创新支撑 转型升级——收费公路政策对我国经济社会的影响评价

文/中国公路学会交通发展研究中心、收费公路发展蓝皮书项目组 徐丽 贺菲菲 徐园

20世纪30年代，美国提出了建设纵贯全国连接各州的州际国防公路战略构想，50年代通过建立燃油税及信托基金制度，历经40余年，完成了该国20世纪最伟大的工程，使美国有能力、非常准确可靠地运输原材料、工业产品和制成品。近8万公里的高速公路系统，支撑着这个世界强国的经济繁荣和国民的荣耀。

30年前，中国交通人也曾有过建设一个像美国一样发达的公路交通系统的长远梦想，这个梦想仅用30年就得以实现。回顾公路的辉煌成就，公路建设投融资政策创新——中国特色的收费公路政策功不可没。34年前的大胆创新，使中国迅速建成了世界一流的高等级公路交通网，不仅支撑了中国经济的崛起，也服务了世界贸易格局的优化。

根据发展经济学理论，公路交通等基础设施作为社会先行资本，对工业化进程起着决定性作用，是一国“起飞”的必要条件。在改革开放的大背景下，公路交通基础设施的跨越式发展，促进了人和货物的移动，从而支持贸易增长促进产业升级，为文化技能传播、生产率提高创造条件；交通便利性的提高还提升了城市的宜居和经济潜力，从而增加了城市吸引力，并使城乡居民能够公平获得更多基本商品、服务、活动（工作、教育、医疗等）的机会，减小了城乡之间的隔阂，对促进城镇化发展与社会和谐进步产生了重要深远的影响。美国就曾经高度评价其州际国防公路系统对美国经济社会发展的深刻影响。

降低运输成本促进工业化进程加快

工业化革命后的普遍规律表明，工业化是任何一个大国实现经济发展的必经之路。而工业化只有在交通、通讯、电力等基础设施发展的前提条件下才能得以实现。在收费公路政策的支撑下，我国公路运输主通道基本形成，路网结构得到逐步完善，公路客货运输的空间时距大大缩短，因此节约的货物运输在途时间和减少的油耗损失，所产生的直接经济效益每年可高达万亿元，公路运输成本显著降低。在公共财政严重不足的情况下，高等级公路利用收费公路政策实现了跨越式发展，扩大了市场范围、促进了资本流动、提高了资源的利用效率、推进了产业结构的转换，工业化进程显著加快。

据交通运输部政策研究室提供的物流总费用与物流成本相关资料显示，我国物流总费用由运输费用、保管费用和管理费用构成，三者比重能够反映物流链不同环节的成本开支比例。运输费用发生在“动态”环节，最能体现物流活动的效率；保管费用由利息、仓储、保险、货物损耗、信息等费用构成；管理费用由管理人员报酬、办公费用、教育培训、劳动保险等涉及物流活动的费用构成。

中美物流总费用构成对比（吨公里物流成本）

美国历史学家谈州际高速公路系统

建造州际高速公路对美国的未来产生了重大影响。这些纵横交织、四通八达的水泥纽带加速了千百万美国人从市中心向郊区的迁移。到1970年代，美国已经变成一个“郊区化国家”。具有同样重要意义的是，高速公路系统（连同战后电视普及、公立学校和原有公路网）也极大促进了2亿9千万人在经济和社会观上的互动沟通。口音、饮食习惯和风俗传统具有的区域分界日渐淡化，全国同化趋势上升。另一个具有几乎同等影响力的结果是，州际高速公路使卡车运输在竞争中战胜了全国铁路货运，将食品、家具、冰箱等各种物资及时送到目的地。

时至今日，州际高速公路系统仍然是美国最宏大的公共建设工程。它是政治与商务的一次成功交汇；它是一个实验 在交通运输、城市变化、凝聚社会等方面产生了显著后果，并导致美国政治和公共政策调整方向。

——资料来源：马克·罗斯，美国国务院《历史学家谈美国》

2016年，我国社会物流总费用中，运输、保管和管理费用占比分别为53.9%、33.1%和13.0%，呈现“三二一”结构。

2016年，我国社会物流总费用中，运输、保管和管理费用占比分别为53.9%、33.1%和13.0%，呈现“三二一”结构。同年，美国的运输、保管和管理费用占比分别为66.4%、30.4%和3.2%。与美国相比，物流总费用结构中，保管、管理等货物处于“静止”状态下的费用占比偏高，运输费用占比明显偏低。

吨公里物流成本是将物流总费用分摊到每吨公里的结果。由于物流的最根本目的是完成货物的位移，吨公里物流成本能够从流动的角度反映全社会物流单位综合成本，它和要素价格、物流效率、市场竞争、物流业附加值密切相关。

2016年，全国吨公里物流成本为0.59元，比2003年上涨27.8%，年均增长近1.9%，与CPI年均增速基本匹配。由于公路通行费标准是在公路通车时就确定并且长期保持不变，相同载重货车通行相同收费公路所支付的通行费和十几年前基本是完全一样的，吨公里物流成本上涨的主要原因是燃油价格增加了近2倍。

2014年，全国吨公里物流成本为每吨公里0.57元（为便于同时期对比，采用2014年数据）。同期，美国按当期汇率计算约每吨公里1.17元，如果采用购买力平价法剔除价格影响，美国吨公里物流成本为每吨公里0.67元，略高于我国。

调控宏观经济的重要切入点和政策工具

英国经济学家约翰·梅纳德·凯恩斯认为，基础设施是国家调控宏观经济的重要切入点和政策工具。共有三个方面作用的，首先，基础设施建设有助于缓解失业和恢复经济。凯恩斯就曾明确支持首相通过建设公共工程，以解决失业问题的政策主张表明了这一点，并通过创建相关公共工程投入，来解决社会失业问题和恢复经济增长的相关理论。

中美吨公里物流成本发展阶段对比

其次，基础设施投资可以作为政策工具反经济周期调节。作为积极财政政策，基础设施投资常在经济萧条的背景下出台，创造就业机会的同时也能起到刺激经济的作用。

最后，在经济衰退期，政府可以扩大基础设施维护与保养方面的投资规模，既刺激经济复苏又可为下一轮的经济繁荣期打下良好的基础设施基础。在1997年亚洲金融危机和2008年世界金融危机期间，我国都采取了加大基础设施投资的宏观政策。由于公路建设需求巨大、收费公路政策提供了市场融资的政策基础，在两次经济危机时期，收费公路政策发挥了巨大作用，既为稳定宏观经济做出贡献，又加快了高速公路的发展。

支持经济持续发展和产业集聚升级

交通运输业作为国民经济的基础产业，既是国家经济中重要的生产部门，也是最活跃的消费部门之一。公路交通基础设施建设投资一方面直接拉动了国民经济增长，另一方面也带动了相关产业发展，从而间接地推动国民经济增长。公路建设投资对向前波及的建料、机械制造等行业，以及向后波及的物流、汽车制造、旅游等相关产业发展，也都产生了直接的带动作用。

在高速公路造价中，仅材料费用就占40%至50%，高速公路征地拆迁、通讯监控等交通设施费用在造价中也占有很大比重。据测算，公路建设投资与GDP增长的相关系数是0.4。此外，公路交通基础设施投资对国民经济长期持续增长的基础性作用更为重要。交通的便利与否对社会分工影响重大，而分工是国民财富的源泉。公路数量和质量的改善使公路运输的成本大幅降低，创造了巨大的经济效益和社会价值。国际权威机构评价，由于过去30多年间中国中央政府和地方政府为公路等基础设施建设筹集了大量的资金，大幅推进了投资环境的实质性改善，显著促进了全国市场的统一和经济贸易的繁荣。

高速公路将如何影响我国区域经济发展？以芜铜高速公路为例。

安徽省位于承东启西、联南接北的重要地理位置，区位优势明显，但皖江上仅芜湖、铜陵和安庆有三座长江大桥，两岸的沟通较弱。芜铜高速公路的建成通车填补了铜陵至无为长江岸线通道空白，铜陵至无为间两地行车时间由原来的2.5小时缩短至1小时内。

芜铜高速公路为芜湖及铜陵地区高新技术的发展提供了便利的运输条件，使得汽车经济运距大大延长，对于批量小而运输频繁、运输条件严格的高新技术产品，具有特殊的吸引力。

此外，芜铜高速公路的开通使原来皖江城市带固有的经济产业发生巨大变化，更适应大量人力资源的流入，对周围区域的劳动力流转也有着重大的推动作用。从农村到城镇、从第一产业到第二、第三产业的转移，使得高科技与高附加值产业比重得以迅速提升，第二、第三产业产值迅速上升，产业结构更为合理。

当高速公路建成通车后，其两侧的土地价值一般会明显上升。芜铜高速公路的建成通车大大增加了沿线土地的开发利用率，改变了皖江地区城市带的土地利用模式，使得土地资源价值越来越显著。

为改善出行和增加就业提供便利

高等级公路在更大范围内将不同地区连贯起来，大大增强了不同地区的经济互补，这样就调整和改变了地区范围内的生产力布局，使沿线工农业高新技术、外向型经济、商业和旅游业等各类产业发展和崛起。通过高速的人流、物流、信息流的传输格局，逐渐形成沿高速公路及其连接线分布的新的产业带，并促使第一产业向第二产业、第三产业转移，推动区域经济全面发展。环渤海、珠三角、长三角三大都市圈的渐次成形，经济的强劲发展，都与该地区高速公路网络整体效益的发挥关系密切，其区域经济实力在国家经济发展中的地位得到进一步提升。由于高等级公路快速增加，路网的功能结构得到明显改善，我国国道网平均车速由1985年的每小时30公里提高至每小时69公里，仅营运车辆因车速提高带来的直接节约的运输成本，每年就超过数千亿元。

世界银行的专题研究报告显示，从道路交通投资对缓解贫困所产生的净经济影响分析，中国西部省区的投资活动所产生的经济影响要比东部省区高出约10倍。

公众的出行也更为便捷，节假日自驾游出行呈井喷式增长，带动了旅游业的发展，发展旅游经济逐成为多地产业结构转型的优先方向，极大地缩短了城乡间的时间距离。

例如，2018年十一黄金周期间，小型客车以中长途跨省、跨区域自驾出行需求不断增长。全国收费公路交通总流量达36792.99万辆次，日均流量为5256.14万辆次，同比增长9.51%。其中，小型客车总流量为31360.02万辆次，日均流量4480.00万辆次（全国私人小汽车拥有量为1.68亿辆，意味着每四辆小汽车之中就有一辆出门旅行）比2017年增长7.78%。

在高等级公路的推动下，山东寿光成为著名的“蔬菜之乡”，其新鲜蔬菜可通过高速公路通道远销北京、东北地区，也可通过高速公路、港口大量出口日本等国；“海南”成为著名的“水果之乡”，其生产的热带水果行销全国，成为海南省的支柱产业；泰井高速公路、西延高速公路和贵遵高速公路的建成，为井冈山、延安以及遵义等著名革命胜地，带来川流不息的旅游者，更带来滚滚财源，老区人民翻身不再是空话。

为减少贫困和促进公平发展创造条件

我国著名经济学家谭崇台指出，经济增长仅仅指一国或一地区在一定时期内包括产品和劳务在内的增长，而经济发展则意味着随着产出的增长而出现的经济、社会和政治结构的变化，包括投入结构、产出结构、产业比重、分配状况、消费模式、社会福利、文教卫生、群众参与等在内的变化。而具备最基本的基础设施是确定社会福利程度的基本标准。

世界银行的专题研究报告显示，从道路交通投资对缓解贫困所产生的净经济影响分析，中国西部省区的投资活动所产生的经济影响要比东部省区高出约10倍。2001年11月，贯穿四川、重庆、贵州、广西四地的西南出海通道高速公路通车，沿线共覆盖6400万人口、28个国家级贫困县及少数民族聚居区。高速公路的开通，改变了这些地区的区位条件，偏远山区可以借此形成农产品产业化生产基地，具有生态资源和民俗资源的山区旅游业蓬勃发展，为减少山区贫困起到了巨大作用。公路交通基础设施的改善促进了农产品和劳务的商品化，提升了农民群众的生产生活条件，使生活在贫困地区的人们改善了教育、医疗等福利条件，得到公平发展的机会，对交通不便地区具有积极的扶贫意义。

（本文摘编自《中国收费公路发展蓝皮书（1984-2018）》）