新中国粮食流通体制时期的划分

文/肖春阳

新中国成立70年来，粮食流通体制逐步实现了从社会主义计划经济向社会主义市场经济转轨。一般分为粮食自由购销、粮食统购统销、粮食合同定购平价销售与议购议销、粮食市场购销等四个时期。

粮食是国民经济发展的基础。如何划分新中国粮食流通体制时期是粮食经济学的一个理论问题，认真研究粮食流通体制时期的划分具有重要的理论与实践意义。本文以中共中央、国务院历年文件为依据，采用国家粮食行政管理部门、国家统计局对外公布数据，参考赵发生《当代中国的粮食工作》、中国粮食经济学会《改革开放以来粮食工作史料汇编》、国家粮食和物资储备局《国家粮食和物资储备改革发展理论与实践》等书籍写成。

新中国成立70年来，粮食流通体制逐步实现了从社会主义计划经济向社会主义市场经济转轨。一般分为粮食自由购销、粮食统购统销、粮食合同定购平价销售与议购议销、粮食市场购销等四个时期。

一、粮食自由购销时期（1949年10月至1953年10月）

（一）背景

新中国成立初期，由于长期遭受战争破坏，粮食生产一时难以恢复和发展。1949年，全国粮食总产量2264亿斤，与旧中国历史上最高的1936年3000亿斤相比，减少736亿斤，减幅24.5%。全国人口总数5.4亿人，人均粮食产量418斤。粮食供应十分紧张、粮食市场价格剧烈波动。

面对这样严峻的粮食形势，中国共产党和人民政府领导全国人民采取积极措施，实行粮食自由贸易，保证了粮食的军需民用，1952年胜利完成了恢复国民经济的任务。

（二）主要内容

1. 进行了土地改革、减租减息，开展农业互助合作社，大规模兴修水利等，恢复和发展粮食生产。

2. 打击投机活动，制止粮价波动，稳定粮食市场。国家掌握粮源主要依靠从农村征收公粮。

3. 全国财政经济工作统一后，粮价基本稳定。1950年3月3日，政务院发布《关于统一国家财政经济工作的决定》（简称《决定》），主要内容是统一国家财政收支，统一全国物资调度，统一全国现金管理。加强公粮的统一管理和调度，统一全国的粮食贸易工作，统一全国粮食调拨。

4. 加强国家粮食机构和队伍建设，实行集中统一领导。1950年，按照《决定》精神，中央人民政府贸易部所属的中国粮食公司于1950年3月1日成立，中央人民政府财政部所属的粮食管理总局于1950年10月1日成立，统一领导全国粮食经营机构、粮食管理机构。1952年9月1日，在合并中国粮食公司、粮食管理总局基础上，成立了中央人民政府粮食部。截至1952年年底，全国粮食部门干部职工总数219900人，其中行政65900人，企业154000人。

5. 巩固和加强国营粮食商业领导地位。在多种经济成分并存条件下，国营粮食商业主以经济手段、辅以行政手段组织粮食购销，逐步取得了粮食市场的领导地位。据估算，国营粮食商业粮食收购量占全社会公私收购总量比重，1950年23%，1952年73%左右。国营粮食商业粮食销售量占全社会公私销售总量比重，1950年20%左右，1952年51%左右。

6. 对私营粮食商业采取利用、限制、改造政策。针对私营粮食商业的两重作用，利用他们有利于国计民生的积极作用，可以合法经营；限制他们不利于国计民生的消极作用，打击不法粮商的投机破坏活动。

7. 支援抗美援朝战争，保证各项用粮供应。1950年10月，抗美援朝战争开始后，11月，召开的第二次全国财政经济工作会议，确定了1951年财政经济方针，国防第一，稳定物价第二，其他第三。粮食部门积极努力，1951年、1952年，保证了前线的军粮供应，稳定了后方的粮食市场。

这一时期，全国粮食产量逐年增长。1950年2643亿斤，1951年2874亿斤，1952年3278亿斤。1952年，总人口5.7亿人，人均粮食产量570斤。

二、粮食统购统销时期（1953年10月至1985年1月）

（一）背景

国家从1953年开始进行大规模经济建设，对商品粮的需求与日俱增。

虽然1950年至1952年粮食产量连年增产，增产的粮食大部分被农民改善生活，用于自身消费和储备，属于自给性生产。但是，粮食产量、粮食商品粮数量一时难以与之匹配。一方面，国家需要的商品粮不升反降，全国粮食上市与征收的数量占粮食总产量的比重，1951年28.2%，1952年25.7%。另一方面，社会对商品粮需求急剧增加。首先，城镇人口数量大幅增加，1953年7826万人，比1949年增加2061万人。城镇人口的增长，主要来源于农村，过去粮食是生产自给，进城后需要国家供应商品粮。其次，随着国家经济建设发展，经济作物区逐步扩大，经济作物种植区农民、其他缺粮农民有近1亿人，也需要国家供应商品粮。第三，一些粮食投机商乘机深入农村抢购粮食，与国家争夺商品粮源，谋取私利。这样，国家粮食收购计划不能完成，销售计划大大突破，加剧了粮食供求矛盾。

在这紧要关头，党中央、政务院权衡利弊，决定实行粮食统购统销。1953年10月16日，中共中央作出《关于实行粮食的计划收购与计划供应的决议》。11月23日，政务院颁布《关于实行粮食的计划收购与计划供应的命令》。全国除西藏和台湾外，各地从12月初开始贯彻执行。这是一项重大变革，既是重要的政治任务，又是复杂的经济工作。人们把统购统销看成是新中国成立初期在经济领域继财政经济全国大统一后的又一次大战役，称之为第二次大战役。

（二）主要内容

粮食统购统销，包括：

1.对农村余粮户实行粮食计划收购，简称统购。余粮户，是指留足全家口粮、种籽、饲料和缴纳农业税外，还有多余粮食。统购一般占余粮户余粮的80%～90%。

2.对城市人民和农村缺粮人民实行粮食计划供应，简称统销。第一，在城市，对机关、团体、学校、企业等人员，可通过其组织，进行供应。对一般市民，可发给购粮证，凭证购买，或凭户口本购买。第二，在集镇，经济作物区、灾区及一般农村，使真正的缺粮户能够买到所需要的粮食。第三，对于熟食业、食品工业等所需粮食，旅店、火车、轮船等供应旅客膳食用粮，及其他工业用粮，应参照过去一定时期的平均需要量，定额给予供应。照此，国家保证供应粮食的近2亿人，占全国1953年人口总数5.9亿人的34%。

3.实行国家严格控制粮食市场，严禁私商自由经营粮食。

4.实行在中央统一管理下，中央与地方分工负责的粮食管理。

1953至1954粮食年度，国家粮食征购数量比上个粮食年度增加29.3%，完成了当年统购任务，稳定了粮食市场。

（三）完善历程

随后，根据当时粮食产需形势的变化，对粮食统购统销政策不断进行了调整。

1.在农村，实行粮食三定（定产、定购、定销）。1955年8月25日，国务院发布《农村粮食统购统销暂行办法》。要求分别核定每户农民的粮食产量，按月计算用粮量。国家对余粮户分别核定粮食交售任务进行统购，对缺粮户分别核定粮食供应量进行统销，对自足户不进行统购统销。

2.在市镇，实行粮食定量供应。1955年8月25日，国务院发布《市镇粮食定量供应暂行办法》。规定对所有市镇居民，按照其劳动差别、年龄大小等情况分等定量，以户为单位，发给购粮凭证。对于工商行业用粮，按照用户的实际需要，核定指标，按计划供应。8月18日，粮食部印发《关于全国通用粮票暂行管理办法的通知》，从11月1日起，全国各地使用全国通用粮票和地方粮票。

3.建立国家和社会粮食储备制度。1960年5月，中共中央召开16省（区、市）财贸书记会议，讨论了农村粮食管理问题。大家一致认为，在粮食分配上，以丰补歉，逐步建立粮食储备，这是战略问题。做到国家有储备，公社和基本核算单位有储备，年年储一点，逐年增多。从1961年第一季度开始，通过粮食调拨，建立了由粮食部直接控制的少量粮食储备，全部摆在京、津、沪三市，动用要经中共中央、国务院批准。同时，开展社会粮食储备。1962年9月，中共中央《关于粮食工作的决定》指出，以生产大队为基本核算单位的，或者以公社为基本核算单位的，都可以保留一定比例的储备粮。

4.开放农村集市贸易，实行粮食议购议销。1962年9月，中共中央《关于粮食工作的决定》规定，一是集体经济单位和农民在完成粮食征购任务以后，可以拿余粮上集市成交。二是供销社可以根据集市粮食上市情况适当收购，也可到完成征购任务后的生产队，用协议价格或用物资换购，收购一部分余粮。从此，全国范围内的粮食议购议销业务正式开展起来。

5.实行粮食多渠道经营。1983年1月22日，国务院办公厅转发了《商业部关于完成粮油统购任务后实行多渠道经营若干问题的试行规定》。明确：对以县为单位完成征购、超购任务以后的农村余粮，允许多渠道经营，粮食部门要积极开展议购议销业务，参与市场调节，发挥主渠道作用。供销社和农村其他合作商业组织可以灵活购销，农民私人也可以经营。

三、粮食合同定购平价销售与议购议销时期（1985年1月至2004年5月）

（一）背景

1978年，党的十一届三中全会以后，中共中央出台了一系列政策，调动了农民生产粮食的积极性。1982年1月1日，中共中央批转1981年12月的《全国农村工作会议纪要》，这也是我们通常所说的改革开放后第一个中央三农1号文件，其主要内容就是肯定多种形式的责任制，特别是包干到户、包产到户。1983年1月2日，中共中央印发《当前农村经济政策的若干问题》指出，联产承包责任制和各项农村政策的推行，打破了我国农业生产长期停滞不前的局面，促进农业从自给半自给经济向着较大规模的商品生产转化，从传统农业向现代农业转化。

1978年至1984年，全国粮食生产实现了跨越发展。1978年6095亿斤，首次突破6000亿斤大关。1982年7090亿斤。1984年8146亿斤；人均粮食产量781斤，首次突破700斤大关。

从1953年以来，全国粮食购销形势发生了很大变化。1953年至1978年26年中，国内粮食收支亏空15年，略有结余11年。1983年，从根本上改变了长期存在的销大于购的状况。1984年，征购2047亿斤，销售1550亿斤，购大于销497亿斤；国家粮食库存总量比1978年增加92.0%；一些地方出现了粮食一时过多的情况，受国家仓库仓容和运力所限，采取“民代国储”办法，委托农民保管。

针对农业生产不能适应市场消费需求，产品数量增加而质量不高、品种不全的问题，必须进一步改革农村经济管理体制，在国家计划指导下，扩大市场调节。1985年1月1日，中共中央、国务院《关于进一步活跃农村经济的十项政策》明确提出，粮食取消统购，改为合同定购。

（二）主要内容

粮食合同定购由商业部门在播种季节前与农民协商，签订定购合同。定购的粮食，国家确定按“倒三七”比例计价（即三成按原统购价、七成按原超购价）。定购以外的粮食可以自由上市。如果市场粮价低于原统购价，国家仍按原统购价敞开收购，保护农民的利益。

1985年3月13日，国务院《关于下达调整生猪和农村粮油价格方案的通知》指出，国家对小麦、稻谷、玉米和主产区（辽宁、吉林、黑龙江、内蒙古、安徽、河南）的大豆实行合同定购，其他粮食品种自由购销。合同定购内的三大品种（小麦、稻谷、玉米）按“倒三七”比例计价（即全省平均计算，三成按原统购价，七成按原超购价）收购。六个主产区合同定购内的大豆，按现行收购价收购。1985年度国家合同定购粮食计划，确定为1580亿斤贸易粮（包括农业税）。国家供应农村缺粮人口的口粮、各种补助粮等，实行购销同价。国家供应市镇人口的口粮，仍按统销价不变。工业用粮从本粮食年度起，一律改为议价供应。

（三）完善历程

1. 实行粮食合同定购“三挂钩”，议价收购。1986年10月14日，国务院《关于完善粮食合同定购制度的通知》提出，1987年中央专项安排一些化肥、柴油与粮食合同挂钩。从1987粮食年度开始，国家对农民完成合同定购任务外的粮食，实行随行就市，议价收购，让农民从多卖议价粮中增加收入。

1987年6月25日，国务院《关于坚决落实粮食合同定购“三挂钩”政策的紧急通知》规定，实行粮食合同定购与供应平价化肥、柴油、发放预购定金挂钩。

2.加强粮食市场管理，建立粮食批发市场。1988年9月27日，国务院《关于加强粮食管理稳定粮食市场的决定》要求，从1988年秋季开始，大米由粮食部门统一收购，其他部门、单位和个人不得经营。逐步建立粮食批发市场，有秩序地组织市场调节。加强物价管理，合同定购的粮食，严格按国家规定价格收购。议购的粮食，略低于市价。

1990年7月27日，国务院《批转商业部等八部门关于试办郑州粮食批发市场报告的通知》。

3.建立国家专项粮食储备制度，成立国家粮食储备局。为增强粮食宏观调控能力，保证粮食市场供应和粮价的基本稳定，1990年9月16日，国务院《关于建立国家专项粮食储备制度的决定》指出，国务院确定1990年度一定数量规模专项粮食储备计划。国家专项储备粮食，粮权在国务院。成立国家粮食储备局，负责国家粮食储备的管理工作，是国务院直属机构，商业部代管。

4.改粮食合同定购为国家定购，压缩平价粮食销售。为缩小国家粮食收支缺口，逐步解决粮食购销倒挂问题，1991年1月12日，国务院《关于调整粮食购销政策有关问题的通知》要求，继续实行粮食购销调拨包干办法；从1990年度秋粮收购开始，将粮食合同定购改为国家定购，作为农民应尽的义务，必须保证完成；1991至1992年度，全国粮食定购数量每年保持1000亿斤不变；粮食通过压销，改为议价供应，逐步做到国家定购与平价销售数量大体平衡。

5.放开粮食价格和经营，改进粮食“三挂钩”兑现。1993年2月15日，国务院《关于加快粮食流通体制改革的通知》提出，争取在二三年内全部放开粮食价格。保留粮食定购数量，价格随行就市；将化肥、柴油由实物奖售改为平议差价补贴，付给出售定购粮食的农民；粮食预购定金继续由粮食部门在与农民签订粮食收购合同时，按收购价的20%预付给农民；销售价格放开后，继续保留城镇定量人口的粮食供应关系。全国第一个放开粮食价格的是天津市。从4月1日起，取消粮票、油票。

6.建立粮食收购保护价格制度，建立粮食风险基金制度。为了保护农民种粮的积极性，促进粮食生产的稳定增长，1993年2月20日，国务院《关于建立粮食收购保护价格制度的通知》要求，对粮食的主要品种实行收购保护价格制度。建立中央和省（区、市）两级粮食风险基金制度，在粮食市价低于保护价时，按保护价收购；在粮食市价上涨过多时，按较低价格出售；上述价差由风险基金补偿。1994年5月9日，国务院《关于印发<粮食风险基金实施意见>的通知》作出了明确规定。

7.实行政企分开，完善粮食价格形成机制。1998年5月10日，国务院《关于进一步深化粮食流通体制改革的决定》指出，实行政企分开，全面落实粮食省长负责制，实行储备经营分开，建立和完善政府调控下市场形成粮食价格机制，积极培育粮食市场。

8.成立国家粮食局，组建中国储备粮管理总公司。1999年11月，撤销国家粮食储备局，成立国家粮食局，划归国家发展计划委员会管理。2000年1月，组建中国储备粮管理总公司。国家发展计划委员会、国家粮食局对中国储备粮管理总公司实行业务指导。

9.粮食主销区加快粮食购销市场化改革，完善国家粮食储备体系。2001年7月31日，国务院《关于进一步深化粮食流通体制改革的意见》要求，粮食主销区在粮食生产和流通主要依靠市场调节的同时，保证粮食供应和粮食市场稳定；扩大中央储备粮规模，健全中央储备粮垂直管理体系；粮食主产区坚持按保护价敞开收购农民余粮；加快国有粮食购销企业改革步伐。

四、粮食市场购销时期（2004年5月至今）

（一）背景

1998年以来，我国农业和农村经济发展进入新的阶段，粮食流通体制发生了很大变化，粮食收购渠道逐步拓宽；粮食销售市场完全放开；粮食收购市场除在粮价过低时实行保护价收购外，粮食购销价格基本由市场调节；中央储备粮垂直管理体系初步建立，国家宏观调控能力有所增强。特别是东南沿海的浙江、上海、福建、广东、海南、江苏和北京、天津等地区的经济比较发达，粮食市场发育较好，从2001年开始，放开粮食收购，粮食价格由市场供求形成，推进粮食主销区购销市场化改革。2004年，随着国民经济市场化程度提高，农村税费改革的全面实行，进一步推进粮食购销市场化改革的条件已经具备。全国粮食总产量，1999年10168亿斤，创历史新高，人均粮食产量808斤，首次突破800斤大关。2003年8614亿斤，人均粮食产量667斤，国家粮食储备数量较多。2004年5月23日，国务院《关于进一步深化粮食流通体制改革的意见》决定，在总结经验，完善政策的基础上，2004年全面放开粮食收购市场。

（二）主要内容

在国家宏观调控下，充分发挥市场机制在配置粮食资源中的基础性作用。积极稳妥地放开粮食主产区的粮食收购市场和粮食收购价格，当粮食供求发生重大变化时，为保证市场供应、保护农民利益，国务院决定对短缺的重点粮食品种在粮食主产区实行最低收购价格，健全粮食市场体系。建立直接补贴机制，保护种粮农民利益。加强粮食市场管理，维护粮食正常流通秩序。改善粮食宏观调控，确保国家粮食安全。

从2004年以来，国家对粮食主产区的稻谷、小麦实行最低收购价格政策。

（三）完善历程

1.健全粮食流通体制机制。2006年5月13日，国务院《关于完善粮食流通体制改革政策措施的意见》提出，加快国有粮食购销企业改革，转换企业经营机制；清理剥离国有粮食企业财务挂账，解决企业历史包袱；加强粮食产销衔接，建立粮食产销区之间利益协调机制；培育规范粮食市场，建立全国统一的粮食市场体系；加强粮食宏观调控，确保国家粮食安全；加强粮食流通监督检查，做好全社会粮食流通统计工作。

2. 国家对主产区玉米、大豆、油菜籽等实行临时收储政策。国家对东北三省和内蒙古自治区玉米（2007年至2016年）、大豆（2008年至2014年）和江苏、安徽、湖北等18省（区）油菜籽（2008年至2015年）实行临时收储政策。

3. 国家对东北三省和内蒙古自治区大豆实行目标价格（2014年至2017年）政策。从2014年5月开始，国家发展改革委、财政部、农业部联合发布大豆目标价格，2014年为每吨4800元。实行大豆目标价格政策后，取消临时收储政策，生产者按市场价格出售大豆。当市场价格低于目标价格时，国家根据目标价格与市场价格的差价和种植面积、产量或销售量等因素，对试点地区生产者给予补贴；当市场价格高于目标价格时，国家不发放补贴。具体补贴发放办法由试点地区制定并向社会公布。2017年3月，取消大豆目标价格，实行市场化收购加生产者补贴机制。

4. 建立健全粮食安全省长责任制。2014年12月31日，国务院《关于建立健全粮食安全省长责任制的若干意见》指出，强化粮食安全意识和责任；管好地方粮食储备；增强粮食流通能力；保障区域粮食市场基本稳定；推进节粮减损和健康消费。

5. 大力发展粮食产业经济。2017年9月1日，国务院办公厅《关于加快推进农业供给侧结构性改革大力发展粮食产业经济的意见》提出，培育壮大粮食产业主体；创新粮食产业发展方式；加快粮食产业转型升级；强化粮食科技创新和人才支撑等。