新疆差异化草原生态补偿标准研究

周 洁，侯云霞，祖拜旦木·吐拉甫，祖力菲娅·买买提

(新疆农业大学 管理学院，新疆 乌鲁木齐 830000)

我国草原生态保护补助奖励机制是在“退牧还草”工程的背景下提出的[1]。2011年，财政部、农业部印发了《2011年草原生态保护补助奖励机制政策实施指导意见》(以下简称《意见》)后，“退牧还草”根据《意见》作出相应调整，构成了我国草原生态补偿中2个主要组成项目。草原生态补偿政策出台是为了遏制我国草原超载过牧现象严重、草场沙化、盐碱化现象普遍等问题。自该政策实施以来，在农牧户中普遍获得了较高的支持，但根据草原恢复速度和程度以及结合相关调研情况来看，草原生态补偿政策制定和实施的过程仍存在不少问题，其中草原生态补偿的标准被视为草原生态补偿政策的核心，近年来已成为草原生态补偿问题研究的热点和重点[2]。2011年，《意见》规定在内蒙古、新疆、西藏、青海、云南、甘肃、宁夏、四川的主要省份施行草原生态补偿，以5年为一个周期，实行禁牧的牧户，每年补助90元/hm2；实行草畜平衡的牧户，每年补助22.5元/hm2。5年周期结束后，新一轮的补奖政策在2016年将禁牧补助提高到了每年112.5元/hm2，草畜平衡奖励提高到了每年37.5元/hm2[3]。从理论上来说，草原生态补偿的政策既能兼顾草原生态恢复和可持续发展，又能稳定地促进牧户增收。但由于草原退化程度不同、生产成本差异较大等因素，使得“一刀切”的草原生态补偿标准难以契合地区的实际情况，学者们纷纷提出差异化的草原生态补偿标准[4-7]。目前，除甘肃、内蒙古2个省份实现了差异化补偿标准外，其他各省份仍未实施差异化的草原生态补偿标准[8]。

1 新疆草原生态补偿标准实施现状与问题

1.1 实施现状

新疆草原面积广阔，草地类型众多。共拥有天然草原5725万hm2，约占全国草原总面积的1/6，是我国主要的五大牧区之一，共有11个草地类型[9-10]。2011年，新疆根据《意见》开始实行草原补奖政策，共落实草畜平衡奖励3590万hm2，草原禁牧区1000万hm2(含水源涵养地10万hm2)。对实施草畜平衡的地区给予22.5元/hm2的奖励，对划定的天池、喀纳斯、赛里木湖、巴音布鲁克等水源涵养区，给予每年750元/hm2的补助。对实施荒漠类和退牧还草禁牧的地区给予每年82.5元/hm2(与国家标准相比，每年调剂出的7.5元/hm2用于对水源涵养区的补助发放)，其余还包括共计5780万元牧草良种补贴和13753万元的生产资料补贴，共占草原补奖政策总额度的10.24%。草原补奖政策一经实施，新疆草原生态环境得到了明显改善，相关数据显示，仅2013年新疆天然牧草县草产量较上年增加了307.5～352.5 kg/hm2，盖度平均增加5～10个百分点，禁牧区草产量较实施草原补奖政策以前增加了44%，草畜平衡增加了14%[11]。2016年，第一轮草原补奖政策结束后，新疆政府将实施禁牧的补偿标准提高到每年90元/hm2，实施草畜平衡地奖励标准提高至每年37.5元/hm2，将原有的10万hm2水源涵养区面积扩大至34万hm2，补偿金额仍为每年750元/hm2。总体来说，草原生态补偿政策的实施，不仅促进了新疆大部分牧户增收，同时促进了牧区经济和社会的同步发展[12-14]，但是根据牧民反映的情况以及草原生态补偿标准实施的成效来看，新疆草原生态补偿标准在实施过程中仍存在不足之处。

1.2 存在问题

1.2.1 补偿标准普遍较低 目前我国草原生态补偿的资金主要是由国家统一拨款，在草原生态补偿的主客体关系中，国家具有基本的法律主体地位，既存在于补偿主体当中，又是相应的受偿主体。国家通过财政支付转移的方式，为实现草原生态服务价值向受偿主体付费，并支付下一级主体(地方政府)实施草原生态补偿包括补贴发放、监督、评价等费用，以期实现国家草原生态环境的永续发展。在这里就存在怎样的标准才是最佳补偿标准的问题。所谓的最佳草原生态补偿标准应当同时满足补偿主体(国家)和受偿主体(主要针对牧户)的支付能力和意愿，即在牧户合意的补偿标准条件下，国家所需支付的最低补偿成本，同时该补偿标准又能最大程度促进生态恢复和牧区社会发展。据相关调研了解到，新疆大部分牧户表示目前的补偿标准仍然偏低，虽然草原生态补偿资金能暂时促进增收，但仍难以维持生计。按照“谁补偿，谁受益”的原则，国家不是唯一的受益者，草原生态补偿同时带动地区旅游业、畜牧业等繁荣稳定发展，地方政府和企业也同样是草原生态补偿的受益者。但受计划经济体制壁垒限制以及草原市场化运行机制的缺位，使得补偿主体单一成为草原生态补偿中必然的现象。由于信息沟通机制不完善、评估体系不健全等因素导致国家无法充分了解到牧户真实的生活水平和受偿意愿，导致牧户对补偿标准偏低的评价普遍存在。

1.2.2 补偿标准合乎公平性有待考量 根据社会比较理论，牧户是否会遵守草原生态补偿的契约不仅与实际补偿标准的高低有关，而且与牧户对补偿标准的公平感更为密切。按照什么样的补偿分配标准更能促进牧户的公平感同样也是目前新疆制定草原生态补偿标准的难点之一。在现行的补偿模式中，如博乐地区，按照人口数量分配草畜平衡标准，平均每人30个羊单位的养殖标准在一定程度上较为公平合理。但是单纯地只根据家庭人口数量来制定养殖的标准，又容易带来以下几个问题：(1)忽略了草原本身的异质性。不同的社会区域经济、草地退化程度、草地类型都对草原生产效率有显著地影响，忽略了草原本身异质性制定生态补偿标准会给处于不同环境草原牧户带来不同程度上的减畜压力，致使草原生产效率低、减畜压力大的牧户很难实现政策性增收。(2)加剧贫富差距。按照人口实行草原生态补偿，人口数量较多的家庭会享受到更宽容的政策限制，所需要减少的养殖数量相对较少，甚至不需要减少。而人口数量较少的家庭则相对而言，面临更严峻的减畜压力。在一定程度上，按照人口分配养殖标准限制了牧户的养殖规模，导致贫富差距逐步增大。(3)带来违规乱象。按照人口数量分配养殖标准，对于不想缩小养殖规模的牧户往往会选择白天舍饲夜间放牧、冒用其他家庭成员名额等手段来维持其养殖数量，在这种情况下很难实现草原的草畜平衡。如若按照草场面积来制定补偿标准，由于新疆草原面积广阔，牧户承包草场面积差异较大，部分承包荒漠类禁牧草场的牧户往往承包面积可达上万亩，其每年获得的补偿数额可至万元甚至10万元，而对于承包草场面积较小，草场承载力较好且养殖密度较大的牧户来说，统一的草原生态补偿便难以维持其当前的生活水平。

1.2.3 补贴发放滞后与延续性以及监管缺位的问题 补贴发放不及时是新疆草原生态补偿普遍存在的现象。此外，在第一轮草原补奖政策结束后，2016年国家统一提高了普通禁牧和草畜平衡标准。新疆大部分地区在2017年才提高到与国家标准同步的草原补奖标准，而部分县市甚至到2018年才落实。通常来说，政策的传导既包含在时间维度上的有序传导又包含空间尺度上的传导，上级主体以下达指导意见、实施办法等媒介体传达给下级主体，使得政策层层传递直至作用于调控客体最终实现调控目标。在这一过程中除实际政策传导所需耗费时间外，政府失灵、行政人员办事效率低理等都是造成政策延迟的原因。不难发现，严格来说第二轮的草原补奖政策截止年份为2020年，但新疆部分地区2018年才开始提高补偿标准，实际上牧户并未完全享受到补奖的补贴。在第一轮补偿结束后，政府也未对政策的延续性以及靶向性进行说明，牧户难以对明确的政策导向进行预判，从而对是否继续遵循契约进行考量，这是牧户表示补贴发放不及时的主要原因。此外，无论在政策的正向传导还是负向反馈过程中，有力的监管都是保证政策有序进行的必要条件。一方面通过对政府部门的监管能够保障补贴发放的时间、标准透明化和效率性，另一方面通过对牧户行为的监管能够最大程度上减少牧户违背契约的行为，保证草原生态恢复的有序进行。而新疆草原牧区面积广阔，草地类型众多，做到有效的监管存在一定的困难性，往往在人均几千亩的牧区监管人员仅为6～10人，监管难度较大。涉及草原生态补偿的部门众多，包括自治区畜牧厅、财政厅、草原监理站、草原总站等部门，如何做到部门间的有效监管，实现清晰高效的职能分配也是目前新疆草原生态补偿中存在的问题。

2 新疆差异化草原生态补偿标准的内在动力

2.1 差异化补偿标准更符合补偿主体战略需求

结合上述存在的问题，新疆规定，各地要综合考虑各方面因素，科学制定“上封顶、下保底”的补奖标准(即最高标准不高于上年度农牧户人均收入的2倍，最低标准由各地县自行确定)。要实现补奖政策的科学性、公平性和可操作性相统一。草原生态补偿是以实现草原生态恢复为目的的政策安排，就无法忽视生态环境异质性的问题。草地所处的地理位置、利用程度、破碎化经营程度、草地类型、土壤结构都决定了其生态价值损耗的多少。根据马克思地租理论，造成差异性地租产生的原因包括不同土地生产商品的产量差异和质量差异。从补偿主体的角度来说，若以统一的标准通过财政转移的方式向不同生态环境地区的受偿者支付补偿金来实现生态环境的服务价值，生态环境本身的价值差异必然造成补偿主体和受偿主体之间的矛盾。差异化生态补偿标准的实质即把不同生态环境的服务价值体现于财政支付的转移过程中。而主体在制定实施差异化补偿标准的时候应当遵守因地制宜、实事求是、科学评估的原则，更加精确地把握地区的实际情况，制定符合实际的补偿标准。

2.2 差异化补偿标准更契合受偿主体生活需求

从马斯洛的需求层次理论上来看，需求分为生理需求、安全需求、情感与归属需求、尊重的需求以及自我实现的需求。对于牧户来说草地是他们用以生产赖以获利满足生存需要的最基本需求，即生理需求。草原生态补偿的建立一定程度上限制了草地的生产价值，削减了牧户的经济收入，当补偿标准难以达到实现其最基本生理需求的标准时，牧户会选择违背契约从而补足这部分需求。如在草畜平衡奖励中，根据不同的草地退化程度和利用程度，草畜平衡分为2种：一种是基于需要减畜条件下的草畜平衡，一种是基于保持生产现状不需要减畜条件下的草畜平衡，2种不同的减畜压力造成了牧户不同的生活诉求。差异化的草原生态补偿能够从均衡的角度来保证资金流向不同生产压力的牧户流动，探析更符合实际情况的草原生态补偿标准，这有利于提升牧户对生存需要的满足感以及因地制宜地推进生态补偿工作。

2.3 差异化补偿标准是经济增长的必然选择

一般来说经济增长是指一个国家或地区生产商品和劳动能力的增长。从索罗斯模型的角度可以将经济增长的动因分解为：资本积累、人口增长、技术进步以及受政策影响促进的增长。经济的增长又影响着生活成本的变化，因此，一个地区的经济增长水平应当成为衡量草原生态补偿标准的标尺之一，草原生态补偿标准的制定在考虑生态效益的同时也要注重经济效益和社会效益，要满足在当前社会经济增长条件下牧户的基本生活需求。在一轮补奖周期内，理论上不考虑人口增长带来的生活成本的变化，从资本积累来看，大型生产规模的牧户比中小型生产规模的牧户更容易积聚资本，而中小型牧户相比大型牧户则面对更多的减畜压力。在这种条件下，统一的补偿标准必然造成两者的经济增长速度不同，从而拉大了贫富差距。从技术发展水平来看，技术发展水平决定了经济增长速度。不同地区技术水平决定了生产成本的差异性，统一的生态补偿标准难以保障不同生产成本地区之间补贴发放的公平性，因此，差异性的补偿标准是经济增长的必然选择。

3 新疆差异化草原生态补偿标准的选择视角

3.1 草原脆弱化程度与破坏程度

草原生态补偿被视为解决生态保护资金供求矛盾最公平有效的制度安排。从补偿主体角度来看，实施草原生态补偿的最终目的是实现草原生态恢复和可持续利用。在宏观政策的导向下，不可避免地面临不同脆弱化程度和破坏程度草原的受偿主体对政策的响应程度和响应方式问题。草原脆弱化程度与破坏程度不同意味着生态恢复的速度和效率存在差异性。从脆弱化程度和破坏程度出发，实际上是出于以下几方面的考量：(1)更加符合新疆草地资源的实际情况。能够有效保证补偿资金的有效分配，防止出现真正需要补偿的地区由于补偿金的缺位而导致生态恢复效果不佳，而不需要或需要少量补偿资金地区流入多余的补偿金，造成补偿金与草原实际恢复需求出现空间失配的现象。(2)更有针对性地关注到牧户的生态恢复压力。草原的脆弱化程度和退化程度除了受气候变化的影响，最主要的原因是牲畜养殖数量增多、草原承载能力下降造成的，在这种条件下，牧户往往面临更多的生态恢复压力。从“谁使用、谁保护、谁补偿、谁受益”的原则来看，补偿标准的高低，应由保护强度投入的多少来决定。生态恢复压力大的地区，牧户往往要投入更多的保护强度才能实现生态环境的改善。差异化的补偿标准更能注意到并且有针对性地缓解面临不同草原脆弱化程度与破坏程度牧户身上的压力。

3.2 不同草地类型

新疆草地资源禀赋丰富，草地类型众多。在全国的18种草地类型中，新疆覆盖的草地类型有11种。受气候、土壤及水文因素影响，不同草地类型的建群种、优势种差别较大，使得单位面积草原产草量、理论载畜量的不同造成了生态服务价值的差异。2012年，新疆根据地区实际情况按照不同草地类型对普通禁牧区进行划分，共涉及准噶尔中部、南部干原砾石质、沙质荒漠类草原禁牧区，天山南部西段高寒草原、高寒草甸类、温性荒漠、低地草甸类草原禁牧区以及荒漠类草原禁牧区等多个草地类型草原禁牧区。在新疆的11个草地类型当中，单位面积鲜草产量和理论载畜量最高的是低地草甸类草原(沼泽类除外)，分别为2077万t/年和702万只/年，最低的是高寒荒漠类草原，仅为21万t/年和13万只/年。据估算，每年低地草甸单位生态服务价值为356.8亿美元/hm2，而高寒荒漠类草原的单位服务价值仅为24亿美元[15]。草地类型的不同造成了草原生态服务价值的巨大极差，如若无法重视草原生态补偿中巨大的生态服务价值差异将造成补偿效率低下、补偿资金流向混乱、补偿有失公平性等问题。此外，除不同草地类型本身的生态服务价值差异以外，牧户也会依据不同草地类型的条件来改变生产方式，从而更好地生存下去。以低地草甸为例，新疆低地草甸类草原禁牧区主要集中在和静、和硕等地。由于低地草甸本身多发育于湖边、冲积扇扇边等排水不良或有短期积水的地区，因此低地草甸类草原放牧常出现小型牲畜溺毙等现象，长此以往，导致当地牧户对养殖畜种结构进行相应的调整，主要以牛马为主。再如荒漠类草原，由于生态环境严酷，使得牛和绵羊无法生存，因此当地牧户的养殖畜种主要以骆驼和山羊为主。不同的畜种对鲜草的摄入量和碳排放量有很大的差别，不能单纯以牲畜养殖数量来制定减畜标准。在按照草地类型来制定草原生态补偿标准时，不仅要根据其本身的生态服务价值进行分配，同样也要兼顾不同草地类型的草原牧户的主要养殖畜种情况，使得补偿资金能够更加科学合理地流向微观受偿主体。

3.3 不同生产成本

草原生态补偿是补偿主体以财政支付的方式获取牧户生产的机会成本。“一刀切”的补偿方式忽略了不同环境下畜牧生产机会成本的差异性，这种情况往往会导致生产成本低的牧户凭借承包草场禁牧或草畜平衡获得高于实际的补偿金，而生产成本较高的牧户却可能因为补偿金的数量较低而通过偷牧、夜牧等行为以超载为代价维持当前的生活水平。从不同地区来看，受政策主导、生态环境或长期生产经营方式影响，草场离居住地距离远的牧户较距离近的牧户会花费更多的运输成本；舍饲数量较多的牧户要比游牧的牧户花费更多的生产性固定投资成本；而以兼业生产为主的牧户更愿意通过雇工来维持当前的生产养殖规模，同时要比独自进行畜牧生产的牧户花费更多的雇工费用。从同一地区不同养殖规模来看，大型养殖规模的牧户实际上在单位数量上的养殖成本要低于中小型牧户，而统一的补偿标准又会使得大型养殖规模的牧户在单位养殖数量上获得比中小型牧户更多的补偿，从而拉大了贫富之间的差距。以不同生产成本来制定草原生态补偿的标准，是最为合乎实际情况、最为公平的补偿方式，能够有效保证补偿资金流向真正需要补偿的牧户。在以不同生产成本进行差异化补偿标准制定时，应该注重对实际生产成本的评估，防止出现虚报虚高的生产成本造成资金配置低效率的问题出现。

4 新疆差异化草原生态补偿标准的对策建议

4.1 适当提高补偿标准

目前，草地资源价格过低，草地生态服务价值被低估的现象普遍存在。草地的生态服务价值不仅体现在服务当前的社会经济发展之中，更重要的价值体现为在代际之间实现资源的可持续利用。若要完全实现以生态服务价值为补偿标准的财政支付转移在当前的社会经济发展水平是难以实现的，但是适当的提高草原生态补偿的标准，减少因补偿资金数量引起的恶性博弈是完全可以实现的。地方政府在补偿资金运转的过程中应当充分发挥好国家与牧户之间沟通者的角色，借助各部门之间的职能优势，真实地向中央政府反映牧户真实的生活水平和受偿意愿，结合当地的实际情况，在财政资金允许的情况下，灵活地分配补偿资金，实现资金发放的科学性和公平性。

4.2 多元化补偿方式

补偿方式单一也是目前造成新疆草原生态补偿低效性的原因之一。草原生态补偿标准“一刀切”不仅仅体现在资金数量标准的单一化，也体现在补偿方式的单一化上。据调研情况现实，牧户对提高草原生态补偿标准的诉求上并不完全是对提高补偿金额的渴望，相反大部分牧民表示如若政府能够为他们提供其他的生产方式(如转畜牧业为耕种业)或拓宽销售渠道来应对进口牛羊肉对本地市场的冲击，他们愿意放弃畜牧业生产的机会成本来维持生计。政府实施多元化的补偿方式，从本质上来说能够使得牧户获得的补偿资金在财政支付的转移过程中实现资本化，为牧户提供了额外的增收手段，以更灵活的方式提高了补偿标准。在实现多元化的补偿标准中，地方政府应当因地制宜，结合地方特色，引入专业人才，发挥政府智慧，做到大胆试点、谨慎推广。在多元化补偿方式的助力下实现牧业劳动力的转移。

4.3 建立科学的评估体系

实现差异化补偿标准的前提是存在科学严谨公正的评估部门和体系。目前，评估体系不完善、评估部门职能分化不完全、评估专业人才匮乏、评估标准模糊都是现在新疆草原生态补偿中切实存在的问题。实现差异化草原生态补偿要求地方政府对宏观政策的精确把握，组建专业化的评估队伍，切实从地方的实际情况出发，制定符合地方实际的补偿标准。科学高效的评估体系在一定程度上能够保证补偿的公平性，并且提高政府公信度和服务效率，提升政府在公民心中的形象。在某种意义上评估工作的进行也是一种提高政策宣传力度的途径，能够提高牧户对草原生态补偿工作的参与程度。

4.4 构建严格的监管部门

严格的监管体系能够保证草原生态补偿工作的有序进行。当前新疆草原生态补偿存在监管难度大、监管技术薄弱、监管人员缺乏等问题。要保证新疆草原生态补偿工作的顺利进行，首先要加强在受偿主体层面上的监管，包括在更新监管技术手段、加大处罚力度以及人力投入等方面。其次，要加强对补偿主体在政策实施各环节的行为监管，杜绝政府部门服务的低效性导致受偿主体受到利益损失；规范草原生态补偿合同范式，在一轮补偿周期到期后，严格按照合同规定内容与牧户签订下一轮草原生态补偿合约并执行，做到在实施差异化草原生态补偿标准的过程中通过有效的监管措施将外部性内化。

5 结论

第一轮草原补奖政策结束后，新疆草原生态补偿标准在实施过程中突显出补偿标准偏低、补偿标准是否合乎公平性、补偿发放不及时以及监管不到位等问题。差异化草原生态补偿标准是解决新疆在草地生产力差距较大、退化程度分异明显以及草地类型众多背景下草原生态补偿资金分配最为公平的做法。差异化草原生态补偿的基本动力来自于对宏观补偿主体的战略要求的呼应、对微观受偿主体基本生活需求的考量，差异化草原生态补偿标准同样也是社会经济增长的必然要求。结合地区实际情况，立足于科学性和公平性的原则，对新疆差异化草原生态补偿标准的角度选择可以来源于从草地不同的脆弱化与破化程度以及不同的草地类型和生产成本出发。目前要实现新疆差异化草原生态补偿标准还需做到适当地提高补偿标准、多元化供给方式、完善科学的评估体系以及构建严格的监管部门等方面的工作。