对《动物防疫条件审查办法》有关“防护距离”的认知

孙荣钊，吴治明，李学武，刘金才，王玉祥

（1.中国动物卫生与流行病学中心，山东青岛 266032；2.齐云山国家级自然保护区管理局，江西齐云山 341300；3.天津市农业综合行政执法总队，天津 300210；4.日喀则市农业农村局，西藏日喀则 857000；5.李沧区世园街道办事处，山东青岛 266100）

《动物防疫条件审查办法》（以下简称《办法》）自2010年颁布实施以来，在规范动物防疫条件审查，有效预防控制动物疫病，维护公共卫生安全等方面发挥了重要作用。《办法》第五条、第十条第（一）款和第（二）款、第十一条、第十五条、第二十条和第二十五条第（一）款对动物饲养场（养殖小区）、屠宰加工场所、动物隔离场所以及无害化处理场所（以下称“四类场所”）与居民生活区、生活饮用水源地、公路和铁路等交通干线、国家自然保护区、动物与动物集贸市场、动物诊疗等场所之间，以及“四类场所”相互之间的“防护距离”作出明确规定。但从各地执法实践来看，上述场所之间距离的认定和把握存在困难。为此，笔者在搜集资料、开展调研的基础上，提出《办法》在实施运行过程中的一些问题，重点围绕动物防疫“防护距离”展开讨论，提出了相应建议。

1 《办法》中“防护距离”有关问题辨析

1.1 “防护距离”的可操作性不足

《办法》属于政府部门规章，具有一定的法律强制性。有关“防护距离”的规定属于必须执行的刚性要求。但在落实行政许可的过程中，经常出现管理部门与群众理解不一致、执行较难的问题。由此引发的纠纷、信访甚至诉讼案件为数不少，处理起来较为棘手。因此，厘清“防护距离”与动物防疫条件的关系非常重要。

笔者认为，“防护距离”不应当属于动物防疫条件的一票否决项。动物防疫条件是一项综合性指标，它应当结合当地动物疫病流行情况、有关场所选址布局、防疫设施设备运行情况，以及重大动物疫病免疫措施落实情况综合判断。“防护距离”非常重要，较大的“防护距离”对切断动物疫病传播途径、减少疫病传播具有重要意义，但疫病传播不仅仅取决于“防护距离”，还与其他动物疫病防护措施协同助力。“防护距离”可以考虑寻求替代措施，如进行风险评估，在低风险情况下，可以用其他措施替代之，以便基层更好执行。

此外，我国国土幅员辽阔，各地区经济发展水平不均衡，部分地区城市化程度较高、人员居住密集，“四类场所”与城镇居民区以及公路、铁路等主要交通干线距离500米的条件难以落实，无法达到规定“防护距离”的要求，全国规定统一标准操作性差。以云南省为例，动物饲养场、养殖小区选址条件要求与云南地少坡陡、人员居住分散、规模化养殖场数量少、基础设施建设落后的问题产生冲突。特别是山多、地少的南方地区，养殖用地日趋紧张，严格执行“防护距离”会导致畜禽无地可养。对《办法》实施以前建成使用的养殖场、养殖小区也会带来无法获得《动物防疫条件合格证》的问题[1]。再如新疆奎屯市，该市从事畜禽养殖的单位和个人约130户，其中符合动物防疫条件、可以办理《动物防疫条件合格证》的养殖场（户）所占比例不足10%，另外90%养殖场（户）的饲养场分散在城市的周边，基本上不具备《办法》规定的动物防疫条件[2]。

1.2 “防护距离”有待细化和完善

设定“防护距离”的初衷是有效预防控制动物疫病，维护公共卫生安全，这个积极意义应当充分肯定。但《办法》部分条款较为原则，值得探讨。以生活饮用水源地的“防护距离”为例：水源可分为饮用水地表水源和饮用水地下水源，从水源保护的角度看，其保护范围又为分一级保护区、二级保护区和准保护区，不同保护区又根据各自情况分为水域保护范围和陆域保护范围，同时还要综合考虑地理位置、水文、气象、地质特征、污染特征、潮汐等多因素确定保护的边界。那么《办法》中距离饮用水源地的“防护距离”从一级保护区、二级保护区还是准保护区起算，起算点是水域保护范围还是陆域保护范围，再如自然保护区问题，防护距离要考虑各级自然保护区的“三区”（核心区、缓冲区、实验区）因素，也要考虑对自然保护区生态影响、动植物多样性保护等问题，诸如此类问题都未明确。

1.3 符合“防护距离”的相关场所受法律保护程度较低

《动物防疫条件合格证》是设立“四类场所”必须取得的行政许可之一，对其依法从事生产经营活动意义重大。在土地、环保、规划等要求日益严格的形势下，能够找到符合《办法》规定“防护距离”的选址已实属不易。但实践中经常出现某些已经取得《动物防疫条件合格证》的场所，随着城市规划、公路建设或政策调整等原因，不再符合《办法》中关于“防护距离”的规定。这种情形非“四类场所”自身的原因造成，是注销，还是保留？实践中难以处理。如保留，则违反了行政许可条件。注销的话，侵害了公民合法权益。已经取得《动物防疫条件合格证》的主体在履行法律义务的同时，按照权利义务对等原则，也应当同时享有受到法律保护的权利。但经常遇到的情形：一是已经取证的主体，在并无主观过错的前提下，或因“防护距离”内兴建了其他楼宇建筑，或因规划、土地等问题被关停；二是政府有关部门间缺乏有效的信息沟通，符合“防护距离”的生产经营主体不能纳入当地经济社会发展总体规划，在土地划拨和规划编制过程中，有关部门不会从动物防疫条件角度考虑，多是因地而规划，可能导致符合动物防疫条件的土地另有用途，而规划中的土地又不符合动物防疫条件。这极大地削弱了《办法》的严肃性。

2 有关思考

2.1 因地制宜科学制定动物防疫条件

完善的动物卫生法律体系是顺利开展动物防疫工作的重要保障[3]。随着社会发展与畜牧兽医管理政策的动态调整，《办法》对“防护距离”的规定，应当找到一个替代措施，更利于操作执行。当前，动物疫病防控新理论不断涌现，动物防疫设备经历了改造升级，农业农村生产水平也有了长足进步。应当对动物防疫条件建立更加科学和严密的评估机制。不再拘泥于单一指标，而是按照关键风险点控制的思维，设立多项指标，多层次、多维度进行条件评估，以评分制进行综合评定。建议农业农村部不再单一设定全国通用的《办法》，可授权各省结合实际进行探索，自行确定本省行政区域内的动物防疫条件审查办法，并报国家主管部门备案。如将“防护距离”的防疫要求，授权省、自治区和直辖市人民政府兽医主管部门在风险评估的基础上，确定本省“四类场所”的“防护距离”，并明确“防护距离”的计算基准。

2.2 建立“四类场所”拆迁补偿机制

“四类场所”中，养殖场和屠宰场是畜禽养殖业发展的重要组成部分，是农民生存就业的重要渠道。畜禽肉品的生产关系到城市百姓的“菜篮子”，是重要的民生问题。隔离场和无害化处理场作为社会公益机构，在阻断动物疫病传播、保障农产品质量安全方面发挥着无可取代的作用。因此，取得防疫条件合格证的“四类场所”的合法权益理应且必须得到保障。涉农地区应当建立并完善“四类场所”的拆迁补偿机制，对由于非自身原因而成“四类场所”必须拆迁的情形，其“四类场所”的建设或经营主体有权申请国家补偿或提起民事赔偿。

2.3 建立政府部门间协同管理机制

通过建立协商机制，充分考虑各类社会利益主体的合理需求，协调各种不同的利益冲突和矛盾，让不同利益主体最基本的关注和需求在机制中得以充分的体现，平衡各类利益主体的合理利益[4]。“四类场所”的兴建，对自身防疫条件、污染排放具有一定要求，并非单一部门许可可以完成。应当建立国土、规划、环保、水务、自然资源、农业农村等部门间的协作管理机制。将“四类场所”建设发展纳入当地经济社会发展总体规划，科学划定禁养区和限养区。各涉农地区根据当地养殖规模，合理设定屠宰、无害化处理和隔离场建设区域和数量分布，明确四至要求。对符合建设要求的区域实施动态管理，定期通报和公示。超过数量和区域的建设规划的申请一律不予审批。凡在符合建设条件的区域内开办“四类场所”，并向农业农村部门提出许可申请的，由农业农村部门对其进行动物防疫条件的综合评估，符合条件的，发放《动物防疫条件合格证》。对已经存在的、不在指定区域内的老场，原则上不予以强制拆迁，确需拆迁的，应通过沟通和协商，充分考虑其合理诉求，尽可能在用地上予以保障，并对其进行合理补偿。