农民工未成年随迁子女的服务型教育产品研究——基于福利多元主义角度

宫成秀

改革开放以来，城乡居民受教育权的权利观念显著提高，受教育水平对个人未来生活水平以及未来发展的潜在影响更为积极和明显。20世纪90年代以来，中国流动人口在结构上发生了重要变化——流动人口的“家庭化”过程，即流动人口越来越多不再以过去“单身外出”的方式而是以“举家迁徙”的形式进行流动。居住地变化、城镇人口结构变化的同时，农民工未成年随迁子女（下文中以“随迁子女”代替）的教育问题也引发社会的日益关注。

一、核心概念概述

（一）福利

英文中，“福利”单词是“welfare”，指的是物质生活、精神和道德上的一种富足状态。汉语中，福和利属于同义复合词，福的本义是幸福和福气。中国儒家经典名著《尚书·洪范》提出五福：一曰寿，二曰富，三曰康宁，四曰攸好德，五曰考终命。福利，就是能使人们生活幸福的各种条件，包括人身受到保护和照顾，也包括能影响人的智力和精神发展的各种因素。

（二）教育福利

学术界广泛应用的社会福利分类包括残缺型福利制度和制度型福利制度，亦称为选择型福利制度和普遍型福利制度。教育福利作为社会福利的重要组成部分，可以分为选择型教育福利制度和普遍型教育福利制度，也称为补缺型教育福利制度和普惠型教育福利制度。选择型教育福利制度具有选择性、暂时性、替代性的特点，主要通过民间力量与政府力量并举的方式来为社会中处于弱势地位的适龄儿童、少年提供福利项目。普遍型教育福利制度具有全面性、长期性、普及性的特点，是以政府责任为主，民间和个人力量为辅的方式为所有适龄儿童、少年提供福利项目的类型。

纵观我国现阶段的教育福利制度，普遍型教育福利制度主要体现在义务教育福利制度对所有适龄儿童公平免费地接受义务教育的保障；而选择型教育福利制度则集中体现在教育救助和国家奖贷助学金模块，它出于现实的教育不公平状态考虑，为确保教育整体效用的充分发挥，选择性地覆盖因为身体缺陷或者经济、政治和社会资本等的匮乏而在社会竞争中居于不利地位的社会弱势群体。

二、理论基础

（一）福利多元主义

福利多元主义主张“福利来源的多元化”，即“福利既不能完全依赖市场也不能完全依赖国家，福利应当成为全社会的产物”。1988年，以瓦斯(Evers)提出了著名的“福利三角”（Welfare Triangle）理论，即充分调动国家、市场、家庭等各个福利主体的力量，形成福利的合力。他认为福利三角本身具有不同的组织、价值和规范关系，“市场对应的是正式组织，体现为价值的自主选择；国家对应的是公共组织，体现的是价值的平等和保障；家庭作为非正式的或个人的组织，体现的是团结和共有的价值”。三种制度的互动对于行动者具有制约作用，对于福利政策的选择也有深刻影响。

（二）马斯洛需求层次理论

马斯洛需求层次理论是人本主义科学的理论之一，由美国心理学家亚伯拉罕·马斯洛在1943年所著的《人类激励理论》论文中所提出，认为人类需求像阶梯一样从低到高按层次分为五种，分别是：生理需求、安全需求、社交需求、尊重需求和自我实现的需求。各个层级逐级递增，低层次需要的满足对高层次需要具有激励作用，而且处于不同发展水平、生活水平的个体的需求层次也并不一样。根据上述五个层次的需要，结合学者们已有的类型划分，本文将研究对象的需要具体划分为被保护的需要、被照顾的需要、被支持的需要，从而将服务型教育福利划分为保护性服务、照顾性服务和支持性服务。其中保护性服务主要包括在避免随迁子女教育机会丧失方面的福利服务，照顾性服务主要包括在保障随迁子女享有合理的教育资源配置上的教育福利服务，支持性服务主要包括促进随迁子女能有效接受更高层次福利服务的教育福利服务。

三、研究过程

结合对福利多元主义的理解，本文将服务型教育福利的供给主体主要划分为市场、政府、社区、家庭与志愿组织。

（一）各行为主体所承担的角色

1.政府

政府担任的角色主要包括：一是通过学校为孩子提供义务教育，确保平等的受教育机会；二是为随迁子女提供奖助贷补，实现教育资源的充分利用，如提供免费午餐；三是通过学校、政府政策为父母提供教育方法上的培训，促进儿童心理和行为发展；四是国家提供优惠政策鼓励社会组织、社区和市场等主体参与提供儿童教育福利。

2.家庭

研究发现，目前我国学龄儿童教育福利供应中家庭的作用是非常重要的，并形成了家庭内部基于责任的重新划分。其中，外出家庭在儿童福利供应中主要提供资金支持，而留守家庭在儿童福利供应中则主要提供福利服务，两者形成了一种非常密切的家庭福利组合形式。这种重新划分背后所体现出的传统家庭互济思想虽然有助于减缓留守儿童面临的福利衰减，但是却不能在一些福利项目上解决问题。家庭在教育福利提供过程中主要角色包括：一是提供家庭教育；二是为子女购买有偿教育服务；三是鼓励或者支持子女接受无偿的教育服务。进入现代社会以来，传统的家庭福利供应方式正逐步面临着女性家庭成员的流动、家庭结构变动、家庭核心化等新议题的挑战，因此急需通过某种转型来提升家庭内部抗拒风险的能力。

3.社区

从福利提供的内容来看，目前社区内部成员之间的福利供应主要集中在生活方面，而在健康福利与教育福利上的作用则不甚明显。这主要是由于邻里互助往往具有临时性和自发性的特点，因此在留守儿童的福利供应中只能够满足最基本的福利需要。社区在教育福利提供过程中担任的角色包括：一是因地制宜地为福利供应的可及性和合理性提供支持；二是通过邻里互助建设、社区公共服务活动区域建设为随迁子女接受服务型教育福利提供支持；三是社区主体（居委会、邻里）与实际监护人进行沟通；四是与社会组织合作，引进教育机构、公益教育项目。

4.志愿组织

志愿组织在儿童教育福利提供过程中的角色主要包括：一是提供教育服务公益项目；二是吸收并提供教育服务人才；三是提供可供选择的教育服务机会。在实际的生活中，参与到随迁子女教育过程中的志愿组织很少，一方面是因为资金不足，另一方面在于前期的宣传力度不足，大多数人认为教育的责任只属于家庭和国家，对于志愿组织提供的免费教育福利接受度不高。

5.市场

市场在儿童教育福利提供过程中的角色主要包括：一是提供教育项目，以收费项目为主；二是与其他福利提供主体合作，实现教育资源的共享共建；三是弥补国家教育福利供给内容、类型方面的空白。

（二）各行为主体所面临的困境

1.政府

国家在儿童福利供应中发挥着一定的作用，但是这种作用与家庭相比在供应力度上存在着巨大的差距。国家的福利供应主要集中在儿童保护性服务上，而在资金和照顾性服务方面的作用较少，因而国家提供的福利不是一种全面的福利。国家福利供应整体上没有呈现出福利责任的替代，而是对家庭福利衰减的弥补。国家在儿童照顾性服务上的支持不足，可能会加剧儿童福利供应的失衡，而其背后的深层次因素源于我国过于有限的社会福利界定。目前我国儿童照顾性服务不足的问题虽然已经出现，国家在照顾性服务上的不足已经成为家庭福利供应不足的延伸。研究也发现，国家在儿童照顾性服务方面的努力比较有限，目前尚未形成针对留守儿童的家庭支持型政策。主要表现在这几个方面。一是偏重教育资金和保护性服务福利的供给，对照顾性服务和支持性服务供给不足，仅限于对特定的儿童提供有限的教育福利。二是制度性的教育福利供应体系不完善，部门间福利供应碎片化倾向严重。三是国家对社会主体的动员模式单一。四是随迁子女的教育福利需求与国家福利供应方式不对等。

2.家庭

虽然大部分家庭都能够保证稳定的供应，然而随着家庭的核心化、家庭结构的变化和女性参与人力资本市场等现代社会风险的增强，留守儿童等特定人群就会随着父母的外出而面临非常全面的福利衰减，主要表现在以下几个方面：

父母职业类型与工作时间限制，环境较差。家庭收入水平与教育成本有限，教育期望水平高与家庭支持能力低的矛盾。父母受教育水平与教育理念落后，家庭教育方式不当。国家保障与社会支持不到位，家庭与其他福利提供主体互动少。

3.社区

社区在儿童福利供应中的作用比较有限，目前邻里互助等民间互助形式还在一定程度上存在，但是以社区组织为中心的福利供应形式在大多数地方非常少见。社区在儿童福利供应中侧重于有限的福利服务，而且其在诸多福利供应项目上并没有发挥作用。社区在儿童福利供应中的作用较小，其在福利服务方面存在小幅度的提升，但是并不能有效解决儿童照顾等核心问题。研究发现，目前社区福利供应比较有限，且主要集中在保护性服务方面，而在其他方面的支持作用比较有限，一方面，来自邻居的福利供应具有明显的临时性和自发性特征，另一方面，新型服务社区的角色转变不到位，依靠传统的熟人社会关系。同时，过于注重工程建设和项目的引进，而非公共服务质量的提升和项目的丰富性、适用性。

4.志愿组织

从福利供应的困境来看，志愿组织在儿童福利供应中的参与比较有限，因而福利供应的整体水平存在较大的问题。研究发现，目前志愿组织在总体上处于明显的劣势，且在福利供应的替代性上也存在较为严重的问题，因而志愿组织福利供应具有较大困境。从福利供应的力度来看，志愿组织在儿童福利供应中的作用也比较有限，在教育福利提供过程中远不及家庭、国家、社区等主体发挥的作用。主要表现在：

一是流动性大、可持续性差；二是教育服务项目的供给与需求类型存在差异；三是志愿组织之间的互助合作机制不完善，造成教育服务资源浪费；四是自身人力、物力、财力资源有限，筹资渠道不畅通；五是部门壁垒严重造成资源共享受阻，政府支持力度较小，主要靠志愿组织自愿自发原则。

5.市场

市场作为盈利主体，在教育福利提供过程中的困境主要表现在：趋利行为明显，社会责任感欠缺。市场参与随迁子女教育福利的监管力度不够，出现市场乱象。教育福利的项目以短期盈利项目为主，服务型教育福利较少。

（三）研究建议

1.服务型教育福利提供方式的优化

政府：从整体上看，服务型教育福利供需结构失衡，需要重新整合多元主体的福利供应框架，由补缺型教育福利政策向普惠型教育福利政策转变。这种体系的形成首先必须要以政府作为主导，目前政府等公共组织在调动资源方面具有较强的能力，且在协调各个主体的作用方面具有强大的引导力，因此其作用必须进一步得到加强。应当在发挥家庭作用的基础上来开展，既充分利用传统的家庭互济职能，又逐步提升政府在福利供应中的涵盖项目和支持力度，将家庭的过度责任予以减轻。

家庭：随迁子女在服务型教育福利获取上的缺失正是由于家庭地区流动而造成的人际关系调整，它体现出目前家庭对子女服务型教育福利供应所面临的困境，这也从侧面体现出福利多元主体对家庭的支持力度比较有限。

社区：随着城市新型服务社区的发展，作为中介，越来越需要社区发挥重要作用，整合外部资源，动员社区力量，对社区内的随迁子女的家庭情况登记在册，并做实时更新。打破“家庭为主体、多元主体少量辅助”的固有模式，重新构建一个以“国家为主导、家庭为基础、社区为平台、志愿组织积极参与”的福利供应体系。随着社区建设更趋完善，特别是开放型城市社区建设，为未来城市社区公共服务的推广带来了新的生机，以城市社区为平台构建的服务平台也具有现实的可行性。

市场：主要是利用人力、物力与财力资源的优势解决供需匹配的问题，规范打工子弟学校的管理，注意同社区、高校以及科研机构进行合作，利用专业化知识为处于不同服务需求的随迁子女提供教育福利服务。

志愿组织：要规范志愿组织的登记、运作、管理，取得合法性认可。充分利用公益资源为多主体合作提供支持。

2.服务型教育福利提供内容的优化

从整体上看，我国儿童福利供应体系的建设应当坚持资金与服务并行发展的思路，在现阶段积极推进儿童照顾性福利服务。目前，我国在福利供应中比较强调资金供应，且以家庭作为主要供应主体，国家、社区、志愿组织也会对资金进行小范围的补充。在儿童保护领域，这一体系也有相对良好的效果，儿童在福利多元主义主体的保护之下得到了较好的发展，而在儿童照顾方面，目前的缺失是非常严重的，研究发现虽然一些地方政府已经提出要提升监护能力，为学龄儿童创立基础的照顾服务，但是在现实中其服务的力度、范围、频度、效果都达不到儿童的要求，这也是形成学龄儿童教育福利获取存在问题的最主要原因。因此，我国未来应当坚持资金与服务并行发展的福利构建思路，扩大民政福利服务的对象，将对全部儿童的服务视为未来社会福利建设的基本方向。同时，在福利多元框架建设上进行更为重要的投资，强化公共组织、社区和志愿组织的专业性服务，通过学校、社区、志愿组织等多元主体的参与来弥补单纯由家庭而形成的照顾缺失。

从福利服务实现的策略上看，我国应当建立国家为主导、家庭为基础、社区为依托、志愿组织积极参与的福利服务体系。我国在计划经济体制下形成的国家全盘负责的福利服务政策，市场经济后由于大规模的国家福利削减和社区责任的行政化而形成了一定的福利服务真空。从未来我国儿童福利的路径来看，构建福利服务体系应当成为关键：一方面，国家仍然需要进一步引导福利服务的健康发展。由于我国特有的国情和政府强大的力量，完全建立家庭为主体的福利服务不但不能够在短期内有效解决问题，而且容易导致部分地方政府推卸自身福利责任。可喜的是，近年来基于“底线公平”和“需要为本”的福利服务发展思路在实践上有所体现，国家对福利服务制度的制定、对福利服务专业化队伍的建设、对福利服务资金的投入力度都是空前的，这些都为建立国家为主导的福利服务体系奠定了良好的基础。另一方面，我国还需要在借鉴西方经验的基础上大力发展多元主体合作的福利供应体系。新公共服务理论认为，国家不应当成为公共服务的“划桨者”而应当是“掌舵者”，在福利事务中也应当如此。在福利多元主义越来越成为全球福利发展中最重要理论之时，国家不应当无视多元主体的参与，应当允许和支持社区、志愿组织在一定空间内参与儿童福利服务的建构。