认证认可在质量治理中的作用

马进

（南京海关 江苏南京 210000）

1 前言

质量是经济社会发展的重要基础，经济发展离不开质量的发展。尤其在经济发展进入新常态的当下，中国经济要保持中高速增长、向中高端水平迈进，必须坚持实施质量强国战略，通过微观产品服务质量的提升，实现宏观经济发展质量整体提升，不断满足人民群众对美好生活的向往。

产品质量是一项复杂的系统工程，涉及政府、市场和社会等多个主体。任何一个单一的主体既有其自身的优势，也有其自身的局限性。这就决定了在解决质量问题时，需要借鉴社会治理的经验，创造性地开展质量治理，通过政府、市场和社会等主体广泛参与的质量共同治理，促进中国总体质量水平的提升，推动我国经济发展进入质量时代[1,2]。

质量治理的特征为多元性，即质量利益多元性、质量概念多元性、质量方法多元性和质量主体多元性[3]。因此，在质量治理中，需要综合运用法律法规、标准、认证认可等多种手段。其中，认证认可作为一种国际通行的治理工具，可以在质量安全、质量提升、质量监管、质量服务等方面发挥重要作用。

2 质量安全

质量安全作为一种公共利益，关系公众的身体健康、生命和财产安全。因此，质量治理的底线是确保公众能够享有安全的产品，基本目标是满足公民的质量安全需求，实现公民的质量安全满意。

技术手段是确保产品质量安全的有效工具，而认证认可则是确保产品质量安全的重要技术手段。一方面，通过认证认可活动，尤其是质量管理体系认证，比如，HACCP 管理体系认证，能够帮助企业识别质量安全控制关键环节和风险因子，以便在生产过程中，有针对性地采取措施，加强控制，持续改进质量管理，不断提高企业质量安全保证能力；另一方面，认证认可，尤其是产品认证，可借助标准、检验、检测等技术手段，通过“型式试验+企业质量保证能力和产品一致性检查+获证后的跟踪”的认证模式，由认证机构实行每年监督复查，从而保证企业生产的产品始终符合标准要求[4-6]。

从世界范围来看，对涉及人身健康安全、社会公共安全的产品实行认证准入管理，是各国的通行做法。比如，欧盟的CE 认证，美国FCC 认证，日本PSE认证[7-12]。我国为了保护国家安全、保护人体健康或安全、保护动植物生命或健康、保护环境等目的而设立了强制性产品认证（CCC 认证）制度[13]。该制度实施以来，切实发挥了“保底线”作用，有效保障了产品质量安全，保护了消费者利益。比如，实施3C 认证以来，我国灯具产品的抽查合格率由32%提高到94%；汽车儿童安全座椅的抽查合格率由不足10%提高到97%。

3 质量提升

质量提升既是满足人民日益增长的美好生活需要，也是增强国家综合实力的需要。从历史来看，认证认可起源于质量控制。2005年，联合国贸易发展组织（UNCTAD）和世界贸易组织（WTO）提出国家质量基础设施（National Quality Infrastru-cture，简称NQI）的理念，将计量、标准化、合格评定并称为国家质量基础的3 大支柱。其中，合格评定以认证认可和检验检测为主要内容。

认证认可是促进产品质量提升的重要工具。一方面，认证认可是企业质量管理的“体检证”。比如，管理体系认证是基于先进企业的多种管理手段和经验的基础上，对参加认证的企业的生产经营活动是否合乎标准、法规要求进行诊断和改进的过程。通过对标先进企业的活动，参加管理体系认证的企业可以显著提高其管理水平，规范企业管理行为，从而缩小与先进企业之间的差距，提升企业产品质量水平。另一方面，认证认可是有效的产品质量信号。

认证认可向政府、市场和社会传递企业的质量、能力、信用等方面的信息，可以有效降低信息不对称程度，形成公平透明的竞争环境，既有助于引导市场自主调节和政府宏观调控，淘汰落后产能，优化市场资源配置，破解“劣币驱动良币”难题，激发市场活力，又有助于规范市场秩序，引导消费者选择，形成消费者“用脚投票”的机制，进而对企业的质量生产行为产生激励和约束，引导市场优胜劣汰的作用发挥，促进产品质量提升[14-16]。

从监督抽查数据来看，强制性产品认证制度对于提高产品质量有很大帮助。2015年，原国家质检总局抽查了36 种实施强制性认证管理的产品，覆盖2 710 家企业的2 734 批次产品，产品抽查合格率为91.7%，高于同期抽查的非强制性认证产品的合格率。

4 质量监管

由于质量安全具有公共属性，因此，质量监管是政府的法定职责。然而，受制于有限的行政资源，政府质量监管会存在失灵的情况，因此，质量监管工作需要充分发挥政府、社会、市场3 个主体的作用，形成多元共治的格局。这也是美国、欧盟、日本等国家和地区质量监管工作的通行做法。

在质量监管中，政府、市场和社会分别起着主导、主体和基础作用。认证认可是重要的质量治理市场力量，也是政府管理的创新工具[17]。认证认可能有效推进政府在质量监管领域的“放管服”改革、减政放权和职能转变，提高公共管理效能。

在市场准入环节，认证认可手段有助于确保进入市场的产品质量符合相关法律法规和标准的要求，起到源头把关、净化市场的作用。将行政审批许可管理调整为认证管理的手段，减少政府质量监管部门对市场的直接干预，可以有效提高管理效能，并开放市场，激活市场活力[18]。

在事中事后监管环节，政府监管部门充分发挥认证认可机构的专业化优势，采信其认证认可结果，将其作为监管依据，有助于保证监管的科学性和公正性。政府部门可以将企业的认证认可信息作为诚信评价和征信管理的重要依据。由此，政府部门既可以从微观技术评价活动中摆脱出来，变直接产品检验为间接监管认证认可机构，科学行使职能，避免既当“裁判员”又当“运动员”的情况发生，又可以加强行政管理，促进依法行政和管理增效，建设效能型、服务型政府[19,20]。

5 质量服务

质量服务作为新型的服务业，在服务企业创新、对外贸易、消费者权益保护、地方经济社会发展方面发挥重要作用。认证认可机构是提供质量服务的重要机构。

认证认可机构作为专业的技术机构，具有先进的检验检测设备、掌握世界最新的产品技术要求、市场上同类企业的管理水平和产品性能等优势。若企业在质量创新、产品创新中得到认证认可机构的帮助，则成功率会大大提高。

认证认可因其具有合理性、隐蔽性等特点，而被发达国家通过法规—标准—认证 “三位一体” 的手段，将认证认可作为技术性贸易措施的主要组成部分，对我国企业出口造成很大影响。2017年，中国有30.1%的出口企业受到国外技术性贸易措施的影响。我国企业为适应进口国技术性贸易措施要求进行技术改造、检验、检疫、认证等活动新增成本为6.897×1010元。认证认可机构通过帮助企业获得国外认证或其证书获得国外认可的方式，可以帮助我国企业有效应对国外技术壁垒，便利贸易，促进出口[21-23]。

国家高度重视认证认可产业发展，将其纳入《战略性新兴产业分类》。这意味着认证认可产业成为我国战略性新兴产业。据国家认监委统计，2017年，我国认证认可检验检测机构实现营业收入共计2.632 52×1011元，同比增长 13.51%。认证认可产业市场潜力巨大，发展认证认可产检验检测产业，有助于地方经济社会发展。地方建立认证认可产检验检测公共服务平台，则有助于服务区域企业发展[24]。

6 认证认可存在的问题

认证认可在我国已有近40年的发展历史。在这40年间，我国认证认可行业取得长足进展，截至2018年年底, 累计颁发各类有效认证证书1.937×106张，位列世界第一，我国已经成为名副其实的认证大国。随着认证认可事业的发展，其在规范市场秩序、提升产品质量水平、确保产品质量安全、服务经济社会发展等方面发挥了重要作用；然而，当前也存在一些影响认证认可在质量治理中作用发挥的问题，需要高度重视。

第一，认证认可法律法规存在不完善之处。我国已初步形成以 《产品质量法》《认证认可条例》《认证机构管理办法》《认证违法行为处罚暂行规定》《强制性产品认证机构、检查机构和实验室管理办法》等法律法规组成的认证认可法律体系，但是，这些法律法规之间在某些规定存在不协调，甚至是冲突的地方。比如，认证机构法律责任承担、认证标志的使用规则和法律责任等；在某些方面，还存在立法空白的问题。比如，对认证活动主要当事人之间围绕认证工作所产生的权利、义务和责任规定过少，不利于规范认证工作。此外，法律法规对认证违法行为处罚规定较轻，导致执法威慑力度不足。

第二，认证认可市场开放程度有待提高。受计划经济时代影响，当前一部分所谓的第三方检验检测认证机构存在“政企不分”的现象。它们要么直接附属于政府部门，要么虽然形式上与政府部门脱离关系，但其人事、资金等依存于主管机关。此外，还存在一些政府部门指定几家认证机构从事某类认证工作，即“垄断”的情形。上述做法导致某些认证机构缺乏独立性，以及某类认证业务的市场竞争不足，或存在不公平竞争情形，影响认证结果的质量和论证机构的公信力。2019年，强制性产品认证领域已对我国港澳地区开放，但对其他国家和地区开放很少，国际化程度不高，不利于促进我国与世界各国检测认证机构领域的互认与合作，不利于检验检测认证服务“走出去”。

第三，标准制约认证认可。标准是认证认可工作的基础，本质上，认证是对标准的确认和适用。当前我国标准仍然存在问题，比如，部分产品由于缺乏强制性标准，其强制性认证依据国家推荐标准或行业标准，影响了强制性认证的法律效力；一些领域的标准的国际采标率不高，我国一部分标准与国际标准、国外先进标准相比，滞后现象严重，主要技术指标落后于国际标准或国外先进标准；我国个别国家标准与行业标准之间存在不一致，甚至相冲突的地方。这些都降低了我国认证证书的国际“通行证”效果。

第四，认证认可市场秩序有待规范。当前认证认可市场存在一些乱象，比如，认证机构未经批准非法开展认证活动；买证卖证、关键认证环节走过场；认证人员收红包；检验检测机构无资质开展认证活动；超范围认证；未检验检测即出认证证书；一些认证机构缺乏必要的检测设备和检测能力；提供虚假样品；假冒、伪造认证证书和认证标志等，严重扰乱认证认可市场秩序；向社会传递混乱信息，影响认证认可公信力；监管部门由于体制机制不顺，信息不对称等原因，对认证认可市场监管不到位。

第五，认证认可采信程度不高。有些政府部门只采信指定检验检测认证机构的结果，没有理清行政许可事项和认证之间的关系。消费者和社会对认证认可的认知还不够，有调查发现，仅有38.6%消费者了解ISO 9000 认证，25%的消费者了解HACCP 认证，25.4%的消费者了解CCC 认证。这些都影响认证认可传递质量信息作用的发挥。

7 对策建议

针对上述问题，提出建议如下:

（1）完善认证认可法律法规。对认证认可法律法规进行梳理，加快“立、改、废”步伐，重点是对认证活动相关主体的权利、义务和法律责任进行详细规定，对认证证书的法律效力进行规定，以便政府部门采信认证认可结果。

（2）开放认证认可市场。一方面，稳步推进检验检测认证机构改革，对分属不同部门的检验检测认证机构进行合并，成立专门的国有检验检测认证机构，脱离其与主管部门的附属或依存关系，淡化其行政色彩，保证其独立性，激发其市场活动；另一方面，通过“放管服”改革，用认证认可取代一部分行政许可，同时降低检验检测认证机构准入门槛，逐步向国外机构开放我国认证市场，通过市场竞争，提升认证活动的质量水平。加强与国外监管部门、认证机构合作，促进我国认证证书与国外认证证书的互认。

（3）提升我国标准水平。一方面，加大研发投入，以科技创新为动力，推进科技研发、标准研制一体化发展；另一方面，加强对国际、国外先进标准的跟踪、分析研究工作，加大采标率，加快我国标准与国际标准接轨的速度。此外，针对我国部分标准缺失或标准间不统一，不协调的情况，加快标准制修订进度。

（4）加强认证认可执法力度。各级市场监管部门按照相关法律法规要求，通过“双随机一公开”，对认证认可活动和认证认可结果实施日常监督检查和随机抽查，并依法对认证机构违规行为进行严肃查处；适当的时候，开展集中进行整治，查处一批大案要案，严厉打击认证机构违法行为，维护公平公正规范的认证市场环境[25]。

（5）加强认证认可宣传力度。将认证认可纳入科普教育计划，利用质量月、认证认可日、实验室开放日等活动，广泛开展进校园、到社区宣传认证认可知识，提高公众对认证认可的知晓率。