的区域位置和经济发展水平的差异，社区居民的构成成分也不相同，居民对社区教育的需求也不相同。社区教育针对的人群也分为两部分：一部分为青少年，重视学校与社会结合的制度;另一部分为成人教育，在于推动成人教育社区化，对于成人教育来说，主要分布在就业技能、子女教育和卫生保健上等方面。目前，社区教育还无法满足人民日益增长的多方面的需求。由于居民基本的素养不同，导致社区中学习的水平也不相同，具有不同学习层次的人，其学习方法以及学习习惯也不一样;居民接受基础教育的水平不同，导致对网络等现代远程教育掌握的程度也不相同。居民基本素养和专业技能的不同层次及需求的不同，要求现代社区教育政策的制定不能过于死板;而宽范围的制定使执行机构具有一定的灵活性，从而有可能导致政策实行的不够准确，并不能完全符合各社区的区域位置以及经济发展水平，使得教育政策的产生以及执行只是一种虚张声势，很少或者很难真正起到真正的作用。

三、社区教育政策执行的优化路径

（一）协调制度设计，改进政策

1.教育政策制定主体在制定政策时与实际相结合增加严谨性和可操作性。社区教育受到各个方面的影响。首先，国家的发展对它的影响是起决定性作用的大方向;其次，从根本上说，影响各地社区政策真正实行的是当地发展的实际情况，满足当地人民实际的需要，有利于提高人民对政策的认同感，从内心接纳政策，有利于更好地促进政策的执行。

2.以共赢思维解决利益博弈问题。中央到地方政府都对社区教育政策的发展做出了一定的贡献，无论是政策的制定者还是政策的执行者，都符合社会经济人的社会角色，在一定程度上会触动既定利益者的“奶酪”。因此，一方面，社区教育制定应符合社会发展的大方向;另一方面，政策的执行者是各个层级的官僚机构和政府，对于他们来说，要执行的政策包括很多，社区教育政策要和其他政策相互竞争，他们往往会从自身的利益出发。基于此，在制定社区教育政策时，不能只从政策内容的合理性、政策受众的惠利性出发，还要将公共政策执行者和相关利益集团的利益统筹在内，实现互惠互利。通过共赢角度分析社区政策执行的根本准则就是，社区教育政策的执行不仅使政策的制定者具有一定的“糖果”，更重要的是使国家民众享受更大的硕果，在具体实践的过程中，更加注重自上而下和自下而上高度配合。一方面，保证自上而下的执行链中精英决策的重要性;另一方面，社区教育政策更重要的是为民众服务，随着社会的进步，民众的参与感增加，听取民众的呼声可以保证自下而上民主决策的有效性，只有将民众决策与国家决策相结合，才使政策更加具有可行性。

（二）理想化政策注重与实际情况结合

首先，为了确定政策目标的明确性，社区政策的执行要更多取决于当地的发展，根据当地发展的实际需要，制定明确的目标，才有利于树立正确的方向。要根据不同目标的清晰度，选择不同的执行方式。对于社区教育政策来说，政策的实行更依赖于当地的政治环境、经济环境、文化环境和社会环境，所以，对于政策目标的制定，不能够太具体也不能太模糊，要把握一个度。其次，确定社区教育政策执行的策略可行性，并根据社区教育政策实行的现状不断地进行调整政策，在不同的发展阶段调整社区教育发展的重点和方向，把握住每一阶段政策执行的度，确保政策的可行性。最后，对社区执行标准进行量化。由于每个地区区域性经济发展的不同，导致社区教育发展的方向也不相同，在具有一定目标和可行性后，继而把执行标准进行一个量化，保证政策的执行。

（三）建立社区教育政策制定的审查部门和实施的监督部门

社区教育政策的制定和实施归根结底是整体的组织行为。有效的决策部门和监督部门是政策执行的有利保障。因此，建立审查社区教育政策制定和监督社区教育政策实施的职能部门是保证其实施的不二法门。具体而言，首先，建立社区教育法律法规及政策的制定机构;其次，实时监督社区政策走向，及时发现和处理。最后，建立多个团体监督制度。

（四）明确社区执行人员职责，提高执行机构效率

1.加强社区教育人才培训，明确执行人员职责。加强社区教育人才的培训，主要是从两方面进行。（1）创新培养方式，为社区教育政策的执行培养人才，输送新鲜血液。要将社区发展所需要的人才厘清，社区教育政策执行的主要对象是留守儿童、空巢老人、外来人口等，他们的不同情况对于社区政策的需求不同。首先，加强社区教育人才技能培训，形成专业型人才。其次，对执行人员进行思想政治教育，提高执行人员的执行觉悟，理解政策的执行。（2）成立研究中心。有研究才有进步，才有发展，成立研究中心能更好地跟踪社区教育发展的阶段性，以期及时跟进不同阶段社区发展的情况，明确发展目标。[8]

2.提高执行效率。首先，要注重社区教育组织之间的相互配合，各组织之间既要相互依存，又要相互独立，相互制约，保障社区教育政策的有效执行。其次，执行人员与执行机构应共同协调，形成多方的合力。

（五）营造社区执行氛围，优化政策环境

由于区域位置和经济发展的多样性，会导致社区教育政策的执行人员和组织不能够具有直接的定义，其不可控性很大，而问题的解决可以从以下几方面入手。

1.政策执行经济环境的改善。首要，要平衡政策执行中的经济利益关系，均衡社区资金比例，实现社区资金比例的稳步提升。其次，地方政府要向“服务型”政府转型，积极引导社会公众力量介入社会服务领域，建立相应的激励和监督机制，最后，政府还要因地制宜地扩大社区资金的来源渠道。

2.政策执行政治环境的规范。首先，符合国家发展的政策才是适合我国发展的政策。要优化社区的政策环境，以法律方式规范社区教育政策的执行;要进一步修改和完善相关社区政策的法律法规，明确责任与责罚，使得政府和机构在执行中制度化、规范化。其次，吸引市场、社区团体等多元社会团体参与到其中，实行多元主体执行和监督，将社区教育政策执行纳入地方政府绩效评估体系。（1）需要通过顶层设计，从全局的、国家的角度出发，规范政府绩效考核体系的相應指标，将原来地区硬性经济指标倾向于社会管理和公共服务水平上来，将社区教育事业发展纳入到地方政府绩效考核系统中，真正提高社区教育事业在整个社会发展中的地位。（2）强化第三部门对地方政府的绩效进行评估，将社区教育事业纳入地方政府绩效考核体系这一点落到实处。

3.政策执行社会文化环境的改良。首先，重视舆论环境，如通过广播、电视、网络、手机媒体等宣传工具，使社会公众能够运用多种渠道和多种方式了解相关的社区政策。其次，社区政策执行应注重社区政策普及工作，为社区教育政策奠定良好的舆论基础。从短期来看，社区教育政策的执行可能会消耗一部分的人力、物力，但从长远的发展来看，可以提升全体公民素质，进而提高人民的生活质量。

4.畅通沟通渠道，完善目标群体参与。具体而言有：（1）公众参与政策制定。首先，社区行政部门等社区政策制定主体应该及时发布社区政策相关信息。其次，社区应扩大社会公众参与制定政策的方式。就群众参与的途径而言，除了各级各类听证会、辩论会、座谈会等，还应该包括网络媒体、来信访问、传媒、协会和社团等。最后，降低群众参与政策的成本。（2）满足公众需求。我国社区教育政策的制定吸取了部分发达国家制定政策时的有效经验，以满足社会公众的现实教育需求。政策制定的逻辑起点应为满足社会大多数成员的认可，所以，必须立足公众真正的社区教育需求，通过各种方式，如广泛的公众社区教育需求调查与深度的个人访谈相结合的方式，并在调查的基础上结合社区教育领域专家的建议进行科学整理，最终形成各级各类科学、合理的社区教育政策体系，这样才能使社区教育政策的安排更加合理。社区政策执行的最终目的是为了影响或改变政策对象，因此，要做好社区教育的宣传工作，如贴标语、拉横幅，使目标群体对社区教育政策有一定的了解，从内心去认可和接受社区教育。接受社区教育政策的实行是一种组织性的行为，需要多方面的共同协调，来恰当地处理自上而下多方面之间的关系。社区教育政策要根据各地的实际情况、主体和不同地区的实行条件进行不断地调整，在大方向上考虑一个地区发展的具体情况。比如，有的地区少儿心理健康问题突出就着重发展幼儿的心理健康问题，有些地方的老年人缺少娱乐就着重发展娱乐。

参考文献：

[1] 新华社.国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）[EB/OL].（2010-07-29）.http：//www.gov.cn/jrzg/2010-07/29/content_1667143.htm.

[2] 梁钰.中国“社区教育政策”解读[J].太原大学学报，2014，15（2）：116-119.

[3] 吴志宏.教育政策与教育法规[M].上海：华东师范大学出版社，2003：46.

[4] 黄斯嫄.教育政策执行的概念、属性与内在价值分析[J].课程教育研究，2019（2）：231-232.

[5] THOMAS B S. The Policy Implementation Process[J]. Policy Sciences， 1973（4）：197-209.

[6] 刘爱刚. 城市化进程中社区教育政策执行主体偏差行为研究[D].重庆：西南财经大学，2014.

[7] 陈振明.公共政策分析[M].北京：中国人民大学出版社，2003：101-103.

[8] 唐克，陈楠.社区教育政策执行成效及其影响因素——以成都市温江区社区教育政策执行现状为例[J].现代远距离教育，2012（5）：34-39.

Abstract： The implementation of community education policy is a process in which community education executives take relevant measures to effectively transform the content of community education policy and realize the effect. However， the factors affecting the implementation of community education policies fluctuate greatly， leading to certain difficulties in the actual implementation process. This paper first analyzes the background of community education policy implementation， then defines the relevant concepts of community education policy implementation， and finally uses Smith's policy implementation process model as an analytical tool， from the perspective of policy itself， implementing agency， target group， and policy execution environment. Analyze the influencing factors of community education policy implementation， and on this basis， propose relevant optimization paths. It aims to provide a meaningful reference for the effective implementation of community education policies.

Key  words： community education policy; policy implementation ; influencing factors ; optimization path; the

Smith Model

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